OUDE NUMMERS van Foreign Affairs en kopieën uit The Economist slingeren rond in zijn werkkamer in ‘Gebouw Koloniën’ van de Tweede Kamer. Bijna twee jaar, zo lang zit Bert Koenders daar nu. In die tijd heeft het PvdA-Kamerlid zich ontwikkeld tot een scherpzinnig buitenlandspecialist, zo'n parlementariër die lijkt na te denken. De wereld is zijn werkterrein, Afrika zijn hobby - een overblijfsel van een paar jaar Mozambique en Zuid-Afrika, waar hij voor de Verenigde Naties werkte. Vanwege die liefhebberij is hij een graag geziene gast op alle mogelijke discussieavonden, symposia en congressen over Afrika.
En daar zijn er veel van tegenwoordig. Want Afrika is ‘in’, zo lijkt het. Ondanks, of juist dankzij de talloze conflicten. Van de Hoorn, via Centraal-Afrika en het Grote Merengebied tot aan het zuiden lopen de oorlogen bijna in elkaar over. Oké, met Zuid-Afrika gaat het beter, net als met Namibië en ook wel met Mozambique. Maar dat is nog geen reden voor ‘Afro-optimisme’, aldus Koenders. ‘Afro-calyptische’ beschrijvingen van een verloren continent dat beter opgegeven kan worden zijn echter weer het andere uiterste. En ze worden valselijk gebruikt in een politiek spel: Afrika als een voor het Westen onbegrijpelijk continent - al die tribale twisten. Zó onbegrijpelijk dat je je er maar het best niet mee kunt bemoeien.
‘Over Afrika wordt vaak in termen van sentiment gesproken, zwart-wit’, zegt Koenders. ‘Er zijn dus wel wat landen waar het beter gaat, maar het gaat vooral ook vaak slecht. De uitersten zijn evenwel beide onrealistisch. Een mythe is het, net zoals het verhaal dat er specifiek “Afrikaanse conflicten” zouden bestaan. En dat die radicaal anders zouden zijn dan conflicten elders. Onzin. Niet dat alle conflicten hetzelfde zijn; zo is het conflict in Rwanda mede het gevolg van een door de overheid gestuurde gesloten samenleving, terwijl in Somalië juist sprake was van een falende staat. Principieel is er geen verschil tussen een conflict op de Balkan en een conflict in Rwanda. Het zijn beide politiek gemanipuleerde conflicten: conflictondernemers die gebruikmaken van etnisch onderscheid om je als bevolkingsgroep te verdedigen in tijden van economische schaarste en een slechte sociale structuur.’
OP VERZOEK VAN de Tweede Kamer is door de ministers Herfkens (Ontwikkelingssamenwerking) en Van Aartsen (Buitenlandse Zaken) gewerkt aan de Afrika-notitie. Ruim een maand geleden werd het resultaat aan de Kamer aangeboden. ‘Een geïntegreerd Afrika-beleid (van Ontwikkelingssamenwerking en Buitenlandse Zaken - pv) waarin politieke, economische en ontwikkelingsinstrumenten in samenhang worden bezien en vormgegeven’, wordt ‘een prioriteit van ons buitenlandse beleid’, meldt het stuk. De reacties in de Tweede Kamer waren vooral positief: het lijkt er heus op dat het tweede paarse kabinet iets met Afrika ‘wil’. Ook berichten uit New York wijzen die kant uit. Het Nederlands voorzitterschap van de Veiligheidsraad wordt aangegrepen om Afrika regelmatiger op de agenda te krijgen. In zijn rede voor de Raad, vorige week donderdag, benadrukte Van Aartsen dit. Hij zag in Afrika zelfs het ‘continent van de volgende eeuw’. En hoewel polderpremier Wim Kok de laatste is die zich in een Afrikaans landschap laat schetsen, maakt ook híj zich deze week sterk voor het continent. De zitting van de Veiligheidsraad over conflictbeheersing in de regio wordt door hem geleid. De Afrika-notitie van het kabinet in de praktijk dus.
Alles goed en wel, maar perfect is de notitie nog niet. Er is, meent Koenders, te weinig analyse van de huidige instrumenten die in Afrika gebruikt worden. Hoe kon het anders zijn dat het bijvoorbeeld in Burundi ondanks alle inspanningen volkomen misliep? Koenders: ‘We moeten kijken waarom de combinatie van structurele aanpassingsprogramma’s, schuldverlichting, democratisering, conflictpreventie, noodhulp en goed bestuur soms onvoldoende functioneert of zelfs averechts werkt. Al die zaken hebben een goede doelstelling; je kunt er domweg niet tegen zijn. Maar tóch gaat het geregeld fout. Als het kabinet kritisch naar het beleid wil kijken, dan is het interessant om niet te onderzoeken of die instrumenten iets goed doen, maar of ze ten minste niet iets slecht doen. Een soort do-no-harm-criterium.’
En dat inzicht ontbreekt in de Notitie, volgens Koenders. ‘Als het zoals in Burundi juist onrustiger wordt door een combinatie van goedbedoelde hulp, dan zijn we misschien wel niet schuldig, maar dan betekent dat in ieder geval dat we kritischer naar de eigen instrumenten moeten kijken. We moeten ervoor zorgen dat het er niet erger wordt mét ons dan zonder ons. Zeker nu we weer aan de vooravond lijken te staan van een geweldsuitbarsting in Burundi. De Europese Unie moet nu direct politieke hulp toestaan om tijdig een nieuwe slachting te voorkomen.’
MET DE VASTE kamercommissie voor Buitenlandse Zaken is Koenders onlangs naar Burundi geweest. En naar Rwanda. Natuurlijk: ‘Je moet er geweest zijn om Afrika te begrijpen.’ En ook om nader tot elkaar te komen: overeenstemming over de benadering van een land als Rwanda - bij minister Herfkens in de wachtkamer voor ontwikkelingshulp - was er meteen. ‘Wat ik geleerd heb van al die tijd dat ik in Afrika heb gewoond, is dat je vaak weinig begrijpt van de conflicten. Je moet niet de arrogantie hebben dat je daar even snel met een paar westerse oplossingen naartoe kan gaan. Wat weer niet betekent dat de Afrikanen het helemáál zelf moeten opknappen. Het vredesakkoord van Lusaka (waarmee getracht werd een eind te maken aan de oorlog in Congo-Kinshasa - pv) wordt door de internationale gemeenschap onvoldoende serieus genomen, terwijl nota bene zeven landen in oorlog zijn op het soevereine gebied van Congo! Een vergelijkbaar conflict in welk ander continent ook zou niet zo passief behandeld zijn.’
En waar de Verenigde Naties op Oost-Timor interveniëren, lijken ze Afrika opgegeven te hebben. Na het beeld van de Amerikaanse soldaat die dood door de straten van Mogadishu gesleept werd, durft de volkerenbond een serieuze vredesmissie niet meer aan. Koenders: ‘De VN hebben nu de naam niets te kunnen. Toch is bijvoorbeeld de vredesoperatie in Mozambique, waarbij ik betrokken ben geweest, als een van de weinige best geslaagd. Waarom? Omdat we daar de tijd hebben genomen. De Afrikaanse agenda voor het sluiten van vrede is altijd langer dan de Veiligheidsraad wil.’
En kostbaarder. Koenders wil bij de behandeling van de begroting van Buitenlandse Zaken, begin december in de Tweede Kamer, een ‘vredesfonds’ in het leven roepen waaruit vredesinitiatieven en Afrikaanse vredesoperaties ondersteund of actief gefinancierd kunnen worden. ‘Vaak is het moeilijk om kleine bedragen bij elkaar te schrapen. Soms is het onmogelijk acht ton te vinden om de Soedanezen weer eens rond de tafel te krijgen. Puur Afrikaanse oplossingen bestaan niet, wij hebben ook een bijdrage te leveren. De Afrikaanse vredesmacht in Sierra Leone lijkt nu te verdwijnen, met alle gevolgen van dien.’
Daarnaast kan het geen kwaad te kijken naar de wapenhandel, erkent het Kamerlid. In landen als Oeganda en Rwanda is een kalasjnikov vaak niet veel duurder dan een kip, schrijft de Engelstalige brochure van het Nederlandse voorzitterschap van de Veiligheidsraad. Koenders: ‘Een wapenembargo, dat zou natuurlijk mooi zijn. Helaas lukt het Nederland niet zoiets in de Europese Unie gedaan te krijgen. Daar is onvoldoende steun voor. Men is niet bereid om de Oost-Europeanen erop aan te spreken, terwijl die wel op de nominatie staan om lid te worden van de Unie. Als je een consequent Afrika-beleid wilt voeren, moet je het ook dáár over hebben. Het is een illusie te geloven dat Afrika conflictvrij kan worden. Door de enorme wapenexportstromen hebben de conflicten wel heel grote proporties aangenomen.’
ALS NEDERLAND OP Europees niveau een wapenboycot al niet gedaan krijgt, hoe kunnen andere grootse doelstellingen uit de Afrika-notitie dan wél internationaal waargemaakt worden? Heeft Nederland enige invloed? Agenderen, agenderen, zegt Koenders. ‘Niet alleen Herfkens, maar ook Van Aartsen zelf moet al die Afrikaanse conflicten waar nu in New York over gesproken wordt in Europa op de agenda zetten. Nederland is een grote donor en dan kun je op allerlei manieren invloed uitoefenen. Daarnaast zijn we relatief neutraal, in ieder geval neutraler dan Frankrijk en Engeland. Nederland moet bondgenoten zoeken om ervoor te zorgen dat Afrika een belangrijk onderdeel van het gezamenlijke Europese buitenlands beleid wordt.
Maar in Duitsland bijvoorbeeld lijkt nu een groeiende belangstelling voor Afrika te komen. In Portugal ook wel en soms in Frankrijk. Daar moet Nederland op inspelen. We moeten er in ieder geval voor zorgen dat alle politieke en economische instrumenten die de EU heeft ook serieus ingezet worden. En geen kwaad, zo mogelijk wat goeds doen.’
‘Complexiteit mag niet leiden tot passiviteit’, Koenders zegt het om de andere zin. Maar niet iedereen heeft zoveel Afrika-ervaring als hij en in de Kamer wordt al te vaak te gemakkelijk over ingewikkelde zaken heengewalst. Koenders: ‘Na de Koude Oorlog zijn alle problemen zoveel ingewikkelder geworden. Je kiest niet meer zomaar partij. Bijvoorbeeld in het debat over de vredesoperaties. Je ziet dat men bij de VVD-fractie meer pas op de plaats wil maken. Minder ambities, iets meer naar binnen gericht. Je kiest tegenwoordig je ambitieniveau: kies je voor een actieve benadering door Europa van het asielbeleid, kies je voor een actief vredes- en veiligheidsbeleid? En wat moet er met Afrika? Je kunt ook niet meer voor de vuist weg zeggen: wij zijn tegen apartheid in Zuid-Afrika.
Met een kiesbaar ambitieniveau wordt de buitenlandse politiek wel meer afhankelijk van de binnenlandse publieke opinie. Je kunt zomaar zeggen: we halen de ontwikkelingssamenwerking drastisch naar beneden. Of: we gaan defensie radicaal afbouwen. Of: we doen in Europa een beetje mee met de interne markt en de sociale rest laten we schieten. Kan allemaal! Maar verstandig is het niet, wil je een brede benadering van het nationaal belang nastreven - de internationale rechtsorde. En de keuzes die je internationaal maakt moet je daarom nationaal zien te vertalen.’
Breed uitgemeten is de uitspraak van minister Van Aartsen van Buitenlandse Zaken dat een goed, effectief buitenlands beleid niet gebaseerd mag zijn op ‘primaire emoties’, ontstaan door de ‘digitale oersoep’ van het informatietijdperk. Emoties en ingrijpende beslissingen in de buitenlandse politiek, dat gaat maar moeilijk samen, gaf hij eerder deze maand toe. Even waar als onwaar, zegt Koenders. ‘Maar buitenlandse politiek gaat altijd over idealisme en realiteit, over belangen en ideeën. En dus ook over emotie én analyse. Die kunnen niet zonder elkaar. En zijn in feite even belangrijk.’
EMOTIES EN POLITIEK. Bijna twee jaar geleden kwam Koenders in de Tweede Kamer. Als opvolger van de bij een verkeersongeluk om het leven gekomen Maarten van Traa. ‘Een beetje wrang’, noemde hij dat toen. Zo noemt hij het nog steeds. En veel meer wil hij er niet over kwijt. Wrang, want van 1984 tot 1992 werkte Koenders al als medewerker voor de PvdA-fractie. Als medewerker van buitenlandspecialist Van Traa, om precies te zijn. Koenders: ‘Ik heb vroeger met hem gewerkt en toen hij overleed moest juist ik hem opvolgen. Dat was een hele persoonlijke emotie. Van Maarten van Traa heb ik altijd heel veel geleerd. Hij is een inspiratiebron geweest. Maar mezelf met hem vergelijken kan en wil ik niet. Hij heeft zo'n enorme ervaring in de buitenlandse politiek gehad, hij is zo ontzettend belangrijk geweest voor het zetten van de agenda van de Partij van de Arbeid gedurende, maar ook ná de Koude Oorlog. Zoals ik al zei: het ambitieniveau wordt gedragen door de tijd heen. En van zijn verdiensten op dit vlak hebben wij nog altijd profijt. Hij heeft op het gebied van buitenlandse politiek, van mensenrechten en van Europese defensie de traditie van de sociaal-democratie vernieuwd en versterkt. Respect, veel respect heb ik daarvoor. En wat belangrijk is, aan het eind van zijn loopbaan heeft ook hij echte interesse voor Afrika gekregen.’