Ontvoering van verdachten is in lijn met internationaal recht

Amerikaanse bluf

De Amerikaanse minister Condoleezza Rice hield haar bezorgde Europese collega’s voor dat rendition, zeg maar ontvoering van verdachten, geheel in lijn is met het internationale recht. Dit is op z’n minst twijfelachtig.

Mexico, 2 april 1990. Humberto Alyarez-Machain wordt door Amerikaanse agenten ontvoerd en naar de VS gevlogen om terecht te staan voor zijn aandeel in de moord op een DEA-agent. Mexico protesteert fel tegen de schending van zijn soevereiniteit. In 1992 beslist het Amerikaanse Supreme Court dat de Mexicaan berecht mag worden, ondanks de kidnapping.

Volgens de opperrechters is het uitleve ringsrecht niet geschonden omdat nergens in het Amerikaans-Mexicaanse Uitleverings verdrag staat dat het ontvoeren van elkaars burgers niet is toegestaan. Volgens de rechters valt een dergelijk verbod op ontvoering ook nergens in internationale verdragen te lezen. Weliswaar hebben de VS de Mexicaanse soevereiniteit geschonden, maar dat moeten de autoriteiten van beide landen maar onderling uitvechten. De berechting van Alyarez staat het in ieder geval niet in de weg.

Zou de Amerikaanse minister Condoleezza Rice dan toch gelijk hebben gehad toen ze haar bezorgde Europese collega’s voorhield dat rendition een normale praktijk is die al decennialang door vele staten wordt toegepast en geheel in lijn is met het internationale recht? Het Europese Hof voor de Rechten van de Mens heeft zich eens over een vergelijkbare zaak uitgesproken. In 1999 werd de Koerdische rebellenleider Abdullah Öcalan door Turkse commando’s gearresteerd in Kenia. Volgens het Hof waren de arrestatie en het transport van Öcalan naar Turkije niet onrechtmatig. Tegen Öcalan liep een internationaal opsporings bevel, het doel was hem voor de rechter te brengen en de Keniaanse autoriteiten hadden hun medewerking verleend.

Was dit laatste niet het geval geweest, dan was er sprake van schending van soevereiniteit en had het Hof wellicht anders geoordeeld. «Zolang de overdracht het resultaat is van sa menwerking tussen staten en er een geldig arrestatiebevel aan ten grondslag ligt, kan zelfs een atypische uitlevering op zichzelf niet als strijdig met de Conventie worden be schouwd», aldus het Hof.

Internationaal-rechtelijk lijken staten dus enige speelruimte te hebben om verdachten in handen te krijgen. De koninklijke weg is te vragen om uitlevering. Maar uitlevering is niet in alle gevallen mogelijk. Sommige landen leveren principieel landgenoten niet uit. Soms is het misdrijf verjaard of niet uitleveringswaardig, in andere gevallen ontbreken diplomatieke banden of is uitlevering wel aangevraagd maar door de lokale rechter afgewezen. Het kan ook zijn dat er domweg onvoldoende bewijs is om een arrestatiebevel af te geven. De beschikbaarheid van bewijs is een voorwaarde om überhaupt iemands uitlevering te kunnen vragen.

In het United States Attorney’s Manual (Usam) wordt een aantal trucs beschreven die de VS in hun arsenaal hebben om verdachten toch in handen te krijgen. Een land kan worden gevraagd de verdachte uit te wijzen naar een ander land dat wél tot uitlevering bereid is. De verdachte kan ook met een trucje naar de VS of naar een ander land worden gelokt. Als dat allemaal niet lukt, blijft het middel van ontvoering over, zo staat te lezen onder het kopje Deportations, Expulsions or other Extraordinary Renditions. Maar gezien de diplomatieke problemen die dit doorgaans oplevert, dringt het Usam aan op de nodige prudentie bij het inzetten van dit middel.

De speelruimte van staten is echter niet onbegrensd. Rendition kan wellicht door de beugel als er een arrestatiebevel aan ten grondslag ligt, het doel is de verdachte voor de rechter te brengen, het land waarin de verdachte zich bevindt instemt met rendition én alle rechtswaarborgen gelden waarop een verdachte recht heeft. Daarenboven geldt een verbod op non-refoulement: het is staten absoluut verboden iemand naar een land over te brengen waar gerede kans op marteling bestaat.

Volgens ex-CIA-agent Michael Schreuer, verantwoordelijk voor de opzet van het speciale rendition-programma voor al-Qaeda, wilde de CIA zich oorspronkelijk aan deze criteria houden. Na de bomaanslagen op het WTC van 1993 opende president Clinton de jacht op de top van al-Qaeda. In Presidential Decision Directive 39 staat: «Als uitleveringsprocedures niet beschikbaar zijn of niet ingeroepen worden, moeten de VS de steun van de lokale autoriteiten zoeken bij rendition om de verdachte in het geheim op een vliegtuig naar de VS of een derde land te zetten voor berechting.»

Schreuers team wilde zich concentreren op een klein aantal sleutelfiguren. Voorwaarde was dat tegen deze van terrorisme verdachten een internationaal opsporingsbevel was uitgevaardigd of dat ze al bij verstek veroordeeld waren. Bovendien stelde Schreuer de eis dat de gevangenen naar de VS moesten worden overgebracht, de status van krijgsgevangene moesten krijgen en voor een civiele of militaire rechtbank gebracht. «Ze moesten op de een of andere manier onderdeel zijn van een juridisch proces», vertelde Schreuer aan het BBC-programma File on 4.

Maar het Witte Huis zette hem de voet dwars. Bij een berechting in de VS gelden de regels van due process en het Witte Huis vreesde dat daardoor inlichtingenmateriaal op straat kwam te liggen. Daarop ontstond het idee om de gevangenen naar een ander land over te brengen. Egypte kwam als ideale kandidaat uit de bus. De Amerikaanse en Egyptische inlichtingendiensten onderhouden warme contacten. Een aantal leidende van terrorisme verdachten was bovendien van Egyptische komaf. En Egypte was zo mogelijk nog meer gebrand op de islamitische extremisten dan Amerika. Volgens Richard Clarke, voormalig terrorisme-adviseur van president Clinton, was de juridisch adviseur van het Witte Huis fel gekant tegen het plan, omdat het indruiste tegen het internationale recht. In zijn boek Against All Enemies beschrijft Clarke hoe vice-president Al Gore een twijfelende Bill Clinton over de streep trok: «Gore lachte en zei: ‹Dit is niet echt een moeilijke kwestie. Natuurlijk is het een schending van het internationale recht. Daarom is het een geheime operatie. De man is een terrorist. Go grab his ass.›»

Volgens CIA-directeur George Tenet was de CIA reeds vóór 2001 betrokken bij tachtig gevallen van rendition. Na 9/11 – toen «de handschoenen uitgingen» – werden naar schatting tweehonderd mensen slachtoffer van rendition. Uit diverse internationale publicaties blijkt dat de VS zich niets meer gelegen lieten liggen aan de fijnmazige juridische argumentatie rond rendition. Verdachten worden, soms zonder toestemming van de lokale autoriteiten, van straat geplukt zonder dat er een arrestatiebevel is uitgevaardigd. Ze worden in het diepste geheim naar landen getransporteerd waar allerlei lastige westerse noties als het folterverbod, een openbaar proces, onafhankelijke rechtbanken en advocaten niet bestaan. Mensen verdwijnen in black holes zonder vorm van bescherming. Diverse oud-CIA-agenten hebben inmiddels verklaard dat dit de werkelijke reden is waarom rendition zich in de enthousiaste belangstelling van het Witte Huis mag verheugen.

Condoleezza Rice bezwoer dat de VS bij de overdracht van ontvoerde verdachten altijd diplomatieke garanties eisen tegen foltering. In een onlangs uitgebracht advies kraakt de Adviesraad Internationale Vraagstukken daar een aantal harde noten over. Na eerst geconstateerd te hebben dat rendition «onder alle omstandigheden ontoelaatbaar is», maakt de AIV korte metten met het overbrengen van mensen naar landen waar de kans op foltering of inhumane behandeling aanzienlijk is. Het verbod op non-refoulement vloeit volgens de AIV direct voort uit het folterverbod en is daarom net zo dwingend van aard. «Diplomatieke garanties mogen geen politiek geïnspireerd substituut vormen van het non-refoulementbeginsel en dienen te worden uitgesloten met betrekking tot landen waar folterpraktijken endemisch en systematisch zijn», stelt de dienst. Als het toch gebeurt, moeten er garanties zijn: geen opsluiting in afzondering, toegang tot een advocaat, audiovisuele registraties van de verhoren, onafhankelijke forensisch-medische controles en monitoring door onafhankelijke instanties.

Het valt te betwijfelen of Rice dit soort garanties bij haar Egyptische, Syrische en Jordaanse collega’s heeft bedongen. Het zou interessant zijn om in detail te vernemen wat Rice haar Europese collega’s precies heeft verteld tijdens het cruciale Navo-diner van 8 december. Een diep bezorgde minister Bot, die twee dagen eerder in de Kamer nog had verklaard niet precies te weten wat onder rendition moet worden verstaan, kwam opgelucht de dinerkamer uitgelopen. Geen vuiltje aan de lucht, liet hij de pers weten.

Volgens oud-rechter Rob Blekxtoon, al twintig jaar actief in het uitleveringsrecht en tegenwoordig bij het TMC Asser-instituut betrokken bij een onderzoeksproject naar het Europees arrestatiebevel, zijn termen als «extraordinary rendition» een vorm van juridische newspeak. Van de bewering van Rice dat rendition een volstrekt normale handeling is die internationaal-rechtelijk door de beugel kan, laat hij geen spaan heel. Blekxtoon: «Het is typisch Amerikaans wat Rice doet: bluffing your way into international criminal justice. Je geeft het een naam, je zegt dat het al jarenlang de praktijk is van allerlei landen en je hoopt dat je ermee weg komt. En je ziet dat het werkt. Na die Navo-lunch vonden alle Europese ministers dat er niets aan de hand was.»

Gezien de juridische onzekerheden waarmee het begrip omgeven is, zou het goed zijn als minister Donner van Justitie de Kamer een notitie toezond over alle internationaal-rechtelijke aspecten van de zaak. Want als (extraordinary) rendition niet door de internationaal-rechtelijke beugel kan, rust op Nederland de dure plicht om zich ervan te vergewissen dat CIA-vliegtuigen die gebruik maken van het Nederlands luchtruim niet betrokken zijn bij deze praktijken. Dat zou Nederland medeplichtig maken aan de schending van het folterverbod.

De minister kan dan meteen reageren op de recente uitspraken van de Amerikaanse oud-minister van Buitenlandse Zaken Colin Powell. Hij verweet zijn Europese collega’s een verregaande mate van hypocrisie: «De meeste van onze Europese vrienden kunnen niet geschokt zijn dat dit soort dingen plaatsvindt. Het feit is dat we al jaren procedures kennen voor de omgang met verdachte terroristen. Rendition is niet iets wat nieuw of onbekend is voor mijn Europese vrienden.»