Marktdenken bij overheid heeft fatale gevolgen

Als de klant koning is…

Het rapport over de Schipholbrand is veel verontrustender dan het aftreden van twee ministers doet vermoeden. De wankwaliteit van de cellen was een indirect gevolg van het adagium van de jaren negentig: de overheid als onderneming die geen verlies mag maken.

Piet Hein Donner en Sybilla Dekker zitten alweer een week thuis, hun plaatsen op het ministerie van Justitie en Volkshuisvesting zijn alweer ingenomen door Ernst Hirsch Ballin en Pieter Winsemius. Regeringspartijen cda en vvd zaten in de aanloop naar de verkiezingen niet te wachten op bungelende bewindslieden. Snel moest de politieke angel dus uit het debat over de Schipholbrand. Goed management, zou je kunnen zeggen, om in de terminologie te blijven van het denken over de overheid dat mogelijk heeft bijgedragen aan de fatale gevolgen van die ene brandende sigaret in een cel op Schiphol-Oost: het marktdenken. De oude rotten Hirsch Ballin (cda) en Winsemius (vvd) mogen straks met de Tweede Kamer in debat over de harde conclusies van de Onderzoeksraad voor Veiligheid over de brand. Maar zal de Tweede Kamer dan een fundamentele discussie aangaan over de vraag of je de overheid wel kunt organiseren als een bedrijf? Durven de kamerleden het aan zich af te vragen of dit bedrijfsmatige denken uiteindelijk aan de ramp ten grondslag heeft gelegen?

De kans is groot dat die discussie niet zal worden gevoerd. Niet alleen omdat ze een ingewikkelde is waar je alleen uitkomt als je een samenhangende, met theorie onderbouwde visie hebt op de taak van de overheid anno 2006. Maar ook omdat dan niet alleen de huidige regeringspartijen cda en vvd bij zichzelf te rade moeten, maar ook pvda en d66. Tenslotte hebben zij als regeringspartijen in de jaren negentig van harte meegewerkt aan dat marktdenken.

Kan marktdenken leiden tot elf doden bij een brand? Indirect wel. Op de markt geldt het adagium: de klant is koning. De Dienst Justitiële Inrichtingen (dji) is in dit geval de klant, het bedrijf dat de cellen moet leveren is de Rijksgebouwendienst (rgd), beide zijn overheidsorganisaties. Wat doe je als rgd als je klant, de dji, snel en goedkoop cellen wil en door gedwongen winkelnering alleen bij jou terecht kan voor die cellen?

In het 315 pagina’s dikke rapport van de Onderzoeksraad voor Veiligheid dat vorige week door raadsvoorzitter Pieter van Vollenhoven werd gepresenteerd, staat bij conclusie 6 over het cellencomplex op Schiphol-Oost dat de rgd ‘voorafgaand aan de bouw onvoldoende aantoonbaar rekening heeft gehouden met de risico’s ten aanzien van brandveiligheid en deze niet aan de dji kenbaar heeft gemaakt bij de oplevering van het gebouw’.

De rgd is sinds 1999 een agentschap van het ministerie van Volkshuisvesting, Ruimtelijke Ordening en Milieu (vrom). Dat wil zeggen dat de dienst weliswaar onder de verantwoordelijkheid van de minister valt, maar zelf verantwoordelijk is voor de exploitatie en de baten en lasten aan het eind van het jaar met elkaar in evenwicht moet hebben. In de jaarverslagen van de afgelopen jaren is te volgen hoe het klantgericht denken bij dit overheidsbedrijf is toegenomen.

In 2002 maakt de rgd melding van ‘een omslag naar meer klantgerichtheid’. De klant, altijd een andere overheid, ‘wordt op eenzelfde, door hem gewenste wijze benaderd’. Een jaar later wordt in het jaarverslag gesproken over ‘een kanteling om klantgerichtheid structureel te verbeteren’. Uiteindelijk leidt dit denken er in 2005 toe dat de Rijksgebouwendienst trots is op zijn flexibiliteit, wat wordt omschreven als ‘een aanpassing van zijn diensten aan de wensen van onze opdrachtgevers’. Wat willen die opdrachtgevers? ‘Klanten vinden dat de rgd zijn kerntaken sneller, beter en goedkoper moet uitvoeren.’ Wat concludeert de hoogste baas van de Rijksgebouwendienst, directeur-generaal Peter Jägers, daarop in dat jaarverslag? ‘Om een goede vertrouwensrelatie op te kunnen bouwen, moet de rgd de belangen van de klant dienen en meer risico’s durven nemen.’

Dat leest als een cynische grap als je het zet naast de conclusie van de Onderzoeksraad over genomen risico’s ten aanzien van de brandveiligheid die ook nog eens onvoldoende kenbaar zijn gemaakt aan de Dienst Justitiële Inrichtingen. Zeker in de wetenschap dat de grootste klant van de Rijksgebouwendienst juist die dji is, zoals eveneens uit dat jaarverslag valt op te maken.

Ook deze Dienst Justitiële Inrichtingen is weer een agentschap, in dit geval van het ministerie van Justitie. De directeur-generaal die in 2005 bij de Rijksgebouwendienst schrijft over het dienen van de klant en het durven nemen van risico’s, Peter Jägers, was overigens begin deze eeuw nog directeur-generaal bij de Dienst Justitiële Inrichtingen en daarmee de opdrachtgever voor de bouw van het cellencomplex op Schiphol-Oost. Voor het grootste deel van dat complex, onder meer bestemd voor het detineren van bolletjesslikkers, werden in 2002 de bouwvergunningen aangevraagd. Voor de laatste vleugels J en K, waarin uit te zetten vreemdelingen werden opgesloten, gebeurde dat een jaar later, toen minister Donner de baas was.

De Onderzoeksraad legt de grootste verantwoordelijkheid voor de fatale gevolgen van de brand bij de dji. Die is volgens de Raad verantwoordelijk voor de eisen die werden gesteld aan het cellencomplex op Schiphol-Oost en in die eisen was ‘onvoldoende rekening gehouden met de risico’s ten aanzien van brandveiligheid’.

Sommige van die risico’s had de dji volgens de Onderzoeksraad zelf kunnen opmerken. Daarvoor was de expertise van de Rijksgebouwendienst niet nodig. Zo was de vleugel waar de brand ontstond volgens de wettelijke regels te groot in oppervlakte, de loopafstand naar de achterste celdeuren eveneens te groot en het aantal nooddeuren te klein. Wat staat er in 2002 in het jaarverslag van de Rijksgebouwendienst, het bedrijf dat de cellen in de noodlottige vleugel K leverde? Dat de klanten de omvang, de kwaliteit, de locatie en het tijdstip van realisatie bepalen. Dat klinkt leuk als het gaat om een ministerie dat een modern kantoor met flexplekken wil, maar als een inktzwarte grap wanneer het het verzoek betreft om snel cellen te bouwen op Schiphol.

De Raad van State, het hoogste college van Staat, is het marktdenken bij de overheid al jaren een gruwel. Zo ook in 2001, hier gekozen omdat in dat jaar de maatschappelijke en politieke druk om meer cellen te bouwen sterk toeneemt. Extra cellen worden gezien als de oplossing voor de bolletjesslikkers die op Schiphol aankomen, daar door justitie worden betrapt op het smokkelen van drugs, maar niet kunnen worden opgesloten wegens een tekort aan cellen. De verontwaardiging daarover is groot. Ook in de Tweede Kamer, waar op dat moment een meerderheid van pvda, vvd en d66 het voor het zeggen heeft.

De Raad van State schrijft in zijn jaarverslag over 2001 dat ‘als gevolg van een gebrekkige analyse van de beleidsproblemen, de toevlucht wordt gezocht in meer marktwerking bij de overheid’. Daarvan getuigen volgens de Raad termen als overheidsmanagers, producten en klanten. ‘Bijgevolg werd niet het politieke en publieke belang, maar bedrijfsmatig werken de norm voor het openbaar bestuur.’

Die klacht over het marktdenken bij de overheid blijft de Raad van State ook in de jaren daarna herhalen. ‘Door de overheid als bedrijf te beschouwen worden de wezenlijke kenmerken van de overheid als een samenstel van politieke, bureaucratische en publieke organisaties miskend. Het gaat in de publieke afweging om meer dan kosten en baten’, schrijft de Raad in het jaarverslag over 2004. Een jaar later heet het dat ‘de mogelijke consequenties van deze bedrijfsmatige benadering voor de uitgangspunten van ons staatsbestel volstrekt onvoldoende werden doordacht’.

Terug naar het cellencomplex op Schiphol. De Onderzoeksraad voor Veiligheid schrijft in zijn rapport dat een onderaannemer beweert ventilatieroosters te hebben aangebracht, maar dat deze roosters niet zijn aangetroffen. Bij lezing denk je meteen: heb je weer zo’n aannemer die het niet zo nauw neemt en wat ‘details’ weglaat om meer winst te kunnen maken. De vraag die in de Tweede Kamer aan de orde zou moeten komen is of deze manier van handelen door het marktdenken ook bij de overheidsambtenaren naar binnen is gekropen.

In de jongste verkiezingsprogramma’s van een aantal politieke partijen zijn regels en controles, en dan vooral een teveel aan regels en controles, een belangrijk onderwerp. Het cda pleit voor het gemakkelijker verlenen van vergunningen en wil pas ingrijpen als blijkt dat men zich niet aan de regels heeft gehouden. De pvda pleit voor meer vrijheid en vertrouwen, voor meer ruimte en minder details. De vvd vindt dat bij de overheid de dienstbaarheid omhoog moet.

Wil het cda pas ingrijpen als er doden zijn gevallen? Waarop baseert de pvda het idee dat ambtelijke organisaties of andere bedrijven te vertrouwen zijn en die vrijheid aan kunnen? Was de dienstbaarheid waar de vvd om vraagt bij het neerzetten van de cellen op Schiphol-Oost misschien niet de weeffout waar het mogelijk allemaal mee begon?

Met op het netvlies de Schipholbrand, de harde conclusies van de Onderzoeksraad en de jarenlange kritiek van de Raad van State rieken al die passages uit de verkiezingsprogramma’s naar nóg meer klanten die als koningen zullen worden behandeld. Maar koningen hebben een ding met elkaar gemeen: ze worden zelden tot nooit tegengesproken.

De vice-president van de Raad van State, Herman Tjeenk Willink, pleitte vorig jaar in een toespraak voor het duidelijk onderscheiden van de verschillende verantwoordelijkheden van bestuurders en ambtenaren. Bestuurders moeten onder meer niet bang zijn het conflict aan te gaan. Ambtenaren moeten open en volledig zijn tegenover hun bestuurders. Als een gevangenis niet snel, voor weinig geld en met het zorgvuldig naleven van de regels gebouwd kan worden, moeten de ambtenaren dit luid en duidelijk aan hun minister melden en zich niet opstellen als de marktkoopman die de politiek levert wat ze vraagt. De minister op zijn beurt moet vervolgens tegen de Tweede Kamer durven zeggen: u wilt nu wel dat ik die bolletjesslikkers snel opsluit en vreemdelingen oppak om ze uit te zetten, maar dat kan niet snel en niet goedkoop en in zo ruime mate. Want daar komen ongelukken van. .