Het was een zwarte dag voor het Internationaal Strafhof toen de aanklagers vorige week vrijdag het lang verwachte besluit namen om de zaak tegen de Keniaanse president Uhuru Muigai Kenyatta te laten vallen. Ze konden niet anders. De aanklagers hadden openlijk toegegeven dat er onvoldoende bewijs was. Het proces was al vele malen uitgesteld. De rechters hadden hen voor het blok gezet: uitstel is niet langer mogelijk, begin een proces of trek de aanklachten in.
Met Kenyatta was voor het eerst een zittend staatshoofd verdachte bij het International Criminal Court (icc) in Den Haag. De Keniaan was aangeklaagd voor zijn rol bij het organiseren en financieren van het grootschalige etnisch-politieke geweld dat na de verkiezingen eind 2007 in Kenia was losgebarsten. Hierbij werden minstens twaalfhonderd personen gedood en sloegen honderdduizenden Kenianen op de vlucht. Cijfers die het werkelijke drama tekortdoen. Kenyatta werd beschuldigd van indirect mededaderschap bij misdrijven tegen de menselijkheid: moord, deportatie, verkrachting, vervolging en andere wreedheden.
Hoofdaanklager Fatou Bensouda moest echter toegeven dat zij en haar team zich in de luren hadden laten leggen door cruciale Keniaanse getuigen, die valse verklaringen bleken te hebben afgelegd, hun verklaringen introkken en veranderden. De aanklagers kregen in Kenia tevens te maken met een ‘ongeëvenaarde’ intimidatiecampagne, waarbij namen van beschermde getuigen naar de sociale media werden gelekt. Potentiële getuigen werden zodanig bedreigd dat ze te bang waren om een verklaring af te leggen en anderen waren dood, aldus Bensouda.
Herhaaldelijk beschuldigde ze de Keniaanse staat van obstructie. Zo overhandigde Kenia slechts een fractie van de opgevraagde informatie over Kenyatta’s handel en wandel aan het Office of the Prosecutor (otp, Bureau van de Aanklager). De tegenwerking door de Keniaanse overheid was voor een ieder zichtbaar tijdens de laatste zittingen begin oktober, waarbij het staatshoofd op last van de rechters een dag aanwezig was. Tot de opgevraagde gegevens behoorden data over Kenyatta’s telefoongebruik in de periode voor en tijdens het verkiezingsgeweld. De opgeroepen Keniaanse procureur-generaal bleef in de rechtszaal echter volhouden dat hij niet op naam kon zoeken naar telefoonnummers. In Kenia, beweerde hij, werkte het andersom. Je moet eerst het nummer hebben, pas dan kun je achterhalen wie de eigenaar is om vervolgens data over gesprekken te kunnen leveren. Een ongeloofwaardige argumentatie, aangezien Kenyatta indertijd in het kabinet zat en zijn nummers bij velen bekend moeten zijn geweest. Ook de rechters concludeerden vorige week dat Kenia ‘niet te goeder trouw’ heeft gehandeld.
Het staken van de vervolging is een tegenslag voor de aanklagers en het aanzien van het hof. ‘Het is een pijnlijk moment voor de mannen, vrouwen en kinderen die zo vreselijk hebben geleden onder de verschrikkingen van het post-verkiezingsgeweld en die geduldig zeven jaar hebben gewacht op gerechtigheid’, verklaarde Bensouda. De rechters hebben de hoofdaanklager wel de kans gegeven om later, als er genoeg bewijsmateriaal is, opnieuw met aanklachten te komen. Maar vooralsnog is de zaak-Kenyatta mislukt. Wat in 2010 begon met de vervolging van zes Kenianen, de ‘Ocampo Six’, is ineengeschrompeld tot een zaak met nog slechts twee Keniaanse verdachten. Het is lang niet de enige tegenslag voor de hoofdaanklager.
Hoe anders was de sfeer op 17 juli 1998. Diplomaten, regeringsdelegaties, ambtenaren en mensenrechtenactivisten klapten, juichten en vielen elkaar euforisch in de armen toen 120 landen tijdens een speciale conferentie in de Italiaanse hoofdstad akkoord gingen met het Statuut van Rome, het verdrag dat de basisregels bevat voor het Internationaal Strafhof. ‘Indachtig het feit dat gedurende deze eeuw miljoenen kinderen, vrouwen en mannen het slachtoffer zijn geweest van onvoorstelbare wreedheden die het bewustzijn van de mensheid hevig schokken’, aldus de preambule van het verdrag. De ondertekenaars waren ‘vastbesloten een einde te maken aan de straffeloosheid’, de daders te vervolgen en ‘daardoor bij te dragen aan het voorkomen van dergelijke misdrijven’. Het recht zou afrekenen met de plegers van genocide, misdrijven tegen de menselijkheid en oorlogsmisdrijven (en in de toekomst mogelijk ook het misdrijf agressie).
Het Strafhof zou zich niet in de eerste plaats richten op de uitvoerders, de mensen met bloed aan de handen. Het ging om personen die het meest verantwoordelijk waren voor het geweld: de leiders, opdrachtgevers en bedenkers van de criminele plannen om de macht te behouden, te verkrijgen of voor anderen te veroveren – waarvoor gewone mensen rücksichtslos werden opgeofferd. Zij zouden hun straf niet ontlopen. Ook niet als het zittende presidenten waren. Hier werd iets groots verricht. En het bleef niet bij woorden. Sneller dan verwacht hadden zestig landen het Statuut van Rome geratificeerd, zodat het Internationaal Strafhof in 2002 daadwerkelijk in Den Haag van start kon gaan.
Toch is er nog altijd geen sprake van een wereldomspannend instituut. In totaal hebben 122 staten – vooral Afrikaanse, Europese en Latijns-Amerikaanse landen – het Statuut van Rome geratificeerd. Zij vormen de Assembly of States Parties (asp). De aanwas van nieuwe leden stagneert echter. In 2014 is er geen enkele nieuwe verdragsstaat bij gekomen. Grootmachten als de VS, China en Rusland piekeren er niet over zich aan te sluiten. Het Midden-Oosten, waar zoveel conflicten woeden en internationale misdrijven worden gepleegd, is nauwelijks vertegenwoordigd. Het is de vraag of de Palestijnse Autoriteit zich definitief als lid zal aanmelden en of de hoofdaanklager het zal aandurven zich aan dit explosieve dossier te wagen.
Het Internationaal Strafhof kan niet zo maar op eigen houtje overal verdachten vervolgen, maar is afhankelijk van regeringen. Het icc heeft in principe alleen rechtsmacht in verdragsstaten. Strafrechtelijk onderzoek door het hof gebeurt op verzoek van deze landen zelf of op initiatief van de hoofdaanklager. In landen die niet zijn aangesloten, zoals Syrië, Noord-Korea en Zuid-Soedan, waar zeer ernstige mensenrechtenschendingen plaatsvinden, is vervolging van daders alleen mogelijk als de VN-Veiligheidsraad deze geweldssituaties naar het icc doorverwijst. Gebeurt dat niet, dan staat het hof met lege handen.
Voor het functioneren van het hof is het van vitaal belang dat zo veel mogelijk landen zich aansluiten en bereid zijn om daadwerkelijk mee te werken. Het Strafhof is van nationale autoriteiten afhankelijk voor cruciale zaken als de financiering van het instituut, het arresteren en overdragen van verdachten, het verlenen van toestemming voor strafrechtelijk onderzoek, het aanleveren van bewijs, het verstrekken van visa, de zorg voor getuigen en slachtoffers en hun bescherming. Niet alleen in de Keniaanse zaak is gebrek aan medewerking een probleem. Neem de aangeklaagde Soedanese machthebber Omar Hassan Ahmad al-Bashir. Verdragsstaten hebben de plicht een Strafhof-verdachte te arresteren als deze op hun grondgebied komt. Toch hebben Tsjaad, de Democratische Republiek Congo en Nigeria geweigerd de Soedanese president tijdens een bezoek in de boeien te slaan en op transport naar Den Haag te zetten.
Het Internationaal Strafhof doet strafrechtelijk onderzoek in acht Afrikaanse landen: Oeganda, Democratische Republiek Congo, Centraal-Afrikaanse Republiek, Ivoorkust, Mali, Soedan/Darfoer, Libië en Kenia. Die focus op Afrika is deels een logisch gevolg van de verzoeken van Afrikaanse landen zelf. Maar liefst vijf landen – de eerstgenoemde in bovenstaand rijtje – hebben zelf het Strafhof gevraagd om onderzoek te komen doen. Maar er is op het continent ook felle kritiek. Diverse leiders van de Afrikaanse Unie beschuldigen het hof van ‘neokolonialisme’ en ‘rassenjacht’ en verzetten zich tegen de vervolging van staatshoofden, die in hun ogen immuniteit zouden moeten genieten.
De Keniaanse politicus Uhuru Kenyatta en zijn medeverdachte William Samoei Ruto wisten munt te slaan uit de icc-aanklachten door zich tijdens de laatste verkiezingscampagne als martelaren van het hof te presenteren en zoveel sympathie onder de bevolking te verwerven dat ze in 2013 werden verkozen tot president en vice-president. De Afrikaanse Unie sprong voor de verdachten in de bres en stapte naar de VN-Veiligheidsraad voor een stemming over uitstel van de processen tegen de Keniaanse leiders; het voorstel kreeg geen meerderheid. Wel wist Kenia tijdens de asp-jaarvergadering in 2013 voor elkaar te krijgen dat verdachten die in hun land de hoogste bestuursfuncties bezetten de rechters van het Strafhof kunnen vragen om niet permanent bij hun proces aanwezig te hoeven zijn.
Er zijn genoeg redenen voor het Internationaal Strafhof om actief te zijn in Afrika. Maar alleen al voor de beeldvorming zou het geen kwaad kunnen als het hof de horizon zou verbreden naar andere continenten.
Toen ik in 2011 begon het icc te volgen had het hof al veel van zijn glans verloren. In de media hadden de nodige verhalen gestaan over de ruzies bij het otp, het vertrek van topfunctionarissen en vernietigende uitspraken van rechters over de kwaliteit van het strafrechtelijk onderzoek. Maar een oordeel in de vorm van een vonnis was er nog niet.
Op 14 maart 2012 was het zo ver. Voor het eerst in de geschiedenis van het Strafhof spraken de rechters vonnis en zou er een gedegen evaluatie van het strafrechtelijk onderzoek liggen. De Congolese krijgsheer Thomas Lubanga Dyilo, tot wiens vrijlating de rechters twee maal hadden besloten omdat ze vonden dat hij door toedoen van de hoofdaanklager geen eerlijk proces kreeg, werd die dag schuldig bevonden aan het ronselen, inlijven en inzetten van kindsoldaten en zou later een gevangenisstraf van veertien jaar opgelegd krijgen. Het Internationaal Strafhof had zijn eerste oorlogsmisdadiger veroordeeld. Het recht had gezegevierd.
Maar het was ook een overwinning met een smet. De rechters waren uiterst kritisch over het werk van het otp omdat het parket een groot deel van het strafrechtelijk onderzoek had overgelaten aan lokale tussenpersonen. Drie Congolese intermediairies werden ervan verdacht maar liefst negen getuigen tot leugens te hebben aangezet en hadden mogelijk zelf misdrijven begaan, aldus het hof. Op 7 maart 2014 veroordeelden de rechters een tweede oorlogsmisdadiger. Ook dat was geen klinkende overwinning. Een van de drie rechters vond dat de Congolese militieleider Germain Katanga geen eerlijk proces had gehad.
Intussen waren diverse verdachten nog voor het tot een proces kwam vrijuit gegaan. De rechters stelden bij de eerste beoordeling van het bewijs tijdens de confirmation of charges hearing dat er onvoldoende bewijs lag tegen de Darfoerse militieleider Bahar Idriss Abu Garda (2010), de Rwandees Callixte Mbarushimana (2011), de Keniaanse politicus Henry Kiprono Kosgey en de Keniaanse ex-politiechef Mohammed Hussein Ali (2012). Maar de grote klap kwam eind 2012. Verslagen zaten de aanklagers in de rechtszaal toen ze hoorden hoe Mathieu Ngudjolo Chui na een jarenlang proces werd vrijgesproken. De rechters stelden dat er geen onomstotelijk bewijs was geleverd dat de Congolees verantwoordelijkheid droeg voor de aanval op 24 februari 2003 op het plaatsje Bogoro in het oosten van de Democratische Republiek Congo. Wat het nog pijnlijker maakte was dat de rechters eraan toevoegden dat als een verdachte ‘niet schuldig’ wordt verklaard dit niet betekent dat hij ‘onschuldig’ is.
Enkele maanden later trok de hoofdaanklager zelf de zaak tegen de Keniaanse kabinetssecretaris Francis Muthaura in. Op dat moment begon het beeld van het Internationaal Strafhof definitief te kantelen. ‘We presenteren nooit zaken zonder bewijs. We doen geen stomme dingen. We bedenken geen getuigen. We checken zorgvuldig. We presenteren nooit getuigen die we niet vertrouwen. We zijn volstrekt zeker van onze zaak’, zei de eerste hoofdaanklager Luis Moreno-Ocampo in het interview dat ik in 2011 met hem had. Het bleek grootspraak.
Tot nu toe heeft het icc in totaal 31 personen voor internationale misdrijven aangeklaagd. De rechters hebben een oordeel geveld over het bewijs dat tegen zestien verdachten is aangedragen. Van deze groep zijn nu twee oorlogsmisdadigers (Lubanga en Katanga) veroordeeld. Maar liefst zeven zaken zijn geflopt omdat de rechters vonden dat er te weinig bewijs was of de hoofdaanklager de vervolging heeft gestaakt. In elke rechtsstaat verliezen aanklagers zaken. Bij het Strafhof gaat het echter niet om bijvoorbeeld liquidaties in de onderwereld waarbij criminelen elkaar vermoorden, maar om genocide, misdrijven tegen de menselijkheid en oorlogsmisdrijven met in sommige gevallen honderdduizenden onschuldige slachtoffers. Met deze staat van dienst valt moeilijk vol te houden dat het icc veel indruk maakt bij het verkrijgen van gerechtigheid en de bestrijding van straffeloosheid.
Overigens lopen er nog drie processen wegens internationale misdrijven; twee processen zijn in voorbereiding; één proces is uitgesteld, waarschijnlijk omdat de verdachte voortvluchtig is; één proces is afgeblazen vanwege de dood van de verdachte. Het icc is niet in staat tot een voorgeleiding in een reeks van zaken omdat de verdachten voortvluchtig zijn, niet door regeringen aan Den Haag worden overgedragen of zijn gedood. Daarnaast worden zes personen vervolgd voor het frustreren van de rechtsgang. De rechters hebben besloten dat het voorlopige bewijs in de tweede zaak tegen Bemba en vier handlangers (onder wie twee advocaten) wegens het omkopen van getuigen stevig genoeg is om een proces tegen hen te starten. De Keniaanse journalist/tussenpersoon Walter Barasa, die otp-getuigen onder druk zou hebben gezet en mogelijk geld aanbood in ruil voor terugtrekking of verandering van verklaringen, heeft zijn uitlevering weten tegen te houden.
Inmiddels heeft het hof 1,1 miljard euro gekost (de opgetelde jaarbudgetten van 2003 tot en met 2014; geld dat beschikbaar is gesteld door de verdragsstaten). Momenteel is de Assembly of States Parties in New York bijeen voor de jaarvergadering. Een van de agendapunten is het budget voor 2015, waarvoor het hof een begroting van 135 miljoen euro heeft ingediend. Ongetwijfeld zal Kenia hét onderwerp van de gesprekken in de wandelgangen zijn. Extra wrang is dat Bensouda van de rechters geen toestemming heeft gekregen om de obstructie door de Keniaanse staat in de Kenyatta-zaak aanhangig te maken bij de asp omdat zij in hun ogen veel te laat over deze problemen aan de bel heeft getrokken.
Er zijn meer problemen. Als je kijkt naar wie bij het icc zijn aangeklaagd voor internationale misdrijven, dan valt op dat in situaties waarbij regeringen zelf het voortouw nemen en het hof vragen om strafrechtelijk onderzoek te doen naar potentiële daders van internationale misdrijven daarmee zichzelf, hun eigen legers en bondgenoten uit de wind weten te houden. Het hof heeft in deze ‘zelf-verwijzende’ landen vooral ex-rebellenleiders aangeklaagd of politici die als verliezende partij uit een machtsstrijd zijn gekomen. Het Strafhof laadt daarmee de verdenking op zich dat het partijdig en selectief te werk gaat. In Oeganda vervolgt het icc alleen leiders van de Lord’s Resistance Army, terwijl het Oegandese leger ook verdacht wordt van wreedheden. In de Democratische Republiek Congo (drc)zijn alleen militieleiders aangeklaagd, terwijl mensenrechtenorganisaties tevens het leger, bestuurders en functionarissen van ernstige misdrijven beschuldigen. Na het strafrechtelijk onderzoek op verzoek van de Centraal-Afrikaanse Republiek is slechts één persoon in staat van beschuldiging gesteld: de Congolese militieleider en ex-vice-president Bemba, die nota bene uit de drc komt, waarvandaan hij na een verloren politieke machtsstrijd wegvluchtte en als balling in Europa verbleef. In Ivoorkust zijn drie verdachten aangeklaagd uit het kamp van ex-president Laurent Gbagbo, die de verkiezingen en de daarop volgende burgeroorlog verloor, terwijl ook aanhangers van de regerende partij verdacht worden van internationale misdrijven. De indruk bestaat dat het Internationaal Strafhof zich bedient van overwinnaarsrecht.
Interessant was dat juist bij de Keniaanse zaken, waar de hoofdaanklager op eigen initiatief (proprio motu) het strafrechtelijk onderzoek startte, verdachten afkomstig uit beide kampen werden vervolgd die verantwoordelijk waren voor het geweld. Uit ieder kamp werden drie personen vervolgd. Bovendien worden in de Keniaanse zaken zittende machthebbers aangepakt die tot de kring van geaccepteerde leden van de internationale gemeenschap behoren. Dan blijkt echter ook meteen hoe problematisch het is om zulke regeringsleiders en machtige functionarissen aan te pakken. Het is immers niet aannemelijk dat een staat zal meewerken aan de vervolging van personen die zelf de staat zíjn.
Het Office of the Prosecutor opereert in een complexe context. Het gaat om zeer ernstige misdrijven, gepleegd door criminele netwerken in landen die bij uitstek geen rechtsstaat zijn en zelf niet in staat of bereid zijn om onafhankelijk strafrechtelijk onderzoek te doen, waarbij het hof ook nog eens mikt op de intellectuele daders, tegen wie het extra lastig is om bewijs rond te krijgen. Maar het is een feit dat het otp ook flink heeft geblunderd. Toen hoofdaanklager Luis Moreno-Ocampo er de scepter zwaaide, heerste er een verstikkende werksfeer, die door een ex-medewerker als ‘dictatoriaal’ werd omgeschreven. Ook was er veel kritiek op de keuze om te werken met kleine onderzoeksteams die een beperkte focus hadden en korte snelle onderzoeksmissies ondernamen. Niet alleen bleven daardoor te vaak misdrijven buiten het vizier, het leidde er ook toe dat enkele verdachten eruit werden gepikt terwijl anderen de dans ontsprongen. De onvrede over beleid en werkdruk zorgde voor gedesillusioneerde medewerkers. Er kwam een uittocht van professionals op gang. Jonge onervaren medewerkers namen hun plek in. Op de Lubanga-zaak zaten slechts twaalf onderzoekers, die bovendien lang niet altijd gekwalificeerd waren. Maar ook Bensouda, die jarenlang Ocampo’s rechterhand en hoofd van de divisie prosecutions was geweest, zou als nieuwe hoofdaanklager voor het jaar 2013 slechts budget aanvragen voor 46 investigators die verspreid werden over onderzoeken in maar liefst acht landen.
Het strafrechtelijk onderzoek is kwetsbaar vanwege de grote afhankelijkheid van getuigen. Tot nu toe heeft het otp weinig gebruik gemaakt van bijvoorbeeld satellietbeelden, het traceren van geldstromen, de analyse van telefoongegevens of dna. Om het bewijs tegen verdachten rond te krijgen vaart de hoofdaanklager vooral op personen die een belastende verklaring willen afleggen. Maar getuigen – hoe welwillend ook – zijn een zwakke schakel gebleken. Nog afgezien van problemen als de feilbaarheid van het geheugen, staan zij onder grote druk.
Extra delicaat is de positie van getuigen afkomstig uit het criminele netwerk van de verdachten. De medewerking van deze insiders, die vaak zelf daders zijn, is cruciaal om aan bewijs tegen de verdachte te komen. In ruil voor hun verklaring kunnen deze getuigen opgenomen worden in het beschermingsprogramma van het icc, dat hun een verzorgd leven in het buitenland aanbiedt. Hoewel het moeilijker is dan het lijkt om een bestaan in je eigen land op te geven, kan deze optie voor getuigen ook zo’n aantrekkelijk vooruitzicht zijn dat ze bereid zijn een loopje met de waarheid te nemen. Het is in de Keniaanse zaak tegen president Kenyatta en topambtenaar Francis Muthaura met een aantal insiders behoorlijk mis gegaan. De vraag is: hebben de investigators wel voldoende doorgevraagd toen ze de verklaringen van deze getuigen opnamen? Uiteindelijk is een aantal van hen van de lijst afgevoerd. Het heeft ertoe geleid dat de hoofdaanklager moest concluderen dat ze niet genoeg bewijs had tegen deze verdachten.
Het otp ligt onder vuur. De fouten die het parket maakt, hebben gevolgen voor de geloofwaardigheid van het Strafhof. Zoals Ocampo in 2011 nog had gezegd: ‘Ik moet mijn werk doen: de zwaarste zaken selecteren, de wet respecteren en de processen op een goede manier voeren. Elk besluit was en is strategisch. Want als we in het begin de verkeerde zaken zouden kiezen, of slechte zaken zonder bewijs zouden presenteren, dan zouden we niet één zaak verliezen, maar alle inspanningen teniet kunnen doen.’
En zo waren er steeds vaker van die dagen dat ik het gevoel had naar een mislukt project te kijken. Ik legde Hans Bevers, algemeen juridisch adviseur bij het otp, dit voorjaar de vraag voor of er niet te veel zaken waren geflopt. Hij vond het ‘te vroeg om dat te concluderen’, zei hij. ‘We zitten nog in de fase van het ontdekken wat de juridische mogelijkheden van het hele systeem zijn. Ook al zou ik wel graag zien dat het beter gaat.’
Ik vroeg het ook aan Herman von Hebel, die als griffier een van de hoogste functies bij het hof heeft. ‘Het Strafhof had meer kunnen bereiken. Procedures verlopen inderdaad traag. Ook de griffie kan beter functioneren. De eerste hoofdaanklager heeft fouten in het onderzoek gemaakt’, erkende hij. Maar Von Hebel bood ook hoop: ‘Met de huidige hoofdaanklager waait er een andere wind. Zij zet in op het versterken van de kwaliteit van het strafrechtelijk onderzoek. Er is extra geld voor beschikbaar, ook al vertaalt zich dat niet meteen in veroordelingen.’
Inderdaad, het otp had ingezien dat veranderingen nodig waren. Vrijwel meteen na het vertrek van hoofdaanklager Ocampo in 2012 werd een nieuw beleid afgekondigd dat impliciet een bevestiging van de fouten inhield. Zijn opvolger Bensouda kondigde een reeks wijzigingen aan: het aantrekken van gekwalificeerde functionarissen, externe experts mee laten kijken, breder opgezette strafrechtelijke onderzoeken, extra nadruk op onderzoek naar seksuele misdrijven, insiders niet per definitie bescherming aanbieden in ruil voor een verklaring, maar hen eventueel vervolgen om bewijs tegen de leiders op te bouwen. Ook wil Bensouda daders die lager in de rangorde staan toch aanklagen als hun misdrijven buitengewoon ernstig zijn. Het is nog te vroeg om te beoordelen of de nieuwe koers succesvol kan zijn.
De schijnwerpers zijn vooral gericht op het Office of the Prosecutor, maar als geheel is het Internationaal Strafhof verre van een harmonieuze organisatie. In informele gesprekken willen functionarissen wel kwijt dat er veel onderlinge ruzies zijn en de machtsstrijd tussen de divisies bijzonder fel kan verlopen. Een persoon sprak van ‘de apenrots’. Bekend is dat het otp en de Victims and Witnesses Unit (vwu), die onderdeel is van de griffie, vaak overhoop lagen over de bescherming van getuigen.
Er zijn diverse momenten geweest dat het Internationaal Strafhof zelf onderzoeken moest doen waarbij een belangenconflict op de loer lag. Maar liefst twee jaar had het otp ervoor nodig om na het Lubanga-vonnis te besluiten dat de drie beruchte Congolese tussenpersonen, die getuigen hadden aangezet tot leugens, niet vervolgd zouden worden. De reden: het zou toch niet meer uitmaken aangezien de veroordeling van Lubanga was gebaseerd op andere getuigen die wél geloofwaardig waren. De hoofdaanklager heeft daarmee aangegeven dat ze niet kijkt naar het delict als zodanig, maar naar het effect ervan op haar werk. Het zou verklaren waarom ze wel tot vervolging besloot in het geval van de Keniaanse journalist/tussenpersoon Walter Barasa, die schadelijk is voor Bensouda’s lopende zaak tegen de Keniaanse vice-president Ruto. Nog controversiëler is dat het otp zelf het onderzoek doet naar een tweede zaak tegen de Congolese krijgsheer Bemba die samen met vier anderen wordt vervolgd voor het omkopen van getuigen. Het betreft een buitengewoon gevoelige affaire omdat twee van Bemba’s advocaten tot de medeverdachten behoren en het otp in feite onderzoek doet naar de tegenpartij. Het leidt tot twijfel over motieven, dubbele petten en partijdigheid.
Het grootste schandaal betrof echter een functionaris van de Victims and Witnesses Unit die zich in de drc schuldig heeft gemaakt aan seksueel misbruik van vier getuigen/slachtoffers die nota bene onder bescherming van het hof stonden. Ook andere medewerkers hebben zich aan ontoelaatbaar gedrag schuldig gemaakt. De griffier besloot een internationale commissie van experts de opdracht te geven onderzoek naar het schandaal te doen. Deze deskundigen constateerden dat de ‘chronische en voortdurende structurele en functionele tekortkomingen van de vwu’ ertoe hebben bijgedragen dat de dader kans zag om deze getuigen gedurende een langere periode te misbruiken. Inmiddels zijn de zedendelinquent en andere personen ontslagen.
Met een open blik was ik als journalist begonnen met het volgen van het Internationaal Strafhof. Het leek me een goede zaak als de personen die verantwoordelijk waren voor gruweldaden, onschuldige mensen opofferden en zoveel leed veroorzaakten, bestraft zouden worden. Voor het eerst in de geschiedenis van de internationale tribunalen hebben ook slachtoffers, in wier naam wordt gesproken van gerechtigheid, een eigen positie en rechten. Het klinkt helaas mooier dan het is. Den Haag ligt duizenden kilometers verwijderd van de conflictgebieden waar de misdrijven zijn gepleegd en waar de slachtoffers zich bevinden. De meesten zullen nooit een voet zetten in het smetteloze gebouw in Den Haag. In de rechtszaal worden zij vertegenwoordigd door een advocaat die namens hen spreekt. Als slachtoffers een verklaring afleggen, is het meestal in de rol van getuige, waarbij ze een stukje vormen van de puzzel van de aanklager. Zelden spreken ze in de rechtszaal voor zichzelf.
De website, voor veel mensen de enige manier om het icc te bezoeken, kent veel problemen. Al jaren wordt geklaagd over de haperende webstreaming waarmee het publiek op internet de zittingen kan volgen. Het Internationaal Strafhof is vooral een zendende organisatie. Toch horen benaderbaarheid en reageren op vragen van publiek en media ook bij de maatschappelijke rol van het hof. Mochten slachtoffers wél als bezoeker naar het hof komen, hoe ontheemd zouden ze zich in die omgeving voelen. De bewaking maakt een buitengewoon norse indruk, waardoor je je als bezoeker vaak een ongewenst element voelt. Er zijn beveiligers die in militaristische stijl de publieke tribune tot de orde roepen. De publieke tribune is met kogelwerend glas afgescheiden van de rechtszalen. De rechters, aanklagers, advocaten en functionarissen doen in hun toga’s hun werk, verdachten zitten in keurige pakken in de beklaagdenbankjes en weten hun rechten beschermd. Er wordt gesproken in het jargon van wetten en regels, het draait om strategie en juridische formuleringen en de waarheid wordt als een stuk kauwgom alle kanten op getrokken.
In deze geregisseerde setting zijn er vele momenten dat je als toeschouwer opgaat in het rechtbankdrama en je soms bijna zou vergeten dat het hier gaat om zeer ernstige misdrijven gepleegd door maffia-achtige organisaties die mensen extreem veel pijn en verdriet hebben gedaan. Tot een slachtoffer een verklaring aflegt en het leed de rechtszaal binnenzeilt. Tot je een clipje ziet van mensen die op een stapel worden gesmeten, een man die nog een beetje beweegt keihard wordt nagetrapt en de daders wat extra hout op de hoop gooien om de slachtoffers levend in brand te steken. En je beseft dat de persoon in het beklaagdenbankje ervan verdacht wordt hier verantwoordelijkheid voor te dragen.
Het Trust Fund for Victims, dat onder het hof valt, doet vooral algemene hulpprojecten voor de getroffen gemeenschappen. Maar voor een directe of individuele compensatie voor het leed dat hun is aangedaan moeten slachtoffers in grote onzekerheid vele jaren wachten. Zelfs de geregistreerde slachtoffers van de veroordeelde oorlogsmisdadigers Lubanga en Katanga weten nog altijd niet waar ze aan toe zijn.
Het is de taak van het hof om daders te vervolgen en als ze schuldig worden bevonden te straffen. Tevens heeft het icc de opdracht om toekomstige misdrijven te voorkomen. Het is echter gemakkelijker om vonnissen te tellen dan om uit te maken of er iets terechtkomt van de preventietaak. De vorige hoofdaanklager Ocampo stelde dat de Keniaanse zaken ervoor hebben gezorgd dat de verkiezingen in Kenia in 2013 min of meer vreedzaam zijn verlopen. Daar staat echter tegenover dat twee verdachten mogelijk dankzij de aanklachten de verkiezingen hebben gewonnen en dat getuigen zwaar werden geïntimideerd. Er zijn aanwijzingen dat Congolese krijgsheren zich na de veroordeling van Lubanga zorgen maakten over de kindsoldaten die ze in hun rangen hadden en besloten om ze te laten gaan. Maar in andere situaties – Centraal-Afrikaanse Republiek, Libië – lijkt geen of nauwelijks sprake van preventie of een afschrikwekkend effect.
Het imago van het icc in landen waar het hof actief is, is wisselend. In Den Haag ontmoette ik niet alleen verbolgen Kenianen die boos waren dat hun leiders waren aangeklaagd, ik sprak eveneens een Keniaanse vrouw die nog altijd achter de vervolgingen staat. Ze legde uit dat machtige figuren in Kenia altijd als goden werden beschouwd en onaantastbaar waren geweest. Vooral oudere Kenianen keken ademloos toe toen de vice-president en president moesten voorkomen. Iedereen kon nu zien dat ook zij gewone stervelingen waren die door een hof ter verantwoording konden worden geroepen. Zelfs in het gevolg van president Kenyatta waren er mensen die gerechtigheid voor de slachtoffers wilden. Uit opiniepeilingen door Ipsos Synovate in Kenia blijkt dat het aantal voorstanders van de processen schommelt tussen de veertig en vijftig procent.
Maar in het oosten van de drc scoort het Internationaal Strafhof slechter. Onderzoekers van Harvard Humanitarian Initiative United Nations Development Program constateerden in hun studie Searching for Lasting Peace dat de meeste Oost-Congolese respondenten (48 procent) vonden dat het nationale justitiële systeem, dat een buitengewoon slechte reputatie heeft, geschikter was om gerechtigheid voor internationale misdrijven te bereiken. Slechts een vijfde van de ondervraagden vond dat het icc een positieve invloed had op vrede en gerechtigheid.
Het Strafhof is een permanent instituut. De hoge verwachtingen uit de beginjaren hebben inmiddels een stevige reality check ondergaan. Het gaat niet goed met het icc, dat in twaalf jaar twee oorlogsmisdadigers heeft veroordeeld. Er zijn grote twijfels over onafhankelijkheid, impact en nut. Het aanzien is geschaad. De belofte van gerechtigheid voor onschuldige slachtoffers is in veel gevallen niet waargemaakt. Toch is het hof een relatieve nieuwkomer, die wellicht het voordeel van de twijfel gegund zou moeten worden.
Aan de rand van de duinen verrijst in Scheveningen een gigantisch complex met indrukwekkende gebouwen. Hier wordt gebouwd aan de definitieve huisvesting van het hof. De verhuizing van de witte kantoorkolossen waarin het nu is ondergebracht naar dat imposante onderkomen staat gepland voor 2015. Het is de vraag of de inhuldiging een feestelijke aangelegenheid wordt of een pijnlijke exercitie omdat het hof nog altijd te zeer teleurstelt.
All Rise: De grote ambities van het Internationaal Strafhof en de weerbarstige werkelijkheid van Tjitske Lingsma verschijnt volgende week bij uitgeverij Ipso Facto. De boekpresentatie (Engelstalig) is op 18 december om 15.30 uur bij Center for International Criminal Justice, Vrije Universiteit te Amsterdam, hoofdgebouw, kamer 5A-05
Beeld: (1) 21 september 2011. Hoorzitting in de zaak tegen de Keniaanse president Kenyatta. Vooraan midden: hoofdaanklager Luis Moreno-Ocampo (Paul Vreeker/ United Photos / Reuters). (2) Den Haag, 11 maart 2003. Na de inauguratie van de rechters van het Strafhof in de Ridderzaal. Vooraan de nieuw gekozen president van het hof, de Canadees Philipp Kirsch. (Serge Ligtenberg / HH).