Democratie op de schop. Essay over de ware aard van ons politieke systeem

Alle dagen slaaf, behalve op verkiezingsdag

Het moment waarop het volk zijn macht uitoefent, in het stemhokje, is tevens het moment waarop het zijn macht definitief uit handen geeft. Wij zijn naïeve dromers wanneer wij menen in een democratie te leven. Pleidooi voor een nationale vergadering.

Wij leven in een democratie. Wij zijn trots op onze democratie en er intens gelukkig mee. De laatste tijd even een beetje minder dan vroeger, maar goed. We prijzen de democratie als het beste politieke systeem dat ooit ontwikkeld werd. Wij stellen haar ver boven alle op dit moment bestaande alternatieven, zoals de (quasi-)dictaturen van China of Singapore. De democratie garandeert ons onze burgerlijke vrijheden en erkent ons onvervreemdbaar recht op deelname aan de openbare besluitvorming dankzij onze politieke vrijheid. In ons soort van democratie regeert de ‘dèmos’, het volk, en werd aldus de zo begeerde volkssoevereiniteit gerealiseerd. Geen wonder dat de vrije wereld ter verdediging van de democratie voor zelfs de zwaarste offers niet terugschrok in twee bloedige wereldoorlogen en een Koude Oorlog. Wij zouden daarom diep geschokt zijn als iemand ons kwam vertellen dat ons politiek systeem eigenlijk helemaal geen democratie is. Democratie en volkssoevereiniteit zien wij als de conditio sine qua non van alle vrijheid en behoorlijk bestuur. Vergissen we ons daarin, dan zou ons dat niet minder hard treffen dan wanneer een minnaar door zijn geliefde verraden wordt.
Toch is juist dat de situatie. Terwijl wij in het dagelijks taalgebruik en in onze discussies in de media zonder aarzeling dat systeem als een democratie aanduiden, oordelen politieke theoretici al tweehonderd jaar anders. Al sinds het midden van de achttiende eeuw is daar de communis opinio dat de representatieve democratie in feite een electieve aristocratie is. In een representatieve democratie, zoals die van ons, heerst niet het volk, maar een door het volk gekozen aristocratie. Het moment waarop wij in het stemhokje onze stem uitbrengen, het moment suprême waarop het volk zijn macht uitoefent, is, paradoxaal genoeg, tevens het moment waarop wij onze macht definitief uit handen geven om die toe te vertrouwen aan iemand anders. Onze machtsuitoefening komt daarom in de praktijk neer op niets anders dan op het afstaan van macht. En wat die door ons gekozen volksvertegenwoordigers met die macht doen, is geheel aan hen en niet meer aan ons. Ons oordeel wordt daarover niet meer gevraagd. Onze greep op de macht gaat niet verder dan dat wij na teleurstellende ervaringen vier jaar later een andere volksvertegenwoordiger aan de macht kunnen helpen in de (vaak ijdele) hoop dat die het er beter van af brengt. Als dat de situatie is, dan heb je met een electieve aristocratie van doen. De betekenis van de woorden democratie en aristocratie staat eenvoudigweg geen andere conclusie toe. Daarom, volgens politieke theoretici, zijn wij naïeve dromers wanneer wij menen in een democratie te leven.
Gewoonlijk ziet men René Louis Voyer markies d'Argenson (1694-1757) als de eerste die de notie van de representatieve democratie ontwikkelde, zonder overigens het begrip zelf al te hanteren. In zijn in 1737 geschreven, maar pas in 1764 gepubliceerde Considérations sur le gouvernement ancien et présent de la France schreef hij het volgende: 'De slechte democratie degenereert onmiddellijk in een anarchie. Het is de regering door de massa’s; het is het volk in een brutale opstand tegen alle wet en rede. Het tirannieke despotisme ervan blijkt duidelijk uit de woestheid van zijn bewegingen en de willekeur van zijn beslissingen. In de ware democratie, daarentegen, handelt men via gekozen afgevaardigden; de doelstellingen van degenen die door het volk gekozen werden en hun autoriteit vormen het legitieme gezag.’ Dat is uiteraard wat wij onder representatieve democratie verstaan.
Het is trouwens bepaald opmerkelijk dat d'Argenson hier het woord 'democratie’ in de mond neemt. Want in zijn tijd was de democratie een technisch begrip zonder concrete en praktische betekenis dat alleen gehanteerd werd in geleerde verhandelingen over de Atheense directe democratie. Pas tegen het einde van de achttiende eeuw vond het begrip 'democratie’, en het daarvan afgeleide zelfstandig naamwoord 'democraat’, ingang in het normale taalgebruik en met positieve associaties - dat laatste trouwens het eerst in ons land. En pas daarna kon ook het compositum 'representatieve democratie’ ontstaan. Naar alle waarschijnlijkheid werd het begrip 'representatieve democratie’ voor het eerst in het Engels gebruikt door Alexander Hamilton in mei 1777 in een brief aan de gouverneur van Vermont en in het Frans door Condorcet in zijn Lettre d'un bourgeois de New-Haven à un citoyen de Virginie van 1787. Voordien zou men het begrip 'representatieve democratie’ als een oxymoron verworpen hebben omdat de aanwezigheid van gekozen bestuurders zich onmogelijk met de democratie verzoenen laat.

Geen politieke theoreticus was hier duidelijker en overtuigender over dan Rousseau. Hij redeneerde als volgt: 'De soevereiniteit kan niet gerepresenteerd worden; om dezelfde reden waarom die zich niet laat vervreemden; zij bestaat in essentie uit de algemene wil en de wil laat zich niet representeren; ofwel die blijft wat die al was, ofwel dat is niet het geval - daar zit niets tussen. De afgevaardigden van het volk kunnen daarom niet zijn representanten zijn, zij zijn slechts zijn zaakwaarnemers; er is niets waarover zij vrijelijk kunnen beslissen.’ En hij voegde daar plagend aan toe: 'Het Engelse volk denkt vrij te zijn. Maar het vergist zich daar lelijk in. Vrij is het slechts op verkiezingsdag, daarna is het slaaf, niets. En in de zeldzame momenten dat het de vrijheid heeft, maakt het er een zodanig gebruik van dat het verdient die vrijheid te verliezen.’
De gedachte is als volgt. Veronderstel dat er zoiets is als de volkswil. Dan hebben we verkiezingen om de volksvertegenwoordigers te kiezen die die wil articuleren om die vervolgens ten uitvoer te brengen. Er zijn dan twee mogelijkheden: wat die volksvertegenwoordigers besluiten stemt overeen met de volkswil, of dat is niet zo. In het eerste geval is inderdaad aan alle eisen van de democratie voldaan. Maar dan zal iedere publieke besluitvorming in het parlement onmogelijk zijn zodra men het niet permanent over alles eens is. Is dat wel zo, dan heb je überhaupt geen volksvertegenwoordiging nodig en kun je die dus net zo goed afschaffen. Want de opinies van één enkele kiezer geven je dan al alles wat je nodig hebt.
Of het is de volksvertegenwoordiger wel toegestaan anders te beslissen dan zijn kiezers willen. Publieke besluitvorming wordt dan mogelijk, ook als de meningen uiteen lopen. En dan heb je inderdaad een volksvertegenwoordiging nodig om eventuele meningsverschillen uit te vechten. Maar dan is het ontegenzeggelijk de volksvertegenwoordiger, en niet de kiezer die het laatste woord heeft. Dan heb je dus niet langer met een democratie, maar met een (electieve) aristocratie te maken. Kortom, de representatieve democratie is of overbodig, of een brutale leugen. Daar is geen speld tussen te krijgen.
Vrijwel alle politieke theoretici aan het eind van de achttiende eeuw die conceptuele precisie op prijs stelden, waren het met Rousseau’s analyse eens. En zo is het nog steeds. De belangrijkste hedendaagse theoretici van de democratie zoals Hannah Arendt, Sheldon Wolin, Benjamin Barber, John Dunn en Bernard Manin erkennen ruiterlijk het aristocratisch karakter van ons politieke systeem. Anderen stellen voor om dan maar te spreken van de 'representatieve regeringsvorm’ of van de 'polyarchie’. In beide gevallen wordt dat zo problematische begrip 'democratie’ handig omzeild. En aan die lijst kan men ook de vele theoretici toevoegen die de zogenaamde 'participatory democracy’ en de 'deliberative democracy’ bepleiten als correctie op het onvermijdelijke democratisch tekort van de representatieve democratie.
Aldus ontstond een diepe kloof tussen het technisch correcte gebruik van het woord 'democratie’ en het gewone taalgebruik, dat bepaalt hoe het overgrote deel van de burgers tegen hun politiek systeem aankijkt. Dat laatste blijkt dus één grote mystificatie te zijn: de burger wordt door dat gewone taalgebruik systematisch misleid over de ware aard van ons politieke systeem.

Wat nu? We kunnen proberen onze representatieve democratieën zo te veranderen dat dat echte democratieën worden. De andere mogelijkheid is dat we besluiten te berusten in het feit dat onze politieke systemen in feite aristocratieën zijn, om vervolgens alles in het werk te stellen om te voorkomen dat die aristocratieën degenereren tot egoïstische oligarchieën beheerst door vriendjespolitiek, cronyism, nepotisme, coöptatie en zelfverrijking. Allemaal euvels die inderdaad welig tieren in onze hedendaagse politieke systemen.
De eerste optie verdient uiteraard de voorkeur. De abbé Emmanuel Sieyès (1748-1836), de constitutionele Einstein van het eind van de achttiende eeuw - ontwikkelde daartoe een ingenieus voorstel. Men moet daarbij bedenken dat met de val van het koningschap in augustus 1792 alle bestaande bestuurlijke structuren in Frankrijk tot op de bodem werden afgebroken, zodat men daar ter plekke iets geheel nieuws moest bedenken. Dat leidde tot een stortvloed aan voorstellen waarin alle denkbare en ook ondenkbare opties werden geëxploreerd. Er is daarom in de geschiedenis van geen westers land een periode geweest waarin men over constitutionele problemen zo diepgaand, zo origineel en zo vruchtbaar discussieerde als in het Frankrijk van de grote revolutie. Nu onze westerse democratieën dreigen te bezwijken, kan het nuttig zijn die constitutionele debatten van het laatste decennium van de achttiende eeuw nog eens met zorg door te nemen.
Met Rousseau deelde Sieyès het volstrekt juiste inzicht dat alle narigheid rond de representatieve democratie voortkomt uit de spanning tussen die door een mandaat aan zijn kiezers vastgeklonken afgevaardigde enerzijds en anderzijds de representant die een eigen autonomie bezit ten opzichte van zijn kiezers. Die door een mandaat aan de kiezer gebonden volksvertegenwoordiger valt uiteraard keurig in het model van de democratie te passen; de volksvertegenwoordiger zonder last of ruggespraak daarentegen met geen mogelijkheid. De vraag is dus hoe je de aan de kiezer gebonden afgevaardigde kunt introduceren in de representatieve democratie op zo'n manier dat die toch een echte democratie blijft en niet bijgevolg verkleurt tot een (electieve) aristocratie. Het zeer ingenieuze voorstel dat Sieyès daartoe ontwikkelde, luidt als volgt.
In eerste instantie zal er een direct door het volk gekozen tribunaat zijn dat in volstrekte openheid alle noden, wensen en zorgen van de bevolking registreert en die concretiseert in voorstellen tot wetgeving. De vertegenwoordiger is hier slechts de mandataris van het volk; hier blijven we dus nog geheel binnen de grenzen van de democratie. Vervolgens is er een direct door het volk gekozen uitvoerende macht, waarbij Sieyès strikt onderscheidt tussen 'délibération’ en 'action’ - dus tussen wat wij 'beleid’ en 'uitvoering’ zouden noemen - met het expliciete doel dat de correcte aansluiting van de een op de ander een voortdurend punt van zorg en aandacht zal zijn. In de derde plaats is er een direct door het volk gekozen wetgevende macht. Afgevaardigden van het tribunaat bepleiten bij het legislatief de zaak van de door dat tribunaat ontwikkelde wetsvoorstellen; en afgevaardigden van de uitvoerende macht geven hun eigen visie daarop. Het legislatief velt een eindoordeel over die beide pleidooien, dat daarmee kracht van wet verkrijgt. Het legislatief heeft dus niet de bevoegdheid om zelf voorstellen van wetgeving te ontwikkelen - dat zou een aristocratisch element introduceren - maar spreekt slechts een oordeel uit over het debat tussen tribunaat en executief. Zoals een rechter dat doet na de officier van justitie en de advocaat gehoord te hebben.
In ons systeem functioneert de volksvertegenwoordiger enerzijds als een doorgeefluik van de wensen en gevoelens van de bevolking. Dat herinnert inderdaad aan de pure democratie. Maar anderzijds staat hij permanent onder grote druk om daar afstand van te nemen omdat hij als (mede-)wetgever ook moet beslissen over wat men met die volkswil zal doen. Dat is het aristocratische moment - waaraan onze grondwet nadrukkelijk de prioriteit geeft in artikel 67, lid 3 waar verlangd wordt dat de Kamerleden zullen stemmen 'zonder last’.
Het geniale van het voorstel van Sieyès is dat hij een werkbare constructie bedacht waarin hij, door middel van zijn tribunaat, dat puur democratische element van de door een mandaat strikt aan de bevolking gebonden volksvertegenwoordiger wist te behouden. En dat binnen een systeem dat geheel door representatie gedragen wordt. Hier hebben we dus inderdaad met een echte representatieve democratie te maken en niet langer met onze huidige representatieve democratie, die een contradictio in adjecto is.

Nu kun je tegenwerpen dat er eigenlijk best iets voor de aristocratie te zeggen valt en dat men vooral niet te vaak en te veel naar het volk moet luisteren. Ook kun je beweren dat het invoeren van een systeem zoals door Sieyès bepleit een hoop gedoe zou geven waarin men geen zin heeft. Oké, helemaal tot je dienst, maar dan moet je ook ophouden met jezelf als democraat te afficheren en ruiterlijk erkennen dat je de aristocratie boven de democratie verkiest, ofwel te lui, te ongeïnteresseerd of te conservatief bent om de democratie in te voeren. Men hoeft geen cynicus te wezen om zich te realiseren dat dit is hoe onze bestuurderen - wereldwijd trouwens - zullen reageren. Een klasse die de macht eenmaal in handen heeft, doet daar ongaarne afstand van. En dat brengt ons bij een volgende vraag. De vraag hoe om te gaan met het gegeven dat wij in de voorzienbare toekomst wel in een electieve aristocratie zullen blijven leven.
Het cruciale inzicht is hier dat alle dingen in deze wereld, en dus ook regeringsvormen, onderworpen zijn aan veroudering en slijtage. En we weten ook al sinds de dagen van Polybius wat dat in concreto betekent voor regeringsvormen. Namelijk dat zoals de monarchie ertoe neigt om te degenereren tot despotisme en de democratie neigt naar de regering van de straat, de aristocratie een aangeboren neiging heeft te ontaarden in een egoïstische en zelfzuchtige oligarchie. Oligarchisering is dan ook het proces dat zich in een steeds rapper tempo in ons publieke domein doorzet.
In de eerste plaats kun je daarbij denken aan de door de hedendaagse politiek bewust gestimuleerde vervaging van de grenzen tussen het publieke en het private domein, waardoor publieke bevoegdheden meer en meer in private handen kwamen en waarover dan ook geen publieke en 'verticale’ verantwoording meer wordt afgelegd. Dat werkt vanzelfsprekend corruptie, willekeur, cronyism, nepotisme en zelfverrijking in het publieke domein in de hand, en de degeneratie van het publieke domein tot wat men in de republikeinse traditie aanduidt als 'de onvrije staat’. De scheidslijn tussen het publieke en het private domein ontwikkelde zich tot een onoverzichtelijk niemandsland met daarin talloze, door de burger niet vermoede schuttersputjes bemand door lokale potentaatjes die het publieke belang ten eigen voordele uitbaten. Ziedaar het onmiskenbare teken van de oligarchie. In de tweede plaats kun je denken aan de nieuwe kaste van de managers in overheidsdienst die nog het dichtst in de buurt komt van de adel van het Ancien Régime - zij het dat die de allure, de goede smaak en fijnzinnigheid van die vroegere adel pijnlijk missen. In vergelijking daarmee zijn het platte en brutale patjepeeërs.
In de derde plaats verschoof in ons politieke systeem het accent van het formuleren van de volkswil naar de uitvoering daarvan. Het traject lopend van kiezer via de politieke partij naar de staat atrofieert en sterft af. Allesbeheersend is nu het traject lopend van staat naar samenleving en burger. Daar gebeurt vrijwel alles; daar worden alle wezenlijke beslissingen genomen. Dat is het traject van de uitvoering waar de burger als kiezer geen rol meer speelt. Op dat traject vindt de burger steeds de volle macht van de staat tegenover zich. En hoe vriendelijk, luisterend en invoelend de staat zich ook mag opstellen, feit blijft dat de machtsverhoudingen hier zeer asymmetrisch zijn en systematisch in het voordeel van de staat. De staat heeft hier alle troeven in handen; burgerfora, referenda, participatieve en deliberatieve democratie zijn hier nooit meer dan een pleister op de wond. De oligarchisering kreeg hiermee vaste voet aan de grond in de praktijk van ons openbaar bestuur. Het is de tendens geworden: alle seinen staan nu op groen voor oligarchisering en op rood voor de democratie.
Is dat het lelijke gezicht van een tot een oligarchie degenererende electieve aristocratie, dan volgen uit de aanvaarding van die electieve aristocratie als second best de beide volgende doelstellingen. In de eerste plaats, belangrijker dan de democratisering van ons politiek systeem is een nimmer aflatende strijd tegen de oligarchie. Van een aristocratie - electief of niet - kun je nu eenmaal nooit een democratie maken, zoals je van een kat geen hond kunt maken. Dat moet je dus ook niet proberen (tenzij je bereid bent tot zo'n radicale ingreep als door Sieyès werd bepleit). Maar er is geen enkele reden om dan maar te berusten in die beide varianten van oligarchische corruptie die ik zojuist noemde. Meer nog, dat is een strijd die we geen moment mogen laten rusten. Want zodra je even niet oplet, zakt de aristocratie conform haar natuur weg in de oligarchie.
Zeker, op zich sluit dat de introductie van democratische elementen in onze electieve aristocratie niet uit, zoals referenda en elementen van de deliberatieve en de participatoire democratie. Maar men moet ervoor oppassen dat het complementaire karakter van deze innovaties onze bestuurders er niet toe zal verleiden om dan maar te berusten in het aristocratische karakter van de rest van het systeem. Deze op zich zinvolle en waardevolle correcties zullen dan vooral het karakter krijgen van een schaamlap voor het on-democratisch en oligarchisch karakter van heel de rest van onze overheid. Een piepkleine winst in de marge verleidt dan tot berusting in het verlies van het democratisch hart van ons openbaar bestuur.
In de tweede plaats: kiezen we voor de electieve aristocratie als second best, dan is maximale ruimte voor het electieve moment wel het allerminste dat we eisen moeten. Blijkt een echte representatieve democratie niet realiseerbaar, dan moet men minimaal aan het democratisch potentieel van de electieve aristocratie - dat wil zeggen het element van de verkiezing - alle ruimte gunnen. Dat geldt in eerste instantie voor de gekozen burgemeester, de commissaris van de koning en vooral voor de gekozen minister-president. Maar, zoals Sieyès al beklemtoonde, verkiezing is een desideratum in heel het openbaar bestuur. Dus evenzeer op het niveau van het rijk, de provincie als de gemeente. Kortom, voor wat betreft de bestuurlijke top van alle bestuurseenheden van het overheidsapparaat behoort men de keuze te maken tussen benoeming en verkiezing, en daarbij behoort de strategie dan steeds te zijn: verkiezing: ja, tenzij, en benoeming: nee, mits.
Wat ons land nu bovenal behoeft is de verkiezing van een nationale vergadering waarvoor iedere Nederlander zich kandidaat kan stellen. Die nationale vergadering krijgt tot taak binnen twee jaar na installatie een nieuwe grondwet en een nieuwe constitutie op te stellen - waarbij de oude uiteraard best als uitgangspunt mag dienen. Het resultaat van de arbeid van die nationale vergadering wordt ter ratificatie aan de kiezer voorgelegd. De bevoegdheden van parlement en regering inzake grondwetsherziening worden voor de duur van die ratificatie opgeschort. Doet men dit, dan is er nog hoop voor de democratie. Anders niet.

Frank Ankersmit is hoogleraar intellectuele en theoretische geschiedenis aan de Rijksuniversiteit Groningen. Dit is een ingekorte en bewerkte versie van zijn afscheidsrede