De tien grootste problemen

4: De overheid als probleem

‘Er zijn nog maar weinig instituties die op gezaghebbende wijze
onze grote dilemma’s kunnen beslechten’

Janneke Gerards, hoogleraar fundamentele rechten, Radboud Universiteit Nijmegen

Medium 4

ONS democratisch-bestuurlijke systeem ligt op apegapen, daarover zijn veel ondervraagden het eens. Kees Aarts, hoogleraar politicologie in Twente, spreekt namens hen als hij schrijft dat ‘het afnemende vermogen tot democratische politieke sturing van de samenleving’ de belangrijkste sociale kwestie van dit moment is. Maar hoe dit komt en hoe we deze ontwikkeling moeten verstaan, laat staan wat daarop ons antwoord zou moeten zijn, daarover lopen de meningen in wetenschappelijk Nederland stevig uiteen. Ruben Gowricharn, hoogleraar sociale cohesie en transnationale vraagstukken in Tilburg, signaleert een 'erosie van de democratie’. Gebrek aan tolerantie, afnemende humaniteit - zichtbaar in het sociale zekerheidsstelsel en de asielprocedures - en de dunne intellectuele en ideologische vorming van Kamerleden, zijn volgens Gowricharn indicatoren van dit probleem.

Sommigen zeggen: ons vermogen om in groepsverband kwesties te besluiten neemt enkel af. Filosoof Sjaak Koenis maakt dit punt. 'Wie een lijn trekt van de jaren vijftig naar de huidige jaren tien, ziet dat oude hiërarchische relaties en collectieve verbanden steeds meer onder druk zijn komen te staan. Collectieve oplossingen werken niet meer in een mondialiserende samenleving.’
Het is een uitspraak met verstrekkende consequenties. Want hoe anders dan uit collectieven kan ons politiek systeem bestaan? Toch is Kees Aarts het van harte met hem eens. 'Globalisering en een haperend partijstelsel vormen een bedreiging voor de continuïteit van de Nederlandse democratie.’ Het gevaar, zegt Aarts, is dat de nationale overheid hierdoor niet enkel inboet aan effectiviteit, maar ook aan legitimiteit, terwijl ze tegelijkertijd in de ogen van de meeste burgers nog steeds de hoeder is van vrijheid, sociale zekerheid en democratie.

De overheid als probleemgeval; het doet Leo Huberts, bestuurskundige aan de VU, aan Ronald Reagan denken, met diens scherp verwoorde afkeer van 'the government’. 'Nederlanders zijn écht ontevreden tot boos over de overheid, de politiek, het openbaar bestuur, de zakkenvullers in Den Haag. Dat verzet tegen de staat, dit neo-anarchisme, vindt nu alleen een uitweg bij de PVV. Wilders slaagt erin die onvrede te mobiliseren en om te vormen tot een strijd tegen alles wat linksig klinkt of oogt en alles wat vreemd of allochtoon is. Links oogt daartegenover hulpeloos. Haar oorspronkelijke achterban, de werkende klasse, is de overheid zat.’

Heeft de overheid dat allicht ook aan zichzelf te wijten? De Rotterdamse bestuurskundige Steven van de Walle vindt van wel. De overheid wil ieder maatschappelijk probleem oplossen, en zet daartoe alle denkbare middelen in. 'Preventief fouilleren, gebiedsverboden, achter de voordeur kijken en hinderlijk volgen zijn maar een paar voorbeelden van nieuwe methoden en instrumenten die overheden gebruiken om maatschappelijke problemen aan te pakken. De drang van bestuurders en ambtenaren om het arsenaal beleidsinstrumenten verder uit te breiden past binnen wat Willem Trommel van de VU “gulzig bestuur” heeft genoemd - een bestuurlijke bemoeizucht die steeds minder grenzen kent.’ Van de Walle vindt dit vooral gevaarlijk omdat de overheid de fout nooit bij zichzelf zoekt, waartegen burgers zich maar moeilijk kunnen verzetten. Zo dreigt de overheid een tegenstander in plaats van een medestander te worden.

Tegelijkertijd verliezen overheid en politiek aan gezag. Het lukt ze niet om effectieve maatregelen te treffen voor de grote ecologische problemen die binnenkort ons bestaan bedreigen. Die maatregelen bestaan, we kunnen ze technisch gezien treffen, maar de politieke wil ontbreekt, stelt historicus Dirk Jan Wolffram vast. 'Bestuurders en politici krijgen eenvoudigweg geen mandaat voor effectief beleid.’

Gerhard van der Schyff, rechtsgeleerde aan de Universiteit van Tilburg, pleit daarom voor een districtenkiesstelsel. In zijn Engelstalige bijdrage stelt de Zuid-Afrikaan dat een dergelijk systeem de band tussen kiezer en volksvertegenwoordiger kan versterken. Bijkomend voordeel: constituency voting werkt als rem op het populisme. Verkiezingen zouden dan minder draaien om de partijleiders, en meer om zaken die lokaal belangrijk zijn.
Het gebrek aan mandaat wordt versterkt doordat de besturingsproblemen tegenwoordig zo ontzettend ingewikkeld zijn, meent Maarten Hajer, die zijn directeurschap van het Planbureau voor de Leefomgeving combineert met een hoogleraarschap bestuur en beleid aan de UvA. Hij schrijft: 'Welk probleem is het grootst? De honger in de wereld? De klimaatverandering? Het biodiversiteitsverlies? De uitputting van cruciale grondstoffen? Nee, het grootste sociale vraagstuk van deze tijd schuilt in het feit dat veel van deze problemen tegelijkertijd optreden. Het gaat dus om de optelling en de afruil: hoe kunnen negen miljard mensen op een waardige manier leven zonder dat dit de aarde uitput en verschraalt. Dat is een breinbreker van de eerste orde.’
Hajer noemt een aansprekend - en maar al te waar - dilemma waarop het antwoord niet zo eenvoudig is. 'Uit studies is duidelijk dat de biodiversiteit de afgelopen decennia wereldwijd verder is afgenomen. Biodiversiteitsverlies loopt nog veertig procent op tot 2040 als we niet van koers veranderen. Maar om alle negen miljard monden te voeden is meer landbouwgrond nodig. Hoe gaan we daarmee om? Trekken we conclusies over onze consumptiepatronen? Vinden we manieren om de productiviteit op duurzame wijze te verhogen? Of laten we het allemaal op z'n beloop?’

Hier doet zich het gemis voelen aan de - veelal sociaal-democratisch georiënteerde - elite die vroeger de noodzakelijke maar impopulaire beslissingen nam, memoreert politiek-filosoof Joel Anderson. Die voorhoede is zijn positie kwijt. Dat treft niet enkel het openbaar bestuur, maar ook de rechtspraak, meent rechtsgeleerde Janneke Gerards. De politiek vindt het moeilijk om te beslissen, er komen steeds meer zaken voor de rechter, die dan maar een salomonsoordeel moet vellen in soms sterk politiek getinte kwesties. Dat is des te lastiger omdat kritiek op de rechtspraak steeds normaler wordt. 'Rechterlijke uitspraken zijn een politieke speelbal geworden, waarbij de rechter het in de ogen van politici zelden goed doet.’ Welke gezaghebbende instituties blijven nog over om belangrijke besluiten te nemen? Ook hoogleraar burgerlijk recht Carla Sieburgh uit zorgen over het gezag van de rechterlijke macht: 'Onder grote delen van de bevolking worden personen die zich niet houden aan zorgvuldigheidsnormen gezien als coole helden met gezag en degenen die oproepen tot verantwoordelijk optreden als losers. Het gezag van het onfatsoen neemt toe.’ Dat is volgens de Nijmeegse hoogleraar uiteindelijk ondermijnend voor de rechtsstaat.
Dirk Jan Wolffram oppert dat burgers meer eigen verantwoordelijkheid kunnen nemen. Maar daar zit een flinke adder onder het gras, waarschuwt bestuurskundig filosoof Albert Jan Kruiter. De burger is tot klant van de overheid geworden. Alleen financiële prikkels lijken hem nog te stimuleren om in beweging te komen. Daarop tamboereert de overheid dan ook ruimschoots, bijvoorbeeld in de AWBZ en de WMO. Kruiter citeert een woordvoerder van de VNG die in de Volkskrant oppert dat als mensen klagen over een vuil park, ze dit zelf maar moeten opruimen. De gemeente zou hun dan geld kunnen geven, waarmee 'ze bijvoorbeeld bezems kunnen aanschaffen om de buurt samen schoon te houden’. Burgerschap, aldus Kruiter, verwordt daarmee tot een beleidsinstrument van die vermaledijde overheid.

Misschien kan een tussenweg ruimte bieden voor een oplossing, suggereert Joel Anderson. Burgers zouden zichzelf moeten dwingen tot goed gedrag via het bestuur. Hij schrijft: 'Wat wij eigenlijk nodig hebben zijn nieuwe vormen van democratisch gecontroleerde zelfbinding: politieke mechanismen om onszelf indirect te beïnvloeden en vaste afspraken om onszelf voortaan bij de les te houden. Internationale verdragen over klimaat of over de rechten van mensen met een handicap zijn hiervan goede voorbeelden. Want zonder de nodige uitgebreide wilskracht worden maar weinig van de oplossingen bewerkstelligd.’
Ook Leo Huberts denkt dat vernieuwing noodzakelijk is, al is zijn voorstel minder nauw omschreven: 'Links moet zich “bestuurlijk” heruitvinden, met een portie anarchistisch wantrouwen tegen de gulzigheid van de staat, met een grotere dosis zelforganisatie van burgers (ook via nieuwe media), met een rol voor maatschappelijke organisaties, met duidelijke criteria voor de kwaliteit van besturen, maar óók met een flinke scheut staat die uiteindelijk grenzen aangeeft en maatschappelijk besturen mogelijk maakt en zachtjes regisseert. Dat klinkt allemaal nogal abstract en bestuurlijk, en dat is het ook.’

Een nieuw system moet ook meer ruimte bieden voor wat historicus Pierre Rosanvallon de 'contra-democratie’ noemde, vindt emeritus hoogleraar politieke theorieën Herman van Gunsteren - want daar schort het nu aan. De term verwijst naar burgerbewegingen die met protestacties verandering willen brengen in het optreden van democratische instituties, bijvoorbeeld de acties tegen de bouw van het station in Stuttgart. De Twentse socioloog Ringo Ossewaarde is dat van harte met hem eens. Ossewaarde maakt bezwaar tegen de toenemende vervlechting van de uitvoerende macht en organisaties in het maatschappelijk middenveld. Hij schrijft: 'Het maatschappelijk middenveld, inclusief universiteiten en de journalistiek, dreigt vandaag de dag te bederven tot een bureaucratische partner van de uitvoerende macht. Ze dreigt te verworden tot haar verlengstuk, arm, ogen en oren, die de uitvoerende macht steunt in plaats van controleert en scherp houdt in een dynamische spanningsrelatie van tegenstellingen. Hiermee is het protest gebroken en kan vrijheid niet langer de middenveldbetekenis hebben van het weerstaan van de macht.’

Terwijl er voor protest juist meer waardering nodig is, vinden ook Jacquelien van Stekelenburg en Bert Klandermans, beiden verbonden aan de faculteit sociale wetenschappen van de VU. Dat burgers niet meer de moeite nemen om hun mening door middel van protestdemonstraties tot uiting te brengen, zou volgens hen wel eens het meest onderschatte probleem kunnen zijn. Geërgerd schrijven ze: 'Burgers die de moed te protesteren nog niet verloren hebben, noemen tegenwoordig hun protest een manifestatie uit angst te worden gestigmatiseerd als linkse demonstranten.’