De «Holland Acht» willen herschikking van de Randstad

Acht zonder stuurman

De burgemeesters van de vier grootste steden en de commissarissen van de koningin in Noord- en Zuid-Holland, Utrecht en Flevoland, de «Holland Acht», willen verregaande bestuurlijke herschikking.

Tien jaar geleden mochten de kies gerechtigde inwoners van Amsterdam en Rotterdam ja of nee zeggen in een referendum over de stads provincie in hun regio. Afgelopen juni kon heel kiesgerechtigd Nederland zijn me ning geven over de Europese grondwet. Op het eerste gezicht lijken die gebeurtenissen alleen met elkaar gemeen te hebben dat rechtstreeks naar de opvattingen van de burgers werd gevraagd over één onderwerp. Maar bij nadere beschouwing blijken de referenda over stadsprovincie en Europese grondwet meer overeenkomsten te hebben.

Neem de uitslag. Die was in 1995 in zowel Amsterdam als Rotterdam en afgelopen juni voor heel Nederland een overtuigend nee. Maar daar blijft het niet bij. Zowel nu als tien jaar geleden riepen voorstanders van respectievelijk de Europese grondwet en de stadsprovincie dat de tegenstanders op emotionele gronden nee hadden gestemd. Dat mag zo zijn, die emotie stond wel ergens voor. In beide gevallen was er de vrees voor het verlies van de eigen identiteit.

In 1995 lag er het voorstel om rondom een aantal grote steden een stadsprovincie te vormen waarin die steden en de hun omliggende gemeenten op zouden gaan. Dat moest die regio’s slagvaardiger maken bij het aanleggen van woningbouwlocaties, bedrijventerreinen, wegen en infrastructuur voor openbaar vervoer. Voorwaarde was wel dat de centrum steden zich zouden opsplitsen in kleinere ge meenten, zodat ze binnen die nieuwe provincies niet te machtig zouden zijn. De meeste Amsterdammers en Rotterdammers zagen de opsplitsing niet zitten: ze wilden Amsterdammer of Rotterdammer blijven en geen inwoner van de gemeente Watergraafsmeer of Delfshaven. De stadsprovincies zijn er nooit gekomen.

In juni van dit jaar lag bij het referendum het concept voor een Europese grondwet voor. Veel nee-stemmers stemden tegen uit angst dat Nederland te veel zou opgaan in Europa. Ze waren bang dat de Nederlandse identiteit, hoe vaag ook, verloren zou gaan.

De vrees voor het verlies van de eigen identiteit is niet alleen maar emotie. Daaronder ligt een machtsvraag verborgen en ook dat hebben beide referenda met elkaar gemeen. Gaat dat anonieme Brussel het ons allemaal vertellen en mogen wij Nederland niet meer naar eigen inzicht inrichten? Heb ik straks in Watergraafs meer alleen nog maar wat te zeggen over de hondenpoep, maar gaan Amstelveen en Hoofd dorp mee de dienst uitmaken als het over de metro gaat?

Wat de referenda uiteindelijk vooral met elkaar delen is het zoeken naar de juiste bestuurlijke maat, zowel waar het de grootte van het territoir betreft als de bevoegdheden die een bepaald bestuur krijgt.

Die bestuurlijke maat is niet alleen actueel omdat de Nederlanders de Europese grondwet wegstemden, maar ook omdat de burgemeesters van de vier grootste steden en de vier commissarissen van de koningin in Noord- en Zuid-Holland, Utrecht en Flevoland vorige week een noodkreet slaakten. Doe wat aan de slagkracht van het bestuur in de Randstad, smeekten de bestuurders, die zichzelf de «Holland Acht» noemen, anders gaat de motor van de Nederlandse economie teloor. Ze verwezen naar een onderzoek waaruit blijkt dat de Randstad in zes jaar tijd veertien plaatsen is gezakt op een ranglijst die het bruto regionaal product per hoofd van de bevolking meet van twintig vergelijkbare Europese regio’s. Stond de Randstad in 1999 nog vijfde, nu is de regio gezakt naar de voorlaatste plaats.

De acht bestuurders weten de achteruitgang aan de onoverzichtelijke bestuurlijke lappendeken en het ontbreken van een slagvaardige bestuursstructuur. Ze vroegen in een manifest aan de Nederlandse regering om het herschikken van de bestuurlijke rollen van de verschillende overheden. In een toelichting zei burgemeester Wim Deetman van Den Haag in eenvoudiger Hollands: we vergaderen ons suf.

De noodkreet van de Holland Acht brengt niet alleen de stadsprovincie in herinnering. Nederland wordt al tientallen jaren om de zoveel tijd opgeschud met een idee om het binnenlandse bestuur om te gooien.

Zo had PvdA-leider Joop den Uyl het in de jaren zeventig al over het opsplitsen van het land in 44 provincies om het bestuur dichter bij de burger te brengen. Wat maar weer eens bewijst dat dit laatste streven niet nieuw is. Na die 44 van Den Uyl was er een voorstel om de twaalf provincies op te splitsen in 25 regio’s. Een commissie-Montijn dacht eind jaren tachtig de steden groter en krachtiger te maken door annexatie van de randgemeenten en extra bevoegdheden. Daarna was er het idee om bestuursvormen van onderop te laten groeien en bloeien, omdat elke regio anders is. Toen dat mislukte, werd geprobeerd de stadsprovincie van bovenaf op te leggen. Na dat échec deed een commissie-Geelhoed het voorstel het aantal provincies juist terug te brengen tot zes of misschien wel vier. Maar telkens gebeurde er uiteindelijk niks ingrijpends.

Nu wil de Holland Acht dat de Nederlandse regering snel een commissie instelt die met een voorstel komt, zodat er bij de kabinets formatie van 2007 knopen kunnen worden doorgehakt. De ex-wethouder van Rotterdam, René Smit, zal diep hebben gezucht. «Er liggen wel 150 voorstellen, boekenkasten vol», zei hij al in 1996 toen hij aftrad omdat de stadsprovincie van de baan was. De CDA’er gaf zijn functie eraan omdat hij zich sterk had gemaakt voor de stadsprovincie en zichzelf niet meer geloofwaardig vond toen die er niet kwam. Een politiek gebaar dat overigens geen navolging heeft gekregen bij het sneuvelen van de Europese grondwet. Smit voegde er destijds aan toe dat elk bedrijf zich aanpast, «maar de overheid die laten we maar een beetje aanmodderen».

Twee jaar later was Bram Peper, destijds mi nister van Binnenlandse Zaken, ook uitermate somber. Hij had het over «een ongehoord droevig dossier» waarop hij «aan het einde van zijn Latijn» was. Hij voegde daar toen met vooruitziende blik aan toe: «Het bestuur is ondoorzichtig, het loopt vast in een modder van ingewikkeldheden. Omdat het ons nu voor de wind gaat, valt dat niet op.» Nu begint het volgens de Holland Acht wél op te vallen. Het gaat Nederland economisch dan ook al een aantal jaren niet meer voor de wind.

De vraag is natuurlijk waarom er zo wordt doorgemodderd met een binnenlandse be stuur lijke maat die volgens vele bestuurders niet meer past. Het antwoord is eenvoudig. Er wordt wel veel geklaagd en geroepen, maar als puntje bij paaltje komt zijn het de bestuurders zelf, benoemd en gekozen, die zich met hand en tand verzetten. Ombeurten hebben ze boter op het hoofd.

Ook daar kunnen hele boekenkasten over vol worden geschreven. Over hoe de provincies zich keerden tegen de komst van de stads provincie, omdat ze dan hun zeg genschap en macht over de steden en hun rand gemeenten zouden verliezen. Over kamer leden die tegen de stadsprovincies stemden, omdat ze hun kiezers in Rotterdam en Amsterdam niet kwijt wilden raken. Over randgemeenten, hun burge meester en gekozen bestuurders voorop, die zich als actie voerders ontpopten toen annexatie dreigde en niet schuwden dat te omschrijven als het verdwijnen in een anoniem massagraf. Over leden van de Eerste Kamer die daar weer gevoelig voor waren. En over rechtszaken die als laatste redmiddel werden aangespannen door de ene overheid tegen de andere, om elkaar te pakken op vormfouten. Dat alles om toch vooral maar te voorkomen dat er iets in bestuurlijk Nederland zou veranderen.

Daarin lijkt het dossier bestuurlijke her indeling op dat van de bestuurlijke vernieuwing met onderwerpen als de gekozen burgemeester, een ander kiesstelsel en het referendum. Er is slechts één miniem verschil. Met de bestuurlijke vernieuwing is het kabinet-Balken ende II nog aan de slag gegaan, ook al is het dan al weer vastgelopen. Maar het dossier bestuurlijke herindeling heeft dit kabinet niet eens geprobeerd uit de modder te trekken. Van het in 2002 aan dit kabinet meegegeven advies van de commissie-Geelhoed om het aantal provincies drastisch te verkleinen, is nooit meer wat gehoord. Balkenende II noemt zich dan wel hervormingskabinet, maar blijkbaar is het makkelijker te snijden in uitkeringen, pensioenen en ziektekostenverzekeringen dan in het eigen bestuurlijke vlees.

Dat burgemeester Deetman, woordvoerder van de Acht, er na al die jaren nog puf in heeft, moet welhaast aantonen hoe groot de noodzaak is. Er zit dan ook één passage in het manifest van de Acht die hoopvol zal klinken in de oren van de voorstanders van een andere bestuurlijke indeling. Die passage doet vermoeden dat deze acht benoemde bestuurders niet weer obstructie zullen plegen: «Terdege wordt beseft dat er verregaande bestuurlijke gevolgen verbonden kunnen zijn aan het realiseren van slagvaardig bestuur in de Randstad.» De commissarissen van de koningin in Noord- en Zuid-Holland, Harry Borghouts en Jan Franssen, hebben inderdaad in het verleden al gezegd niet tegen het verdwijnen van hun provincie te zijn.

Maar hoe heftig zijn de emoties van de burgers als het zo ver zou komen en hun provincies en die van Utrecht en Flevoland moeten opgaan in bijvoorbeeld één Randstadprovincie? En hoe recht houden de gekozen politici op het Haagse Binnenhof hun rug dan? Of hebben die voor een negatief oordeel de emoties van de burgers niet eens nodig, maar hebben ze genoeg aan de eigen angst dat ze overvleugeld zullen worden door het machtige Holland, zoals die provincie dan misschien wel gaat heten? Ze hebben tenslotte ook al zo veel macht moeten afstaan aan Brussel.

Maar veelzeggender dan de hoopvolle passage in het manifest is een zinsnede die daar vlak boven staat. «Duidelijk is dat er op dit moment bij alle betrokkenen nog nuanceverschillen leven over de organisatie van het be stuur van Randstad Holland.» Dat is een nette manier om te zeggen dat de Acht het absoluut niet met elkaar eens zijn over hoe het dan wel moet. Niet over hoe groot het territoir moet worden van een nieuwe provincie, niet over de bevoegdheden van die provincie, niet over wat er overblijft aan bevoegdheden voor de ge meenten, niet over de burger en de afstand tot dat nieuwe bestuur, niet over de democratische controle. Het is een Acht zonder stuurman. Als er al een voorstel komt, het zal weer ruzie in de tent zijn.

Commissaris van de koningin in Utrecht, Boele Staal, kan dan weer beweren dat «sleutelen aan het lokale bestuur een heilloze strategie is». Uit oud werk kan hij citeren «dat te weinig rekening is gehouden met het feit dat de be staande structuur deugt en aan effectiviteit kan winnen, door bijstellingen zonder de structuur als zodanig te wijzigen». Wat in gewone taal betekent dat alles bij het oude laten best kan. Maar de discussie over de juiste bestuurlijke maat kan dan een paar jaar later gewoon weer opnieuw beginnen.