Essay: De groeiende zwakte van een supermacht

Amerika is grilliger dan ooit

Het militariserende buitenlandbeleid van de Verenigde Staten is eerder een teken van groeiende zwakte dan van toenemende kracht. Wat gaat de spagaat tussen verziekte overheidsfinanciën en groeiende militair-imperiale uitgaven voor de VS betekenen? En voor de transatlantische huwelijkspartner Europa?

Als het gaat om machtsvraagstukken komen Amerikanen van Mars en Europeanen van Venus, zegt Robert Kagan in zijn smaakmakende Paradise and Power. Net als man en vrouw begrijpen Amerika en Europa elkaar steeds minder goed. Tegenover het keiharde Amerika het halfzachte Europa. Daartussen een gapend en groeiend gat, de transatlantische kloof. Waar het vrouwelijke Europa rekent op internationaal overleg en coöperatie, vertrouwt het mannelijke Amerika op nationale slagkracht en confrontatie.

Na 11 september 2001 wisselen de oude Verenigde Staten van gedaante in het nieuwe Amerika van de Ontketende Staten. Zoals de puinhopen van Pearl Harbor zestig jaar eerder leidden tot blijvende Amerikaanse aanwezigheid in Europa en Oost-Azië, zo wijzen de ruïnes van de Twin Towers de weg naar permanente stationering van troepen in Centraal-Azië en de Perzische Golf en naar langdurige bezetting van een van de grootste landen van de Arabische wereld, aldus Kagan. Europeanen kunnen hun borst natmaken: «In alle redelijkheid mag worden aangenomen dat we nu een langdurig tijdvak van Amerikaanse hegemonie zijn binnengegaan.» En: «Zolang Amerika’s relatieve macht niet kleiner wordt, is het onwaarschijnlijk dat de Amerikanen tot een ander inzicht komen over de wijze waarop hun macht moet worden aangewend.»

Het is een verdienste van Kagan dat hij het vrouwelijke Europa ruw heeft wakker geschud met martiaal proza, maar hier wringt de schoen. Al voor het einde van de Koude Oorlog wees Paul Kennedy, hoogleraar geschiedenis aan Yale, in zijn boek The Rise and Fall of the Great Powers uit 1988 op de achteruitgang van Amerika’s relatieve macht: «Hoewel de massieve mondiale militaire verplichtingen van de Verenigde Staten min of meer hetzelfde zijn als vijfentwintig jaar daarvoor, was het Amerikaanse aandeel in het mondiale BNP, de industriële productie, de militaire uitgaven en het militaire personeel toen veel en veel groter.» Kennedy waarschuwt voor een imperial overstretch: «Besluitvormers in Washington moeten het lastige en blijvende feit onder ogen zien dat de som van Amerika’s mondiale belangen en verplichtingen vandaag de dag veel groter is dan de macht van het land om die allemaal tegelijk te verdedigen.»

Directeur Immanuel Wallerstein van het Ferdinand Braudel Centrum voor de Studie van Economieën, Historische Systemen en Civilisaties aan Binghamton University kwam na de val van de Muur tot vergelijkbare conclusies. In The Age of Transition uit 1996 stelt hij vast dat de Verenigde Staten hun beste tijd achter de rug hebben. Volgens de politicoloog bereikte Ame rika’s hegemonie het toppunt tussen 1945 en 1990. In de jaren zeventig en tachtig ging het bergaf, al vormden de Verenigde Staten gedurende de jaren negentig nog in veel opzichten de machtigste staat op aarde. Zeker op militair gebied en met name nadat de Sovjet-Unie als een plumpudding in elkaar was gezakt.

Maar gegeven de slinkende financiële basis en legitimiteit is Amerika een grootmacht op retour. Sterker, andere potentiële militaire grootmachten als Europa, China, Japan en Rusland zijn binnen vijfentwintig jaar waarschijnlijk groter gegroeid dan in de jaren negentig. Bovendien liggen nucleaire wapens al binnen technisch handbereik van mindere machten. Wallerstein voorziet dan ook dat er in 2025 minstens een paar dozijn staten beschikken over kernwapens. Voeg daarbij de moeilijk te volgen verspreiding van chemische en bacteriologische wapens en het is duidelijk dat Amerika steeds meer het nakijken krijgt. In 2000 is Wallerstein er niet vrolijker op geworden, zo blijkt uit The Eagle Has Crash Landed in Foreign Policy: «De vraag is niet of de hegemonie van de Verenigde Staten afneemt, maar of Amerika nog een manier kan bedenken om elegant terug te treden. Met minimale schade voor de wereld en zichzelf.»

Ook Charles Kupchan, hoogleraar internationale betrekkingen aan Georgetown University, is somber over de tijd die de Pax Americana rest. In zijn dit jaar verschenen The End of the American Era stelt hij dat het overwicht al aan het verdampen is. Kupchan schat dat het «unipolaire moment» het einde van dit decennium niet zal halen. Vanwege toenemende in plaats van afnemende belangen en verplichtingen na de Koude Oorlog en de opkomst van Europa tegen 2010 en die van China rond 2030.

David Calleo, directeur Europese Studies aan Johns Hopkins University, zou niet verbaasd opkijken als het nucleaire «rijk van het midden» zich al ruim voor die tijd heeft gemeld als economische supermacht. In zijn Rethinking Europe’s Future (2003) schrijft hij: «Sommige studies suggereren dat China het Bruto Nationaal Product van de Verenigde Staten in 2015 overtroffen zal hebben. Daarmee zou China in de twintig jaar tussen 1995 en 2015 zijn gegroeid met de totale omvang van het Amerikaanse BNP uit 1995!» Overigens krabt ook Calleo zich achter de oren over hoe lang Amerika’s Indian summer nog zal duren: «President Clintons prestaties rustten op twee politiek-economische fundamenten: geopolitieke stabiliteit voortkomend uit het einde van de Koude Oorlog, en macro-economische stabiliteit voortkomend uit het teruglopende federale tekort. Na het eerste jaar van president George W. Bush waren deze fundamenten verdwenen. En de niet aflatende stroom buitenlandse investeringen die eens Amerika’s externe tekort overvloedig financierde, was opvallend opgedroogd.»

Met andere woorden: met het oog op deze interne en externe factoren — waar op punten best wat op valt af te dingen — kan er maar beter níet van worden uitgegaan dat we een langdurig tijdvak van Amerikaanse hegemonie zijn binnengegaan. Waarschijnlijk zat Robert «Coming Anarchy» Kaplan, die een paar keer van gedachten wisselde met George W. Bush, dichter bij de waarheid. Op bezoek in Nederland stelde hij vorig jaar dat de Verenigde Staten hun overwicht aan het verliezen zijn. Daarom werkte Washington nu strategisch aan de voorwaarden om een zo VS-vriendelijk mogelijke wereld voor te bereiden. Het deed hem onwillekeurig denken aan de post-Victoriaanse overname van de macht door de Verenigde Staten van het door oorlogen uitgeputte Groot-Brittannië. En juist omdat de krachten van Amerika nú aan het wegvloeien zijn, is het onwaarschijnlijk dat Amerikanen tot een ander inzicht komen over de wijze waarop hun macht moet worden aangewend. Daar zijn althans geen aanwijzingen voor. Intussen nadert door de wereldwijde war on terrorism en national security strategy de imperial overstretch.

Alleen al wat dat betreft is het instructief om het dit jaar verschenen The Mission van Dana Priest te lezen. De Washington Post-journaliste wijst erop dat de legertop al onder Clinton klaagde dat de permanente mondiale inzet van vijftigduizend soldaten voor steeds nieuwe taken bezig was de ruggengraat van het leger te breken.

In tegenstelling tot de theoretiserende politicoloog Kagan — die betoogt vanuit de hoogte — neemt de praktische Priest messcherp waar vanaf de grond. In haar boek, een uitgesponnen mix van reportage en hedendaagse geschiedenis, merkt ze op dat «Amerikaanse leiders zich meer en meer hebben gewend tot militairen voor het oplossen van problemen die vaak politieke en economische wortels hebben. Dit is Ame rika’s militaire missie geworden, een missie die in meer dan een decennium is gegroeid zonder veel publieke discussie of debat.» Volgens Priest moeten Amerikanen echter «minimaal weten wat het inhoudt als generaals en groene baretten de plek innemen van diplomaten en als negentienjarige militairen de plaats bezetten van politie en ontwikkelingswerkers».

Het houdt in elk geval in dat de uitgaven voor Buitenlandse Zaken en Ontwikkelingshulp de afgelopen decennia kelderden zoals de koersen op Wall Street. Waren de middelen voor internationale samenwerking in de jaren zestig nog goed voor vier procent van de Amerikaanse begroting, in de jaren zeventig waren ze gehalveerd tot twee procent en tegen 2000 tot één procent. Terwijl militairen over de aardbol trekken, leiden bezuinigingen op Buitenlandse Zaken tot de sluiting van meer dan dertig ambassades en consulaten en het afvloeien van 22 procent van het personeel. «Meer geld is geen substituut voor een effectief buitenlandbeleid», luidt in 2000 het understatement van Columbia-professor Gardner, die een en ander uitvlooide, «maar een effectief buitenlandbeleid is eenvoudig onmogelijk zonder meer geld».

In plaats van de doorgeslagen balans te herijken, vult Washington het vacuüm steeds meer op met militairen. Na 11 september 2001 keurt het Congres 375 miljard dollar aan vers defensiegeld goed, 66 miljard meer dan het jaar daarvoor en twee keer zoveel als waarom het Pentagon had gevraagd (met dagelijks één miljard dollar geven de Verenigde Staten dit jaar meer uit dan de volgende twintig grootverbruikers samen). Bovendien ligt er dan nog voor zes miljard dollar aan plannen ten behoeve van militaire inlichtingendiensten. Volgend jaar stijgt het defensiebudget hoogstwaarschijnlijk tot vierhonderd miljard dollar, exact hetzelfde bedrag als het al even adembenemende begrotingstekort. De staatsschuld van vierduizend miljard dollar — die toch gefinancierd moet worden door het buitenland — en het betalingsbalanstekort zijn ook niet om over naar huis te schrijven.

Tussen 1990 en 2000 verdubbelen ook de hoofdkwartieren van de regionale Commanders-in-Chief die de wereld in vijven hebben verdeeld, en stijgen hun budgetten met 35 procent. Zelfs het kleinste hoofdkwartier, het Southern Regional Command, beschikt zo met elfhonderd medewerkers over meer Latijns-Amerika-deskundigheid dan alle ministeries samen. Waar de minister van Buitenlandse Zaken Amerika’s enige diplomaat is met een eigen vliegtuig, beschikt elke «CinC» over een vliegtuig voor de lange afstand en over een vloot helikopters voor de korte afstand. Geen wonder dat ze doorgaan voor Proconsuls van de Pax Americana.

Al dan niet in het gevolg van de consuls — vaak 35 man sterk — bereist Priest voor The Mission meer dan twintig landen van het Imperium Americanum, onder meer Colombia, Nigeria en Afghanistan. Begin 2002 doet ze Colombia aan, waar de regering al decennia is verwikkeld in een oorlog met «drugsrebellen». Washington zet er al tien jaar in op een militaire oplossing van het drugsaanbod — in 2002 kwam alle in Amerika geconsumeerde cocaïne van Colombiaanse bodem. Dit tegen de adviezen van de legerleiding in, die juist een sociale aanpak voorstaat van de Amerikaanse drugsvraag.

In juli 2000 besluit het Amerikaanse Congres president Pastrana’s Plan Columbia te ondersteunen. Het vredesplan is bedoeld voor versterking van bestuur, bevordering van regionale ontwikkeling en indamming van drugsproductie. Maar van de toegezegde 1,3 miljard dollar gaat ruim vijfhonderd miljoen op aan de koop van tientallen Black Hawks en training van antinarcotica-bataljons. Slechts drie miljoen is uitgetrokken voor «ondersteuning van het vredesproces». Bovendien komt de grootscheepse vervanging van cocaplanten door gezondere marktgewassen — het hart van het plan — niet van de grond.

Begin 2002 is er nog niet één plantje uit de aarde getrokken. Anne Peterson, de Amerikaanse ambassadeur in Colombia, geeft onder vier ogen tegenover de journaliste toe dat het programma van de Verenigde Staten voor gewasvervanging een mislukking is. Op 20 februari 2002, nadat rebellen een presidentskandidaat hebben ontvoerd en een senator vermoord, vindt Pastrana het welletjes. Hij zet een punt achter de vredesbesprekingen en stuurt zijn land- en luchtmacht op de rebellen af, met Amerikaanse hulp.

Vier dagen na 11 september 2001 landt Priest in Nigeria, de grootste ontvanger van Amerikaanse bilaterale ontwikkelingshulp op het Afrikaanse continent. Maar van de 155 miljoen dollar gaat daar jaarlijks meer dan een derde naar militaire uitrusting en training.

Die nadruk op militaria verontrust Nigeriaanse intellectuelen. Directeur Kayode Fayemi van het Centrum voor Democratie en Ontwikkeling zegt in Lagos tegen Priest: «In een land waar het leger zo’n fundamenteel politieke rol speelt, moet je militair engagement zien als een middel, niet als doel op zich.» Toch is het volgens Priest in Washington inmiddels een reflex om mondiale problemen te lijf te gaan met militairen. «Maar zelfs de beste Amerikaanse troepen kunnen alleen maar de symptomen van problemen aanpakken en niet de oorzaken. Militaire programma’s zijn van beperkte waarde om politieke systemen te helpen bij de overgang van dictatuur naar democratie, of bij de transitie van plan- naar markteconomieën.»

In het naoorlogse Afghanistan spreekt Priest met Amerikaanse special forces. Niet eerder speelden de elite-eenheden zo’n cruciale rol in een conflict. Gewapend met satelliettelefoon en global positioning system dirigeren ze tijdens de oorlog de blinkende bommenwerpers naar de stellingen van de Taliban en al-Qaeda. Vóór op 7 oktober de aanval wordt ingezet, waarschuwen topmilitairen Washington dat het wel tot de zomer van 2002 kan duren voordat de houdgreep van de islamisten is gebroken. Met de inname van de zuidelijke stad Kandahar op 6 december bewijzen een paar honderd special forces, een paar duizend soldaten en de Noordelijke Alliantie dat dit met luchtsteun best binnen twee maanden kan (zij het dat Osama bin Laden er waarschijnlijk vandoor heeft kunnen gaan door de beperkte Amerikaanse aanwezigheid op de grond).

Maar uitgerekend nu de oorlog is gewonnen, laten de Verenigde Staten — en Europa — de gouden kans op vrede schieten. Hoewel de rust in Afghanistan verre van weergekeerd is, beperken de geallieerden, defensieminister Rumsfeld voorop, het mandaat van de International Security Assistance Force tot de hoofdstad. Wanhopig vliegt interim-premier Hamid Karzai de wereld rond om uitbreiding van het mandaat af te smeken. Tevergeefs. Tot op de dag van vandaag zit ISAF in Kaboel, kampt Karzai met een financieringstekort waar je u tegen zegt en wankelt Afghanistan weer op de rand van de afgrond. Met alle mogelijke gevolgen van dien.

Priest legt uit hoe het zo ver heeft kunnen komen: «Slechts enkele uren na Bush’ speech van 17 april 2002 kwam de lichtgeraakte defensieminister van de president aanzetten. De president, zo lichtte Rumsfeld toe, was niet van plan troepen als nation builders naar Afghanistan te sturen. Rumsfeld had zijn soldaten elders nodig. Hij was plannen aan het doordrukken om tienduizenden militairen Irak binnen te laten vallen.»

De voormalige Amerikaanse CinC’s in Europa — Shalikashvili, Joulwan en Clark — kijken met stijgende verbazing toe hoe burgerpolitici als Rumsfeld zich concentreren op de volgende preventieve oorlog voordat de klus in Afghanistan is geklaard. «Ik bespeur geen enkele bereidheid om de middelen in te zetten die nodig zijn om het goed te doen», zegt Joulwan met afschuw. «Blijkbaar moeten we steeds opnieuw hetzelfde lesje leren.» Clark: «De inzet van middelen komt niet overeen met onze nationale belangen.» Het mag niet baten: in de vroege ochtend van 20 maart 2003 boren de eerste tomahawks zich in Iraakse bodem.

Het is een verdienste van journaliste Dana Priest dat ze (de gevolgen van) Amerika’s militariserende buitenlandbeleid na de Koude Oorlog van de grond af aan in kaart heeft gebracht, evenals het verdampende diplomatieke en ontwikkelingsbeleid. En met een overvloed aan harde vernietigingskracht voor de korte termijn en een gebrek aan zachte aantrekkingskracht voor de lange termijn maak je nu eenmaal meer vijanden dan vrienden. Rumsfeld had dit kunnen weten. Al was het maar omdat hij in 2001 liet uitzoeken wat de Verenigde Staten konden opsteken van vroegere wereldmachten als het oude Macedonië, de Republiek Rome en het Mongoolse Rijk.

Bij het verschijnen van Sustaining Military Dominance: Examples from Ancient History concludeerde onderzoeks voorzitter Wimbush dat militaire kracht op zich nooit voldoende is gebleken om dominantie te schragen: «De Ver enigde Staten kunnen de geschiedenis niet ontlopen. Wij zullen geen uitzondering vormen. Alle dominante staten dachten dat hun overwicht eeuwig zou duren. Allemaal faalden ze.»

Om zicht te krijgen op wat gaat komen, hier een historisch doorkijkje. Kort door de bocht ziet de Werdegang van Ame rika’s buitenlandbeleid er zo uit: multilateralisme tijdens en na de Koude Oorlog onder president George Bush (1988-1992). Multilateralisme à la carte onder Bill Clinton (1992-2000). En unilateralisme onder George W. Bush (vanaf 2000). De vraag is nu wat de spagaat tussen verziekte overheidsfinanciën en groeiende militair-imperiale uitgaven gaat betekenen voor de Verenigde Staten. Kortom, hoe zou het buitenlandbeleid van en na George W. Bush eruit kunnen zien, even aangenomen dat de komende verkiezingen de oorlogspresident weer in het zadel helpen.

De eerste optie ligt voor de hand: groeiend (militair) unilateralisme om (economische) belangen veilig te stellen zolang dat nog kan. De tweede optie spreekt minder vanzelf maar is zeker op termijn niet ondenkbaar: toenemend buitenlands politiek isolationisme naarmate de bodem van de schatkist meer in zicht komt. Wellicht door de ondergang van vertrouwen in dollars, de opkomst van euro’s als alternatief en/of het verschijnen van opkomende grootmachten aan de horizon.

Hoewel unilateralisme en isolationisme in tegenspraak lijken, zijn het twee kanten van dezelfde medaille. Ze vinden hun oorsprong in de angst van de Founding Fathers dat de vrijheid en soevereiniteit van God’s Own Country worden ondermijnd door buitenlandse mogendheden of bedreigingen. Charles Kupchan: «Op termijn zouden Amerikaanse leiders wel eens tot de conclusie kunnen komen dat de landsveiligheid meer is gediend met het terugdringen van buitenlandse verplichtingen en het opwerpen van binnenlandse barrières dan met het jagen op terroristen in de bergen van Afghanistan.»

De redelijke mate van zelfvoorziening zou isolationisme niet in de weg staan; in 2000 was de export maar goed voor elf procent van het BNP, waarvan een groot deel naar Canada en Mexico. Mocht het isolationisme de kop opsteken, dan is de cirkel rond: voor het grootste deel van de geschiedenis — vanaf de onafhankelijkheid in 1776 tot tenminste de Spaans-Amerikaanse oorlog van 1898 — gingen de Verenigde Staten ook hun geheel eigen gang.

Sloten de Tweede Wereldoorlog en de daaropvolgende Koude Oorlog een terugkeer naar isolationisme uit, na 11 september is dat niet langer per definitie het geval. Maar unilateralisme of isolationisme, de Verenigde Staten zullen dit decen nium grilliger en onvoorspelbaarder opereren dan ooit tevoren.

Het vrouwelijke Europa doet er dan ook verstandig aan om snel op eigen benen te staan wat buitenland- en veiligheidsbeleid betreft. Níet alleen omdat het anders geen blik meer waar dig wordt gegund door het mannelijke Amerika en alleen nog goed is voor de afwas (de VS namen niet eens meer de moeite Eurovoorzitter Verhofstadt te informeren over het begin van de aanval op Afghanistan), maar ook omdat de gefrustreerde supermacht op termijn wellicht in geen velden of wegen meer te bekennen is. Mochten Amerikanen zich afkeren van de wereld en zich verschansen in hun zwaarbewapende fort, dan moeten Europeanen voor alle veiligheid toch de eigen broek ophouden.

Door nú te investeren in een méér dan papieren buitenland- en veiligheidsbeleid en zo een zelfbewuster relatie aan te gaan met de Verenigde Staten kan Europa het transatlantische huwelijk nog redden: door daar waar het kán buitenlandspolitieke alternatieven aan te dragen voor een quick fix, en daar waar het móet echt te kunnen bijdragen aan militaire oplossingen. Dan staat straks misschien multilateralisme à la carte op het verzoeningsmenu.