´Tony Blair is een jonge man die ik graag magª, zei Nelson Mandela onlangs in de Britse krant The Guardian, ´maar wat de Verenigde Staten en Groot-Brittannië op dit moment doen, vind ik spijtig. Ze willen de politieman zijn van de wereld en ik vind het jammer dat Groot-Brittannië daarin meegaat met de VS.ª Mandela benadrukte dat de beslissing van de Britten en de Amerikanen om zowel Irak als Joegoslavië te bombarderen zonder een solide basis in de VN-Veiligheidsraad wel eens contraproductief zou kunnen uitpakken. ´De boodschap die ze uitdragen is dat elk land dat bang is voor een veto (van de VN – jb) zelfstandig actie kan ondernemen. Daarmee introduceer je chaos in internationale aangelegenheden.ª
Mandela legde de vinger op een zere plek. De Amerikanen, met de Britten in hun kielzog, maken de internationale gemeenschap tot een wassen neus. Al beriep de Navo zich tijdens de Kosovo-crisis op een ruime interpretatie van VN-resolutie 1199, de Veiligheidsraad had zich niet uitgesproken over de wenselijkheid van militair ingrijpen tegen Servië. Volgens de Navo ging het om een humanitaire interventie: een nieuw verschijnsel aan het internationale firmament dat blijkbaar uitstijgt boven het respecteren van de nationale soevereiniteit en het ´overlegmodelª van de Verenigde Naties.
Onder meer daarover zou afgelopen donderdag worden gedebatteerd in de Tweede Kamer. Op de agenda stond de behandeling van de Kosovo-evaluatie, opgesteld door premier Kok, minister van Buitenlandse Zaken Van Aartsen en minister van Defensie De Grave. Vlak na aanvang werd het debat echter abrupt afgebroken door het bericht dat de jonge vvd-parlementariër Philippe Brood (35) in zijn parlementaire werkkamer aan een hartaanval was bezweken. Het debat wordt na het paasreces, over twee weken, voortgezet. Nu reeds is duidelijk dat het een stevig debat zal worden.
De Kamer heeft lang op de evaluatie moeten wachten. Al in december lag in het kabinet een eerste versie op tafel, maar premier Kok weigerde die door te sturen naar het parlement voordat alle ministers het stuk grondig hadden kunnen lezen. Sinds het drama-Srebrenica wil Kok uiterst zorgvuldig omgaan met alles wat (ex-)Joegoslavië betreft. Na lezing maakte minister Pronk – die het militaire optreden ´buitenproportioneelª noemde en vond dat er te weinig was gekeken naar alternatieven – bezwaar tegen de eerste versie van de evaluatie. Die bestond vooral uit een opsomming van feitelijkheden en bevatte nauwelijks lessen voor de toekomst; en daar was het toch allemaal om begonnen. In de herziene Kosovo-evaluatie, waar kennelijk alle bewindslieden zich in kunnen vinden en die eind maart eindelijk naar de Tweede Kamer werd gestuurd, wordt nog steeds nauwelijks stilgestaan bij het verwateren van het VN-gezag. Wel wordt de Kamer beloofd dat ze halverwege dit jaar een nota kan verwachten over de verhouding tussen humanitaire interventies en soevereiniteit.
Achter de schermen heeft minister Van Aartsen echter al flink gewerkt aan het opstellen van criteria voor toekomstig humanitair ingrijpen zonder VN-mandaat. In november 1999 organiseerde hij daarover in Scheveningen een geheim seminar, waaraan regeringsadviseurs op het gebied van internationaal recht uit onder meer Frankrijk, Engeland, Denemarken en Zweden deelnamen. Het seminar stond onder voorzitterschap van Nederland. In Scheveningen werden negen criteria en een aantal politieke overwegingen op papier gezet aan de hand waarvan zonder VN-resolutie de nationale soevereiniteit kan worden geschonden teneinde grootschalige mensenrechtenschendingen een halt toe te roepen.
Een week na de bekendmaking van de Kosovo-evaluatie werd hij over de uitgelekte bijeenkomst in Scheveningen aan de tand gevoeld door de Eerste Kamer. Van Aartsen weigerde voorbeelden te geven van mogelijke humanitaire interventies. ´Hier is geen algebraïsche formule voorª, zei hij, ´maar er zijn situaties denkbaar waarbij ingrijpen de enige weg is. Dan moeten we niet terugdeinzen, zelfs als dat betekent dat we voor lange tijd in de regio moeten blijven om de vrede te bewaren, zoals nu op de Balkan.ª Tijdens de presentatie van de Defensienota bleek dat ook minster De Grave zich wel kon vinden in het Scheveningse idee. In de nota stond zonder omhaal vermeld dat humaniteit boven soevereiniteit ging. Dat was echter een brug te ver. De opmerking werd daags na verschijning van het belangrijke beleidsstuk gerectificeerd.
De ruime interpretatie van resolutie 1199 die volgens de Navo en Nederland militair ingrijpen rechtvaardigde, was gelegen in de verankering in hoofdstuk vii van het Handvest der Verenigde Naties. Dat wil zeggen dat de Veiligheidsraad de situatie in Kosovo erkende als een bedreiging van de internationale vrede en veiligheid. Maar daarmee was de grens van de consensus in de Veiligheidsraad bereikt. De Navo-bondgenoten hadden echter, zo staat in de evaluatie, reeds in oktober 1998 de conclusie getrokken dat ´zij zich bij een zo structurele grove schending van de mensenrechten niet door de patstelling in de Veiligheidsraad konden laten tegenhoudenª. Nederland was bovendien van mening ´dat resolutie 1199 weliswaar geen expliciet mandaat gaf, maar wel voldoende basis bood voor militair ingrijpenª. De humanitaire interventie was echter slecht voorbereid: de Servische reactie die leidde tot een enorme vluchtelingenstroom werd niet voorzien.
Ad Melkert, fractievoorzitter van regeringspartij pvda, zal bij de hervatting van het Kosovo-debat zeker aandacht vragen voor het verschijnsel ´humanitaire interventieª. De evaluatie is tot stand gekomen omdat hij daar destijds op aandrong. Melkert: ´Onze instemming met de opstelling van de Navo en de Nederlandse bijdrage daaraan in de Kosovo-kwestie heeft op zich nooit ter discussie gestaan. Maar we stellen wel vast dat het een operatie was zonder blauwdruk waarbij de Navo aanwijsbaar te kort is geschoten in een aantal dingen. Daaruit moet je conclusies trekken voor de toekomst. Juist om met des te meer draagvlak en overtuigingskracht in de toekomst steun te kunnen blijven leveren aan soortgelijke interventies.ª
De vraag is echter of de opstelling van de Navo wel zo zuiver was. ´Het ingrijpen was noodzakelijkª, stelt het kabinet in zijn evaluatie. Er was immers sprake van grove mensenrechtenschendingen en een politieke oplossing zat er niet in wegens de weigerachtigheid van de Serviërs om in Rambouillet tot een akkoord te komen. Bovendien stond voor de Navo de stabiliteit van het lichtontvlambare Zuidoost-Europa op het spel. Dus werden de weinige succesvolle elementen uit de aanpak-Bosnië van stal gehaald en in rap tempo op de strijdende partijen losgelaten. Allereerst een diplomatiek offensief en toen dat geen vruchten afwierp, werden onder dreiging met geweld (de Navo gooide er al in oktober 1998 een ´activation orderª tegenaan) de strijdende partijen in Rambouillet bijeengeroepen om onder westerse druk tot een vergelijk te komen. ´Na de aanvaarding van resolutie 1199 is niettemin uitgebreid de kans geboden aan diplomatieke initiatieven, totdat de onderhandelingen van Rambouillet definitief waren misluktª, schrijft het kabinet.
Dat is een naïeve voorstelling van zaken, toonde de bbc in de recente documentaire Moral Combat, waarin politieke en militaire hoofdrolspelers in het conflict worden geïnterviewd. In de documentaire schetsten de Amerikaanse minister van Buitenlandse Zaken Albright, haar woordvoerder Rubin en de Albanese onderhandelaar Veton Suroi een heel ander beeld van de onderhandelingen in Rambouillet: Rubin: ´Officieel ging het erom tot een vergelijk te komen, maar privé wisten we dat de kans klein was dat de Serviërs met onze voorstellen akkoord zouden gaan.ª Albright: ´We wilden duidelijkheid. Als het Kosovo Bevrijdingsleger akkoord zou gaan en de Serviërs niet, hadden we een reden om in te grijpen.ª Veton Suroi: ´Albright riep ons bij zich en zei: ‘Als jullie tekenen en de Serviërs niet, dan bombarderen we. Als iedereen tekent, komen er Navo-troepen in Kosovo. Tekenen jullie niet en de Serviërs ook niet, dan vergeten we dit hele onderwerp.’ª Waarmee Kosovo van de Amerikaanse agenda zou verdwijnen en de Europeanen waarschijnlijk in hetzelfde gesteggel zouden vervallen als tijdens de desintegratie van Joegoslavië begin jaren negentig. Niet alleen de Serviërs, ook de EU bevond zich in de tang der Amerikanen.
De EU is nog altijd een reus op lemen voeten als het gaat om het oplossen van brandende internationale kwesties. Omdat humanitaire interventies vooralsnog niet anders dan door de Navo uitgevoerd kunnen worden, hebben de Verenigde Staten een al te grote vinger in de pap. Zij leveren immers het leeuwendeel van de militaire capaciteit, die bovendien nog eens onder exclusieve Amerikaanse controle staat. Nog steeds is er nauwelijks sprake van een gemeenschappelijk Europees buitenlands en veiligheidsbeleid, laat staan van een ´Europese Veiligheids- en Defensie-identiteitª (evdi), al is na de Kosovo-crisis de ontwikkeling daarvan wel in een stroomversnelling geraakt. Er is nu zelfs sprake van de opbouw van een EU-leger dat in de toekomst los van de Navo zal kunnen opereren.
Van Aartsen verzette zich vergeefs tegen de komst van deze EU-strijdmacht, omdat hij vreesde dat dat een schop tegen het zere been van de VS zou zijn. Het was de zoveelste misrekening van de minister van Buitenlandse Zaken. Eerder al toonde hij een sterk staaltje van jojo-beleid inzake het opheffen van de EU-wapenboycot tegen Indonesië (opheffen, handhaven en – na een gesprek met president Wahid – weer opheffen) en de houding jegens Rusland (grote verontwaardiging over het Russische optreden in Tsjetsjenië, maar na een ontmoeting met president Poetin – kampioen van de oorlog – was alles weer pais en vree). Onlangs nog bezagen zijn EU-collega’s vol verwondering hoe hij niet alleen hen maar óók de Oostenrijkse minister Ferrero-Waldner, algemeen geboycot wegens de deelname van extreem-rechts aan de Oostenrijkse regering, per brief opriep naar de opening van het Europese Waarnemingscentrum tegen Racisme en Vreemdelingenhaat te komen.
Aan de vooravond van het afgebroken Kosovo-debat oefende pvda-fractieleider Melkert in de Volkskrant stevige kritiek uit op de vvd-minister. Die was niet gericht tegen zijn functioneren als zodanig, maar wel tegen zijn starre houding jegens de komst van een EU-strijdmacht, zegt Melkert nu: ´De lessons learned inzake Kosovo moet je natuurlijk toepassen op het moment dat je internationaal weer aan de beurt bent. Dat moment kwam wat mij betreft vlak na de Kosovo-crisis, in de discussie over de Europese Veiligheids- en Defensie-identiteit. Het is teleurstellend te zien dat Nederland zich lange tijd niet initiatiefrijk heeft getoond op dat gebied, terwijl dat bij uitstek iets zou zijn geweest om niet alléén aan de grote lidstaten van de EU over te laten.ª
Daarmee raakt de fractievoorzitter van de grootste regeringspartij aan een belangrijk punt van kritiek dat het kabinet in zijn evaluatie verwoordt. De Verenigde Staten, Frankrijk en Groot-Brittannië hadden veel meer invloed op de acties dan de overige zestien bondgenoten. De grote landen hebben hiermee in de ogen van het kabinet hun Navo-bondgenoten te kort gedaan en de collectieve besluitvorming en solidariteit in de alliantie ondergraven. Nederland leverde een grote militaire bijdrage, even groot als die van de Britten (slechts de VS en Frankrijk bombardeerden meer), maar had géén extra invloed op het Navo-beleid. Melkert meent dat Nederland meer in de melk te brokkelen moet hebben en meer openheid moet geven over de opstelling van de diverse naties in Europese organen en de Navo. Ook al is dat not done.
Melkert: ´We moeten ons eigen plan trekken en daarbij anderen voor ons winnen. Ik bespeur meer dan eens de neiging omwille van de lieve vrede niet al te veel bekend te maken over wat er door andere landen wordt gevonden en hoe wij onszelf opstellen. Dat maakt het voor de buitenwacht vaak volkomen onbegrijpelijk wat Nederland in die organisaties heeft in te brengen. Nederland heeft er alle belang bij om bestaande gemeenschappelijke instituties een belangrijke rol te laten vervullen. We moeten ervoor zorgen dat niet de rol van de grootste EU-lidstaten voor die instituties in de plaatst treedt.ª
Melkert wil dat bij het beantwoorden van de vraag of Nederland in de toekomst bereid is een bijdrage te leveren aan humanitaire interventies ook gekeken wordt naar de wijze waarop de besluitvorming tijdens de actie gaat lopen. ´Wat is de rol van Nederland? Die vraag moet steeds weer tot een nieuwe afweging leiden. Het wordt een stuk moeilijker de juiste afweging te maken als je al hebt besloten om mee te doen vóórdat de vraag aan de orde komt wie bepaalt wat er gebeurt.
Het is wat mij betreft niet uitgesloten dat we een keer niet zullen meedoen.ª