Rampendienst Fema onder vuur.

Amerika’s politieke stortplaats

De Amerikaanse rampendienst ligt onder vuur. Maar de dienst deed niet alles fout. «De politieke manipulatie die ik heb meegemaakt, was eigenlijk groter onder Clinton.»

In de Verenigde Staten zijn de bijltjes dagen aangebroken. Het eerste hoofd dat rolt is dat van Michael Brown, directeur van de Federal Emergency Management Agency (Fema). Het is bepaald een prettig gezicht, nadat niet alleen bekend was geworden met wat voor irrelevante ervaring deze man op die belangrijke post was gekomen (de Arabische Paarden Vereniging), maar dat hij zich ook nog eens incompetent en ongevoelig over de Amerikaanse beeldbuizen had bewogen in de dagen na de ramp.

Browns hoofd zal niet het laatste zijn, want hij was allerminst de enige die met een baan bij Fema werd bedankt voor bewezen diensten aan Bush. The Washington Post telt onder de acht topambtenaren bij Fema vijf politieke benoemingen, bedankjes voor arbeid of giften tijdens Bush’ campagne voor het presidentschap. In het geval van Brown was dat werk gedaan door zijn studievriend Joe Allbaugh, die campagnemanager van Bush was geweest en daarvoor werd beloond met het directeurschap van Fema. Toen Fema werd opgeheven als zelfstandig ministerie, verkoos Allbaugh als lobbyist aan de slag te gaan voor bedrijven als Halliburton en schoof hij het baantje door naar zijn makker Brown.

Het tekent ook hoe laag de prioriteit was die Fema binnen de regering kreeg. In Bush’ jacht op onnodige overheidsuitgaven werd Fema direct na zijn aantreden van enkele diensten gestript. Allbaugh stond niet bepaald voor zijn dienst op de bres. «Velen vrezen dat de rampendienst een oversized programma geworden is», stelde hij bij de aankondiging van de bezuinigingen. «De verwachtingen over wanneer de federale regering zich ergens mee moet bemoeien en hoeveel ze zich ergens mee moet bemoeien zijn wellicht opgeblazen tot een ongepast niveau.» Fema als een uitwas van big government.

De rampendienst is het gewend. In 1979 werd Fema opgericht uit een allegaartje aan federale diensten. Eerste prioriteit was civil defense bij een atoomoorlog, waar iedereen achter stond: duiven omdat ze de gevolgen van een oorlog voor de bevolking vreesden, haviken omdat de Amerikaanse atoomdreiging des te geloofwaardiger werd als de VS voorbereid leken op het ergste. Toen de dreiging wegviel, ging Fema zich steeds meer richten op hulp bij natuurrampen. Fema vormde zich tot een nationaal netwerk van twee- tot drieduizend werknemers – van bestuurskundigen en economen tot geologen en ex-militairen – dat bij rampen een schare vrijwilligers en tijdelijke krachten kan oproepen en op verzoek van lokale autoriteiten federale hulp kan coördineren.

De Koude Oorlog-signatuur en de vage, federale taakomschrijving kleefden evenwel aan het imago. Vooral bij Amerikaanse ultranationalisten moet Fema het ontgelden. Op internet staan honderdduizenden pagina’s over de rampendienst als «de geheime regering achter de schermen», die over clandestiene budgetten van miljarden dollars beschikt, de grondwet kan opheffen, geheime concentratiekampen beheert, de aanslagen van 11 september 2001 uitvoerde, en immer plannen smeedt om de Amerikaan zijn vrijheid af te nemen. Amerikaanse televisiekijkers, dol op samenzweringstheorieën, worden rijkelijk gefêteerd bij programma’s als The X-files, waarbij Fema voortdurend clandestiene en oncontroleerbare operaties uitvoert die de Waarheid voor het Amerikaanse volk verborgen moeten houden over de Wereldregering, ophanden zijnde epidemieën of oorlogen met aliens.

Fema krijgt er nu ook van langs in de nationale media. In kranten als The New York Times en de The Washington Post, die jarenlang hun kritiek op Bush als ongepast leken in te slikken, heet het dat de president een alom geprezen rampendienst binnen een paar jaar grondig heeft gepolitiseerd en uitgehold, waardoor de recente ramp mogelijk werd. Maar dat is wel wat overdreven. In 1992 concludeerde een onderzoek van het Amerikaanse Congres dat «Fema breed wordt gezien als een politieke stortplaats, een kalkoenfokkerij, zeg maar, waar grote hoeveelheden baantjes makkelijk en stil kunnen worden opgevuld door politieke benoemingen».

Onder president Clinton werd Fema ineens efficiënt, heet het nu, omdat hij van Fema een ministerie maakte en het serieus nam. In werkelijkheid moest Clinton wel wat, omdat Fema destijds net zo zwaar werd aangevallen als nu, vanwege de reactie op orkaan Andrew die in 1992 over Florida was getrokken. Minister James Lee Witt toonde zich vervolgens competent, maar dat betekende niet dat aan de baantjesschuiverij en politieke bemoeienis een eind kwam, of dat Fema alleen onder Clinton wat kon.

«Op mijn niveau, en weg van de hoofdstad, is er weinig veranderd onder Bush», vertelt een ervaren Fema-medewerker die in het ramp gebied aan het werk is en niet bij naam genoemd wil worden. «Waar wel wat veranderde, was aan de top in Washington. Doordat Fema een ministerie was onder Clinton, had de directeur als lid van het kabinet direct toegang tot het Witte Huis. De politieke invloed van de dienst was groter, en daarmee de belangen. Ook toen zat er op het hoogste niveau een aantal mensen die daar door een politieke benoeming gekomen waren. In verkiezingstijd waren die weer op pad om voor de Democraten campagne te voeren, bij de laatste verkiezingen was het natuurlijk voor de Republikeinen. Dat Fema pas onder Bush gepolitiseerd is, klopt dan ook niet. De politieke manipulatie die ik bij Fema heb meegemaakt, was eigenlijk groter onder Clinton.»

De voornaamste reden daarvoor was dat Fema minder belangrijk werd nadat Bush het tot onderdeel van het ministerie voor Binnenlandse Veiligheid (DHS) maakte. «Meteen schoven er twee, drie lagen bureaucratie tussen ons en het Witte Huis», zegt de Fema-medewerker. Dat had, zoals bij de recente stormramp duidelijk werd, ernstige consequenties.

Even ingrijpend waren de nieuwe machtsverhoudingen waarbinnen Fema moest strijden om overheidsgeld: Fema zat als dreumes in een ministerie van tweehonderdduizend man. «De mensen die moeten beslissen over het geld, denken aan de belangen van de kustwacht, de luchthavenbeveiliging, de douane, allemaal veel grotere diensten dan Fema. En zij kunnen beter claimen direct bij te dragen aan de prioriteit van DHS: terrorismebestrijding», aldus de Fema-medewerker. Zelfs na orkaan Katrina verandert er weinig aan die prioriteiten. Van de bijna 52 miljard dollar die het Congres toezegde aan noodhulp na de ramp, gaat nog geen tiende naar Fema. Bijna drie maal zo veel gaat naar andere onderdelen van DHS.

De algemene conclusie is dat Fema bij Katrina heeft gefaald. Maar de Fema-medewerker ontkent dat: «We hadden beter voorbereid moeten zijn in New Orleans. We hebben het regelmatig besproken als een ‹erge ramp› die zou kunnen gebeuren, maar dat blijven toch woorden. Bij een ramp van zo’n omvang blijkt de praktijk onmogelijk te vatten door vooraf te theoretiseren aan een bureau. Toch gaan er alsnog veel dingen goed. Om dat te zien, moet je eigenlijk New Orleans los zien van de rest: het rampgebied is werkelijk enorm. Alleen in New Orleans ging het vreselijk fout. In Mississippi, dat om zijn schade wereldnieuws geweest was als New Orleans het niet verdrong, gaat de operatie goed.»

Hetzelfde beeld schetst Eelco Dykstra, gastdocent internationaal rampmanagement aan de George Washington Universiteit in Washington D.C.: «Uit interne rapporten die Fema dagelijks opstelt, blijkt dat de dienst het heel behoorlijk doet sinds het in actie is gekomen. Maar de dienst heeft niet kordaat genoeg gereageerd op de informatie die er vooraf was over de kracht en het verwachte pad van de orkaan. Er was een window of opportunity, en daar heeft Fema niet genoeg mee gedaan.»

Hoeveel leed dat had voorkomen, is de vraag. Dykstra: «De schaalgrootte van de ramp zou zelfs de best voorbereide organisatie hebben overweldigd. Als je het betrekt op Europa, en je stelt je zo’n groot rampgebied voor dat zich over verschillende landen uitstrekt, dan hoef je er niet op te rekenen dat er een organisatie is die binnen een week greep heeft op de situatie. Als je dat van Brussel verwacht, kom je nog voor een heel nare verrassing te staan.»

Dat Fema zo hard wordt aangevallen, wijt Dykstra aan een fenomeen dat hij heeft gezien na alle rampen die hij heeft bestudeerd of waar hij heeft geassisteerd: «De psychologie van de ramp is vaak hetzelfde: door iets of iemand de schuld te geven, kanaliseren mensen hun emoties. Dat geldt bij uitstek voor journalisten die de ramp verslaan. Ook zij zoeken een uitlaatklep, en je kunt niemand de schuld geven van een vulkaanuitbarsting of een orkaan. Dan richt de dynamiek van de kritiek zich op mensen en organisaties.»

Die dynamiek is nu in volle gang. In reconstructies die Amerikaanse media van de ramp hebben gemaakt, springt er steeds uit dat in de dagen erna onduidelijk was wie de hulpactie leidde, en dat de communicatie tussen overheidsdiensten op alle niveaus faalde. Fema zou te langzaam de leiding over de situatie hebben genomen, wachtte voortdurend op verzoeken om bijstand en goederen in plaats van de getroffen plaatsen te inunderen met hulpgoederen en hield vrijwilligers op die met water, dekens of voedsel zuidwaarts reden.

De respons van Fema is voorspelbaar. De dienst coördineert federale hulp op verzoek van lokale en staatsautoriteiten. Die moeten bij een ramp hulp vragen. Omdat de lagere overheden na Katrina volledig lam lagen, incompetent bleken of ook volgestopt waren met politieke vriendjes, en omdat communicatie op allerlei niveau’s gehinderd werd, had Fema grote moeite te bepalen waar in het enorme rampgebied welke hulp nodig was en wat er al werd gedaan.

Er ging veel mis bij de centrale coördinatie van Fema, maar de drie centrale argumenten – dat Fema vrijwilligers hinderde, dat het wachtte op verzoeken van lokale overheden en dat het de zaak niet sneller onder controle had – behelzen eigenlijk keuzes tussen twee kwaden. Als Fema vrijwilligers op eigen houtje had laten aanstruinen, had het nog minder zicht gehad op wat er nu eigenlijk gebeurde en nodig was, met het risico op nog meer hulpchaos. En als Fema lokale overheden voorbij wil springen en sneller na hun uitval een werkende infrastructuur moet hebben in rampgebieden, moet het daar al vóór die rampen een parallel, autonoom functionerend netwerk hebben – precies wat ultrapatriotten en de overheidsfobe kringen in de Republikeinse Partij zo verafschuwen.

Voor de dilemma’s van de dienst bestaan dan ook geen simpele antwoorden – behalve natuurlijk op internet. Daar zijn namelijk de eerste theorieën al opgedoken over hoe Fema de stormramp zelf veroorzaakte om meer macht te kunnen vergaren. Want hoe kan het dat de dijken het tijdens de storm hielden, maar een dag later bezweken door opstuwend water?