Wie wint de machtsstrijd om onze belastingen?

Afgeroomde koffie

De ophef over belastingontwijking door multinationals begint zijn vruchten af te werpen: komende week beslissen de G20 over een pakket maatregelen tegen zulke praktijken. Probleem opgelost?

Medium groene belastingontduiking 1

Het zit Starbucks even niet mee. Eerst werd de koffieketen frontaal aangevallen door de conservatieve Britse premier David Cameron, die haar ‘moreel gewetenloos’ noemde. Vervolgens werd de multinational gefileerd door Labour-lid Margaret Hodges, voorzitter van de Britse parlementaire commissie die onderzoek doet naar agressieve belastingplanning. En nu veroordeelt ook de Europese Commissie haar praktijken. Starbucks heeft een, naar Europees recht, illegale belastingdeal gesloten. Met wie? Juist: met Nederland.

De reactie hierop van Eric Wiebes, staatssecretaris van Financiën, die het voor Starbucks en de Nederlandse belastingdienst opnam, heeft tot zowel instemming als afkeur geleid. Het is de volgende stap in het publieke debat over agressieve belastingplanning. Toen in de zomer van 2012 bekend werd dat publiekslieveling Apple, net als Google, Amazon en toen ook al Starbucks, nauwelijks belasting betaalden, was de verontwaardiging groot. Deze bekende multinationale ondernemingen droegen hun ‘fair share’ aan belastingen niet bij. Misschien handelen zij wel naar de letter van de belastingwetten, maar niet naar de geest. Het publieke debat kent dan ook vooral een morele grondtoon.

Het achterliggende politieke debat heeft een heel ander karakter. Dat staat in het teken van macht. De uitkomst ervan bepaalt straks welk land over welke winsten belasting mag heffen; een fiscaal mijn en dijn op mondiaal niveau. Over het morele gelijk gaat het niet. Het draait om welk land aan het langste eind trekt en zich een fors deel van de internationale belastingkoek mag toe-eigenen. Het gaat over de vraag welke fiscale lokkertjes toegestaan blijven om als land aantrekkelijk te blijven voor internationale bedrijven.

Vanuit het belang van de ‘BV Nederland’ is de reactie van Wiebes dan ook te begrijpen. De belangen zijn groot. Het gaat niet alleen om een paar bekende multinationals. Ontelbaar is het aantal minder bekende ondernemingen dat evenmin amper bijdraagt aan de schatkist. De oeso schat dat ‘Base Erosion’ (uitholling van de belastinggrondslag) en ‘Profit Shifting’ (winstverschuiving), kortweg beps, de gezamenlijke overheden van onze wereld honderd tot 240 miljard dollar per jaar kosten.

De Europese Unie tracht daar iets aan te doen. Er zijn al enkele maatregelen ingevoerd om misbruik tegen te gaan; ook streeft ze naar een uniforme belastinggrondslag voor winstbelastingen binnen Europa. Op mondiaal niveau heeft de G20, de club van belangrijkste economieën, het onderwerp naar zich toe getrokken. In 2013 vroeg ze de oeso een actieplan te ontwikkelen tegen agressieve belastingplanning. Dat plan, het beps-project gedoopt, ligt er nu. Komende week buigen de staatshoofden van de G20 zich erover. Wil de nagestreefde finish van 2020 gehaald worden, dan moet nog dit jaar begonnen worden met de uitvoering.

Het is niet voor het eerst dat politici beloven af te rekenen met fiscaal wangedrag. Een treffend voorbeeld is het in 2000 door de oeso genomen initiatief om ‘harmful tax practices’ van lidstaten te bestrijden. Het moest een einde maken aan het al een eeuw lang heersende paradigma van belastingconcurrentie tussen staten. In plaats daarvan zou iets nieuws komen: belastingcoördinatie.

Dit project heeft slechts één wapenfeit opgeleverd; de oeso wist de EU tot actie te bewegen tegen een lucratieve belastingvrijstelling in Luxemburg. Deze werd tot verboden staatssteun bestempeld, net zoals dat nu gebeurd is met Starbucks en de afspraken met Nederland. Daarna bleef het stil. Maar dankzij LuxLeaks weet nu ook de burger dat Luxemburg nog genoeg andere mogelijkheden overhield om fiscaal te concurreren. Daarbij zoekt het bovendien voortdurend de grenzen op, hierin regelmatig bijgestaan door Nederland en België, zoals blijkt uit verslagen van vertrouwelijke EU-bijeenkomsten waarover Der Spiegel deze week bericht.

Die burger heeft inmiddels, terecht, de buik vol van zulke schandalen. Politici pakken dat signaal op. Vaak wat populistisch, maar het onderliggende belang wordt in ieder geval erkend. Agressieve belastingplanning leidt namelijk niet alleen tot directe schade voor de schatkist omdat multinationals te weinig belasting betalen. Het ondermijnt ook het vertrouwen van de burgers in de overheid. Dat vermindert hun bereidheid om belastingen te betalen. Daarmee raakt belastingontwijking aan de grondvesten van onze samenlevingen.

Dat schreeuwt om politiek handelen, maar hoe? Morele verontwaardiging is een eerste stap. Alleen al om hun reputatie te redden, moeten multinationals daar iets mee. Zo claimt Starbucks inmiddels dat ze vorig jaar twintig miljoen pond belasting heeft betaald – vrijwillig. Matt Brittin, vice-president van Google UK, verklaarde dat het bedrijf alle belastingen die het verschuldigd is keurig betaalt. Hij stelde voorts dat Google gewoon de internationale belastingwetten moet volgen: ‘Belasting betalen is geen kwestie van kiezen.’

Dat laatste klopt niet. De fiscale structuur waardoor Google nauwelijks belasting betaalt, de zogenoemde ‘double Irish with a Dutch sandwich’, is er niet zomaar. Die moet je bouwen. Daar kies je voor. Dat begint met een simpele, maar cruciale keuze: het wel of niet zetten van een kruisje. Dat werkt als volgt. De Verenigde Staten belasten aldaar gevestigde ondernemingen voor hun winsten wereldwijd. Google VS kan echter kiezen waar dochterondernemingen belasting afdragen. Dat heet ‘checking the box’. Zet Google VS het kruisje niet, dan wordt de Europese winst van de opgetuigde structuur toegerekend aan de VS en daar belast tegen 35 procent. Zet Google het kruisje wél, dan mag Ierland over deze winst belasting heffen.

Google zette het kruisje, en de VS heffen dus geen belasting. Maar omdat Google er tegelijk voor koos haar intellectuele eigendom in een belastingparadijs te laten ‘managen’, betaalt zij ook geen belasting in Ierland. Het gevolg: ‘double non-taxation’. Dat is dus wel degelijk een keuze. In dit geval een immorele, want Google maakt wel gebruik van de economische infrastructuur, zonder dat ze daar via belastingen aan meebetaalt.

Er is blijkbaar een markt waar landen de producten zijn, en de ondernemingen de kopers

‘Checking the box’ laat zien wat er schort aan de huidige belastingwetten. Waarom houden de VS deze belastingvrijheid in stand? Waarschijnlijk uit angst dat internationale ondernemingen hun hoofdkantoor uit de VS verplaatsen. Maar hiermee wordt wel agressieve belastingplanning in de hand gewerkt, ten koste van de rest van de wereldgemeenschap. Het staat in schril contrast met de mooie woorden en bedoelingen in oeso-verband. En de VS zijn niet de enige.

Dit is de root cause van agressieve belastingplanning: de voortdurende competitie tussen staten, die in een houdgreep van multinationale bedrijven lijken te zitten. Er is blijkbaar een markt waar landen de producten zijn, en de ondernemingen de kopers. Een markt waar de prijzen worden gevormd door het arbeidsrecht, milieurecht, door de mate waarin intellectueel eigendom wordt beschermd en door de belastingwetten. De multinationals shoppen en kiezen voor het land met de beste prijs-kwaliteitverhouding. Het effectieve belastingtarief is daar een belangrijk onderdeel van. Daarom concurreren landen ook met belastingen.

Deze belastingconcurrentie ondermijnt de fiscale soevereiniteit: het recht om als land zelf te beslissen over de hoogte van belastingen en uitgaven. De pijn hiervan wordt het meest gevoeld door de zich ontwikkelende landen. Het bemoeilijkt het opbouwen van hun economie, en zorgt ervoor dat inwoners maar beperkt profiteren van de economische activiteiten van internationale concerns in hun land.

De oeso roept nu politici wereldwijd op tot een radicale koerswijziging. Dat is volgens de organisatie nodig om het vertrouwen in het systeem te herstellen. Volgens de oeso moeten winsten voortaan belast worden op de plek waar reële economische activiteit plaatsvindt. De brievenbusmaatschappij in een belastingparadijs zou daarmee verleden tijd zijn. De oeso wil breken met het huidige internationale belastingrecht. De blauwdruk stamt uit 1921, en werd ontworpen binnen de Volkerenbond. Het loste de problemen van toen op, maar in onze tijd zet het de deur naar belastingparadijzen wijd open. Het stimuleert belastingconcurrentie in plaats van belastingcoördinatie. Met als gevolg dat dit systeem in al zijn voegen kraakt.

Uit die geschiedenis is wel een les te leren. De Volkerenbond heeft destijds aangestuurd op een technische oplossing. Vier economen werden aangesteld: een Italiaan, een Brit, een Amerikaan en een Nederlander. Al snel werd duidelijk dat consensus over een multilateraal in te voeren verdelingsprincipe niet haalbaar was. Dus ontwierpen de economen een set van _‘second-best’-_principes, die in bilaterale verdragen uitgewerkt moesten worden. Dat is gebeurd. Maar het ontbreken van een algemeen principe waardoor wereldwijde belastingcoördinatie mogelijk wordt, vormt ook vandaag nog het grootste probleem.

Het beps-project benoemt dit wel, maar schuift het voor zich uit. Het grootste deel van de voorstellen is wederom technisch van aard. De oeso is er deels in geslaagd met de deelnemende landen minimumstandaarden overeen te komen. Zo dient informatie over rulings, die ook de Nederlandse belastingdienst gretig afsluit met grote bedrijven, voortaan gedeeld te worden. Ook moeten grote bedrijven voortaan rapporteren waar ze hun winsten maken, en in welke landen ze daarover belasting betalen. Maar over het algemeen houden landen meer dan genoeg mogelijkheden om met hun belastingsysteem te concurreren. Hierin klinkt, in de woorden van staatssecretaris Wiebes, de moeizame zoektocht door ‘naar een balans tussen behoud van nationale soevereiniteit en gezamenlijke verantwoordelijkheid’.

De vraag is of de huidige generatie politici hier wel mee wíl afrekenen. De oeso spreekt zich namelijk niet expliciet uit tegen belastingconcurrentie. Daarmee wordt de race to the bottom, waarbij landen elkaar de loef afsteken met almaar gunstigere voorwaarden en lagere belastingtarieven, ook in de toekomst niet gestopt.

In zo’n competitieve wereld zullen de rijke landen aan het langste eind trekken. Zij beschikken over korte lijntjes met het internationale bedrijfsleven, hebben goed functionerende belastingdiensten en een efficiënte commerciële en diplomatieke vertegenwoordiging wereldwijd. Ontwikkelingslanden betalen de prijs. Lilianne Ploumen, de minister van Buitenlandse Handel en Ontwikkelingssamenwerking, heeft zich over dit probleem ontfermd. Deze zomer lanceerde zij op de VN-financieringstop in Addis Ababa het ‘Addis Tax Initiative’. Ploumen stelt dat we ervoor moeten zorgen ‘dat ontwikkelingslanden net als wij effectief belasting kunnen heffen’.

Het idee is waarschijnlijk even simpel als effectief. In een competitieve wereld moet je zorgen voor fiscale weerbaarheid, zodat er ook op dat vlak een gelijk speelveld komt. De sponsors van dit initiatief hebben actieve belastingtechnische ondersteuning toegezegd. Nederland verdubbelt de komende tijd het budget hiervoor, en stuurt belastinginspecteurs naar landen als Ghana en Rwanda om daar trainingen te geven.

Het is verfrissend dat belastingheffing op deze manier op de agenda gezet is. Maar het is geen oplossing voor alles. De materie is taai en er moet nog heel wat gebeuren wil de aanpak van belastingontwijking slagen. We weten wel hoe je de technische problemen kunt oplossen. De voorstellen daartoe staan in de actieplannen van de oeso. Maar om belastingen te coördineren is iets anders nodig: politieke wil. En die is er onvoldoende. Staten zijn – nog – niet bereid hun fiscale soevereiniteit te delen. Zolang dat niet het geval is zullen ze de mazen van de gemaakte afspraken blijven opzoeken, met in hun kielzog de multinationals die ze zo graag binnen hun landsgrenzen hebben.

Tenzij er meer gebeurt, winnen deze ondernemingen de machtsstrijd. En de verliezers? Wereldwijd zijn dat de gewone burgers en de kleinere ondernemingen voor wie het betalen van belastingen, anders dan Google, inderdaad geen keuze is.


Christiaan Vos is fiscaal econoom en filosoof. Hij doet promotie-onderzoek naar ethische aspecten van internationale belastingconcurrentie