Angst voor de ambtenaar

De regel ‘wiens brood men eet, diens woord men spreekt’ gaat al lang niet meer op. De nieuwe ambtenaar heeft een grote mond of luidt de klok. En de politiek, die maakt zich zorgen. De almacht van de rijksdienaar heeft menige affaire opgeleverd.

AMBTENAAR ZOËNZO ‘is het volkomen oneens geweest met het regeringsbeleid van zijn minister op fiscaal-agrarisch gebied en hij heeft daarvan uiting gegeven door het schrijven en publiceren van een brochure’. De overheidsdienaar uit A. Alberts’ Inleiding tot de kennis van de ambtenaar heeft het te bont gemaakt. Hij heeft de gulden regel van de ambtenarij gebroken: 'Wiens brood men eet, diens woord men spreekt.’ Zoënzo komt er genadig van af, hij was een ambtenaar in de negentiende eeuw. Maar wat zou dezelfde man in onze dagen zijn overkomen? vraagt Alberts zich af. 'Wat gebeurt er met de hoofdambtenaar, die zich voor de televisie laat interviewen of een geharnast stuk schrijft in de kwaliteitskrant en daarin weinig heel laat van het door zijn minister uitgevoerde regeringsbeleid? Hij krijgt een spreek- of zwijgverbod opgelegd en als dat niet helpt, wordt de Zoënzo van nu met ziekteverlof gestuurd. Want een ambtenaar die het in zijn hoofd haalt het ministeriële beleid af te vallen, hoort blijkbaar thuis in een sanitaire inrichting.’
Naar een sanitaire inrichting hoefde hij niet, maar Zoënzo Van Wijnbergen kon wel het veld ruimen. Als sluitstuk in een reeks ophefmakende uitlatingen torpedeer de secretaris-generaal Sweder van Wijnbergen op een besloten bijeenkomst van fiscalisten vorige maand het juist naar de Kamer gestuurde belastingplan van Gerrit Zalm en Willem Vermeend. Het vertrouwen van de baas, minister Annemarie Jorritsma van Economische Zaken, verdween als sneeuw voor de zon en de secretaris-generaal kon terug naar de wetenschap. 'Je wordt dienaar van de minister en er komt een einde aan je vrijheid, je zult rekening moeten houden met de politiek. Denk je dat je daar tegen kunt?’ had minister Hans Wijers Van Wijnbergen een kabinetsperiode eerder nog omstandig uitgelegd. Natuurlijk kon de aanstaande ambtenaar daar tegen. Toch liet hij al snel in het PvdA-Vlugschrift weten de economische groeiverwachting uit het regeerakkoord iets te optimistisch te vinden, stelde hij in het (traditionele) nieuwjaarsartikel in ESB (Economisch-Statistische Berichten) voor de gevoelig liggende fiscale aftrek voor pensioenen te beperken en liet hij zich ondertussen vaak op het scherpst van de snede intervie0 wen over riskante thema’s als privatisering van overheidsonderdelen. Maar met zijn verhaal over het nieuwe belastingplan ging hij echt 'over de schreef’, zo heette het. Van Wijnbergen stapte op en de universiteiten stonden in de rij om hem binnen te halen.
Maar Van Wijnbergen is niet de enige die A. Alberts’ gulden ambtenarenregel de afgelopen anderhalf jaar aan de laars heeft gelapt. Woordvoerder Bert Kreemers van Defensie bijvoorbeeld. Die pleitte in een ingezonden stuk in NRC Handelsblad voor een parlementaire enquête naar de omstreden val van Srebrenica. Of een andere hoge ambtenaar, de hoogste zelfs, secretaris-generaal Ad Geelhoed van Algemene Zaken die in een interview in het eerste nummer van juristentijdschrift Mr. stevige kritiek op de kwaliteit van Justitie bleek te hebben. Of Dato Steenhuis, de procureur-generaal die vond dat er op de Nederlandse snelwegen best met een snelheid van 140 kilometer per uur kon worden gereden.
Kortom, genoeg redenen om het debat over de ministeriële verantwoordelijkheid weer eens nieuw leven in te blazen. Zoals dat al zo vaak eerder gebeurde. Vooral ook in de hoogtijdagen van een van Van Wijnbergens voorgangers, secretaris-generaal Frans W. Rutten. Echt nieuw was de vrijgevochten handelwijze van Van Wijnbergen immers ook weer niet. Kwam Rutten niet eveneens vanuit een wetenschappelijke betrekking op het ministerie van Economische Zaken (EZ) terecht? En deed hij daar tussen 1974 en 1990 niet ook menig politiek verantwoordelijk bewindspersoon sidderen? Onder Rutten werd het traditie dat ieder nieuwjaar in ESB een stuk verscheen waarin de hoogste ambtenaar van EZ het Nederlandse economisch beleid langs de wetenschappelijke meetlat legt. Jaarlijks stond daar genoeg in om de dagbladen wekenlang van pakkende artikelen te voorzien.
Meer berucht was evenwel de rel die Rutten veroorzaakte tijdens het eerste kabinet-Lubbers als voorzitter van de Centraal Economische Commissie (CEC). Rutten voelde zich door de top van het ministerie van Financiën, waar juist Onno Ruding de scepter zwaaide, ernstig gepasseerd en noodde op EZ een delegatie journalisten voor een 'achtergrondgesprek’ over de 2 'ongehoorde onbesuisdheid’ van het financieel-economisch beleid van het kabinet. Wekenlang smullen voor de media, maar Rutten hield stand. Later werd hij voorzitter van de Wetenschappelijke Raad voor het Regeringsbeleid, waar hij naar hartelust kon doorgaan met 'waarschuwen voor de allerlaatste keer’.
WEINIG NIEUWS onder de zon derhalve. Behalve dan dat nu onomwonden het vertrouwen in topambtenaar Van Wijnbergen werd opgezegd. Nog meer wijsneuzerige opmerkingen kon de economisch iets minder onderlegde Jorritsma niet gebruiken, ging het verhaal. Van Wijnbergen kon maar weer beter als hoogleraar zijn analysen op het kabinetsbeleid loslaten. Bij iedere volgende openbare terechtwijzing van ambtenaar Van Wijnbergen, bij ieder volgend interview zou bij Jorritsma het angstzweet uitbreken. Dat is nogal typerend. Huiverde in de jaren vijftig, zestig het ambtelijk apparaat nog voor de regenteske machtige bestuurder, nu vreest de bewindsman zijn eigen onderdanen. Maar dat komt niet alleen doordat de bestuurder is veranderd in een gewiekste 'overheidsmanager’ (of zo men wil: 'opperambtenaar’), ook de klerk zélf heeft een draai gemaakt. De 'nieuwe ambtenaar’ - 'nieuw’ is hij sinds de hausse aan academici in overheidsdienst, halverwege de jaren tachtig - is mondig en eigengereid; opstandig en bewust. Maar omwille van de zich meer aan het bedrijfsleven spiegelende rijksdienst omzeilt hij tegelijkertijd volgens de mores van de markt het lastige systeem dat (parlementaire) democratie heet (Ceteco-affaire) of houdt hij als dat in bepaalde gevallen beter uitkomt belangrijke informatie 'onder de pet’. De werknemers van wat spottend maar erg raak de 'BV Nederland’ wordt genoemd, bedreigen de politiek. Vindt de politiek.
De reeks notities Vertrouwen in verantwoordelijkheid die minister Peper van Binnenlandse Zaken op Prinsjesdag naar de Tweede Kamer heeft gestuurd, moet de overheidsdienaar weer in het gareel krijgen en duidelijk maken wat wél en wat niet geoorloofd is. Op verzoek van de Kamer heeft Peper het volgens velen achterhaalde systeem van ministeriële verantwoordelijkheid, de organisatie en de werkwijze van de rijksdienst en de professionaliteit en integriteit van ambtenaren eens nader bestudeerd. Natuurlijk, zo begint de minister, 'Nederland beschikt over vakbekwame, professionele, toegewijde, integere ambtenaren.’ Maar: 'Dit impliceert (…) niet dat wij in het personeelsbeleid en in het integriteitsbeleid niet oplettend dienen te blijven. Er moet immers altijd gestreefd worden naar verdere professionalisering van het overheidspersoneel, en ook integriteit vergt permanent onderhoud.’
De roep om onderhoud was groot, maar niet alleen om de (beperkte) ambtelijke vrijheid van meningsuiting in goede banen te leiden. De angst voor de ambtenaar komt niet in het minst ook voort uit recente uitspattingen van 'whistle-blowers’ - de ambtelijke klokkeluiders die rotzooi naar buiten brachten 'met als doel disfunctioneren of misstanden aan de orde te stellen’, zoals Peper het met nadruk in de notitie Integriteit van het Openbaar Bestuur stelt. Deze gewetensbezwaarde ambtenaren kunnen in het voorstel van Peper, nadat ze eerst via reguliere weg aandacht voor hun zaak hebben gezocht, aankloppen bij een 'Commissie Integriteit Rijksoverheid’. Dit mogelijk te vormen gezelschap oud-bewindslieden, rechters, hoogleraren en oud-topambtenaren moet instaan voor bescherming van de rechtspositie van de klokkeluider, vindt de minister, de jongste affaires indachtig.
DE POSITIE VAN ambtenaar Hans de Kwaadsteniet bijvoorbeeld, die vanuit het Rijksinstituut voor Volksgezondheid en Milieuhygiëne (RIVM) liet weten dat de belangrijke jaarlijkse 'Milieubalans’ van zijn werkgever met 'leugen en bedrog’ bij elkaar wordt gecijferd. De Kwaadsteniet werd op non-actief gesteld en werd later officieel 'overgeplaatst’ naar een andere afdeling binnen het RIVM. In werkelijkheid zit hij nog steeds thuis. Of opperklokkeluider Paul van Buitenen die Europa een dienst bewees door corruptie en vriendjespolitiek in de Europese Commissie aan de orde te stellen. De commissie trad af en Van Buitenen werd overgeplaatst. 'Als brenger van de boodschap ondervind ik tot op heden meer schade dan de ambtenaren en commissarissen die zich waarschijnlijk of aantoonbaar hebben ingelaten met laakbare praktijken’, schrijft hij in zijn afgelopen week verschenen boek Strijd voor Europa. Van Buitenen is in tegenstelling tot De Kwaadsteniet wél weer aan het werk, zij het op een minder belangrijke afdeling. Van zijn toevallige rol als klokkeluider heeft hij inmiddels ongewild zijn hoofdberoep gemaakt: haast fulltime verzamelt hij gevoelige informatie over wanpraktijken bij instellingen van de Europese Unie.
Pepers nota moet voor figuren als Van Wijnbergen en Rutten een richtsnoer zijn en tegelijk voor typen als Van Buitenen en De Kwaadsteniet bescherming bieden. Maar, zo luidt van veel kanten de kritiek, Peper legt de lat in zijn nota wel behoorlijk hoog. De klokkeluider geniet pas bescherming als 'ernstige strafbare feiten’ aan de orde worden gesteld en zaken die een 'groot gevaar’ voor de volksgezondheid, veiligheid of milieu aanrichten. Is 'strafbaar’ zonder meer niet genoeg? vroeg ambtenarenvakbond AbvaKabo zich af. En hoeveel doden moeten er vallen voordat er sprake is van een 'groot’ gevaar? De procedure van Peper is erg 'zwaar aangezet’ en volgens de bond worden ambtenaren op deze wijze niet gestimuleerd om zaken aan de orde te stellen. Daarnaast, en daar wees rechtsfilosoof Mark Bovens in de Volkskrant op, wordt grootscheepse geldverspilling niet als geldige reden genoemd om aan de bel te trekken. Paul van Buitenen zou voor wat betreft zijn onthullingen over de Europese geldverspilling bij Peper waarschijnlijk nul op het rekest krijgen. Nee, dan het buitenland. Daar is het allemaal een stuk beter geregeld. In Engeland bijvoorbeeld, waar Tony Blair vorig jaar de Public Interest Disclosure Act lanceerde. Of in de Verenigde Staten, waar al enige jaren met de Whistleblower Protection Act wordt gewerkt. Ademen de voorstellen van Peper vooral behoud van het primaat van de politiek uit, met optimale bescherming voor die politiek tegen de almachtige ambtenaar, in Engeland en de Verenigde Staten staat het belang van de gewetensvolle klokkeluidende ambtenaar centraal.
In dagblad Trouw zei Bovens: 'Van ambtenaren wordt tegenwoordig verwacht dat ze bedrijfsmatig werken, dat ze zich spiegelen aan het bedrijfsleven. Het zijn vaak project-managers, zelfbeheerders, die soms ook op contractbasis werken. De politiek heeft het ook zo gewild, want zulke ambtenaren worden geacht een belangrijke bijdrage te leveren aan het creëren van draagvlak voor het beleid.’ Met andere woorden: de politiek is direct verantwoordelijk voor het toenemende aantal loyaliteitsproblemen bij ambtenaren - een inzicht dat Peper in zijn nota’s tot dusver niet heeft gepresenteerd. En zowel nietige klerken als Van Buitenen en De Kwaadsteniet als topambtenaren als Van Wijnbergen waren hier 'slachtoffer’ van.
Van Buitenen en De Kwaadsteniet werden overgeplaatst naar de 'sanitaire inrichting’ van A. Alberts. Van Wijnbergen kon zijn biezen pakken - mét behoud van één jaar salaris. Maar dat was dan ook geen klokkeluider, voegde een bewindsman bij zijn aftreden een journalist toe: 'Een klokkeluider? Die man is een heel carillon!’