Aan de rand van het Utrechtse Hekendorp, gemeente Oudewater, doemen twee enorme metalen dozen op over de volle breedte van de horizon, elk twee verdiepingen hoog, gevuld met kippen, 122.000 in totaal. Dorpsbewoners hebben de afgelopen decennia de schuren al steeds verder zien uitdijen. Drie jaar geleden zagen ze hoe boer Piet Wiltenburg op een winterdag grote stroken uit de wanden van zijn kippenschuren zaagde. Met wat plexiglas en geperforeerde wanden kon hij een Beter Leven-ster verwerven die een hogere prijs voor zijn eieren zou opleveren.

De omwonenden voelen direct nattigheid. Ze hadden altijd al veel geuroverlast van het bedrijf, wat betekent een open schuur voor de stank, het stof, de overwaaiende dierziektes en het lawaai? Ze nemen contact op met de gemeente en de Omgevingsdienst regio Utrecht, die voor een reeks Utrechtse gemeenten milieutaken uitvoert. Wat blijkt? De ambtenaren weten van niks, de noodzakelijke vergunning is niet aangevraagd. Een ernstige overtreding van de bouw- en milieuregelgeving, waartegen strafrechtelijke vervolging mogelijk is, zo stelt de Omgevingsdienst vast. Maar dan blijft het stil. De ambtenaren leggen niet eens een boete op en de boer mag zijn ‘open stallen’ handhaven, tot de dag van vandaag zonder vergunning.

Achter de stroken plexiglas op beide verdiepingen krioelen nu ontelbare kleine bruine gestaltes. Uit de stallen gonst een aanhoudend roffelend geluid van duizenden kippen die tegelijk met hun snavels op het plexiglas beuken, van ’s ochtends vroeg tot ’s avonds laat. ‘Ze willen naar het licht toe’, vermoedt een buurman die dichtbij woont. Samen met het gebrom van de ventilatoren is het ‘alsof er eindeloos een goederentrein langsrijdt’.

Op 13 mei 2000 toonde de vuurwerkramp in Enschede het onvermogen van de Nederlandse overheid om inwoners en milieu te beschermen tegen gevaarlijke bedrijfsactiviteiten. De manier waarop gemeenten hun milieu-inspectie inrichtten moest grondig op de schop, constateerde een landelijke onderzoekscommissie in 2008. Elke gemeente had haar eigen milieudienst en dat zorgde voor ‘fragmentatie’ en ‘vrijblijvendheid’. Als oplossing riep de overheid de Omgevingsdiensten in het leven: regionale samenwerkingsverbanden tussen gemeenten en provincies die toezicht houden op de bedrijven in hun regio.

Nederland telt er inmiddels 29. Maar begin dit jaar concludeerde een nieuwe adviescommissie, onder leiding van Jozias van Aartsen, dat ook het nieuwe stelsel ‘niet goed functioneert’ en ‘onvoldoende resultaat’ oplevert. ‘Het stelsel wordt, nog steeds, gekenmerkt door fragmentatie en vrijblijvendheid.’Wat de tekortkomingen van het stelsel in de praktijk betekenen weet niemand. Betrouwbare gegevens ontbreken simpelweg. Zelfs naar de meest basale prestaties van alle afzonderlijke Omgevingsdiensten heeft de verantwoordelijke minister of staatssecretaris nooit onderzoek laten doen. VoorTrouw, EenVandaag, Tubantia,De Gelderlander en De Groene Amsterdammer deed platform voor onderzoeksjournalistiek Investico dat onderzoek wel.

In Nederland staan ruim 350.000 bedrijven onder toezicht omdat ze activiteiten ondernemen waarbij in uiteenlopende mate gezondheids- en milieuschade kan optreden. Tankstations met lekkende lpg -installaties, veehouderijen met te veel dieren, stofwolken met zware metalen uitgebraakt door recyclingbedrijven, brandgevaarlijke afvalverwerkers of fabrieken die benzeen uitstoten. We stuurden alle 29 Omgevingsdiensten het verzoek om gegevens over het toezicht op deze bedrijven. Hoe vaak worden ze geïnspecteerd, hoeveel overtredingen begaan ze? Hoe treedt de milieudienst daartegen op? Van bijna alle diensten ontvingen we de gevraagde gegevens.

De resultaten liegen er niet om. Van law and order is bepaald geen sprake. Bij ruim 55.000 bedrijfscontroles in 2019 constateerden inspecteurs er bij zeventienduizend minstens één overtreding. Daarvan kregen slechts 362 bedrijven een straf opgelegd: twee op de honderd. Het optreden van de Omgevingsdiensten lijkt ook volstrekt willekeurig. Sommige delen helemaal nooit boetes uit, andere meer dan honderd per jaar; in sommige regio’s controleren inspecteurs ieder jaar een derde van het bedrijvenbestand, in andere kun je meer dan veertien jaar in bedrijf zijn zonder ooit een inspecteur tegen te komen.

De Omgevingsdiensten krijgen ook niet de ruimte om hun rol te vervullen. Uit jaarverslagen en gesprekken met toezichthouders blijkt dat wethouders en provinciebestuurders van achter de schermen de milieuhandhaving ondermijnen door te sturen op een zachtere aanpak of simpelweg van handhaving af te zien. De gevolgen zijn voor de buitenwereld vaak onzichtbaar, maar niet onschuldig: jarenlange overlast, gezondheidsrisico’s en stille schade aan het milieu.

‘Als-ie afgaat moeten we rennen.’ Milieu-inspecteur Mark Léautaud zegt het half grappend, voordat we een moderne varkensstal nabij het Brabantse Alphen binnenstappen. Léautaud heeft een klein apparaatje mee dat gaat piepen als het ammoniakgehalte gevaarlijk hoog wordt. Inderdaad drijft een zware ammoniaklucht ons tegemoet, het prikt in je neus. Het apparaatje zwijgt gelukkig.

Voor we naar het varkensbedrijf rijden schuift de inspecteur van Omgevingsdienst Midden- en West-Brabant ons eerst een paar A4’tjes onder de neus. Hij wijst op een grafiek met de prestaties van de luchtwasser. ‘Je ziet heel duidelijk datdit niet voldoet, de waardes zijn veel te hoog. Af en toe staat dat ding drie weken zonder zuur te draaien, als een ruitenwisser zonder ruitenwisservloeistof.’ In een half jaar tijd heeft het bedrijf gedurende anderhalve maand zo’n twintig keer zoveel stikstof uitgestoten dan maximaal toegestaan.

Even later geeft de boer het probleem direct toe. Het ligt aan zijn personeel, zegt hij. De opzichter is niet handig met computers, de Oost-Europese werkers weten het ook niet, hijzelf komt maar af en toe langs. Geen goede redenen, vindt Léautaud. ‘Er zijn eenvoudige automatische systemen voor.’In de auto wordt het gezicht van de inspecteur grimmig. ‘Dit is best wel een serieuze overtreding, die gaat bij ons rechtstreeks door naar repressief.’ Dat klinkt stevig, maar dat valt mee. Op z’n hoogst wordt dit varkensimperium, met vestigingen in meerdere provincies en over de grens in België, een last onder dwangsom opgelegd. Dat betekent: alleen als de boer bij de hercontrole over een half jaar de boel nog steeds laat versloffen, moet hij de dwangsom betalen. Voldoet hij tegen die tijd, dan is hij er met de vriendelijke preek van Léautaud van afgekomen.

‘Bedrijven die nooit worden gecontroleerd, worden ook blind voor hun eigen fouten’

Als er één ding opvalt in onze enquête, dan is het dat Omgevingsdiensten aan straffen een broertje dood hebben. Omgevingsdiensten Zuid-Limburg en Rivierenland leggen in 2019 geen enkele straf op, acht andere komen niet boven de vijf. In totaal leggen alle diensten dat jaar 362 straffen op, waarvan de Rotterdamse dienst dcmr er 142 voor haar rekening neemt. Haaglanden deelt er 45 uit, de rest zit onder de 25.

Het lage aantal straffen kan geen verrassing zijn als je kijkt naar het personeel dat überhaupt bevoegd is om straffen uit te delen. Zuid-Limburg beschikt helemaal niet over zo’n ‘milieu-boa’. Vijf andere diensten – IJsselland (0,7 fte), Rivierenland (0,6 fte), West-Holland (0,4 fte), De Vallei (0,3 fte) en Regio Nijmegen (0,1 fte) – kunnen niet eens één volledige aanstelling vullen. Met gemiddeld drie boetes of proces-verbalen per jaar komen deze diensten amper aan straffen toe.

Er zijn meer opmerkelijke verschillen. Omgevingsdiensten Haaglanden en IJsselland controleren beide ongeveer zestienduizend bedrijven, maar Haaglanden heeft daarvoor drie keer zoveel personeel beschikbaar. De Hagenezen leggen overigens ook twintig keer zoveel dwangsommen en straffen op. Limburg Noord heeft meer dan twee keer zoveel bedrijven in het bestand, maar een aanzienlijk kleiner budget dan Zuid-Holland Zuid. De Gelderse Omgevingsdienst De Vallei constateert bij een op de zeven inspecties een overtreding, Brabant Noord bij twee op de drie.

Ook het aantal keren dat diensten in verschillende regio’s bij bedrijven langsgaan verschilt enorm. Bedrijven met een middelhoog ‘B’-risico, zoals garagehouders, kunnen in de regio IJsselland eens in de veertien jaar een bezoek van de milieu-inspecteur verwachten, hercontroles meegeteld. Omgevingsdienst Twente, even verderop, controleert hetzelfde type bedrijf elke vier jaar. Mocht je als garagehouder van plan zijn vaak de regels te overtreden dan kun je Zeeland beter vermijden, daar komt de inspecteur gemiddeld eens per tweeënhalf jaar langs.

Omgevingsdiensten zelf maken dit soort vergelijkingen niet. Pieter-Jan van Zanten, directeur van Omgevingsdienst IJsselland en tevens voorzitter van koepelorganisatie Omgevingsdienst NL, heeft bijvoorbeeld zelf het idee dat zijn dienst in 2019 veel dwangsommen oplegde en ‘heel veel’ inspecties uitvoerde. De cijfers laten het tegenovergestelde zien. Met twee boetes, negen opgelegde lasten onder dwangsom en tweeduizend inspecties bij zestienduizend bedrijven bungelt Omgevingsdienst IJsselland dat jaar onder aan het lijstje. ‘Misschien is het naleefgedrag in onze regio wel heel erg goed’, oppert hij.

Omgevingsdienst NL wil niet inhoudelijk reageren op het lage aantal straffen van alle diensten. De regionale verschillen wijt de dienst aan het korte bestaan van een aantal diensten en de prioriteiten van provincies en gemeenten.

Marieke Kluin, criminoloog en universitair docent in Leiden, maakt zich grote zorgen om het lage aantal straffen. ‘Om het systeem te laten werken, moet je natuurlijk wel af en toe de zwaarste sancties inzetten.’ Volgens de criminoloog moeten recidives eigenlijk altijd direct bestraft worden met een boete of proces-verbaal, dat gebeurt nu niet. ‘Je hoeft echt niet elk bedrijf elk jaar te controleren’, voegt ze toe. ‘Maar bedrijven die nooit worden gecontroleerd, worden op een gegeven moment ook blind voor hun eigen fouten.’ Volgens haar zou de Omgevingsdienst alle milieubelastende bedrijven minstens één keer in de vier tot zes jaar moeten inspecteren, de risicovollere bedrijven vaker. Een derde van de diensten haalt dat niet.

Boris van de Water, afdelingsmanager bij een van de Utrechtse Omgevingsdiensten en leidinggevende van 22 milieu-inspecteurs, herkent dat er te weinig bestraft wordt. Zijn eigen dienst schreef in 2019 vijf boetes uit en zes processen-verbaal. ‘Voor een middelgrote dienst als die van ons zouden dat er met een voorzichtige schatting tientallen per jaar moeten zijn.’ Een milieu-inspecteur die liever anoniem blijft doet daar nog een schepje bovenop: ‘Eigenlijk zou je bij elke dwangsom een boete moeten opleggen. De ondernemer heeft tegen die tijd immers al drie keer de kans gekregen om het op te lossen.’

Milieu-inspecteurs moeten vaak een lange adem hebben. Dat is te zien aan de handhavingsgeschiedenis van een hardleers afvalbedrijf in Noord-Oost Friesland, Van der Galiën Recycling in Kootstertille. Alle correspondentie tussen het bedrijf en de Fryske Utfieringstsjinst Miljeu en Omjouwing (fumo) is vorig jaar openbaar gemaakt na een Wob-verzoek van de Leeuwarder Courant. De vierduizend documenten tekenen een kafkaësk verhaal op met een ironische twist: hier verdrinkt juist de overheid in haar eigen regels.

Gemiddeld bezoekt de fumo de bedrijven eens per 7,5 jaar, blijkt uit onze data. Bij Van der Galiën gaat ze in één jaar maar liefst twintig keer op inspectie. Niet voor niks, het bedrijf gaat geregeld de fout in. Het illegaal opslaan van afvalstoffen, het zich niet houden aan brandvoorschriften of het accepteren van puin zonder begeleidingsbrief – soms is het elke week raak. Een paar dagen later krijgt de ondernemer steevast een brief op de mat.

Zo ook in december 2014, met in de envelop een ‘last onder dwangsom’, deze keer vanwege het onjuist opslaan van materialen en het laten rondslingeren van zwerfvuil en houtsnippers. In september 2015 begint de teller te lopen en is de ondernemer al gauw 33.000 euro verschuldigd. Ook daarna verbetert de ondernemer zijn gedrag niet waardoor hij in 2018 nog een bedrag van 23.000 euro moet overmaken.

Zelfs bij het innen van de dwangsommen liggen bestuurders dwars

Hiermee is Van der Galiën Recycling het niet eens en het bedrijf gaat een juridische strijd aan: het vecht elke beslissing van de dienst aan. Een last onder dwangsom bevindt zich in het juridische domein van het ‘bestuursrecht’, waardoor elk besluit vooraf wordt gegaan door een ‘vooraankondiging’. Elk van die beslissingen heeft een bezwaarperiode van zes weken. Hier maakt het afvalbedrijf graag gebruik van en het laat zo meerdere zaken per jaar voor de rechter verschijnen.

Maar liefst zeven jaar – en vele uren van de Omgevingsdienst – verder eindigt het handhavingstraject van een relatief simpele overtreding met een zitting bij de Raad van State, de hoogste bestuursrechter van het land. Die stelt de provincie in het gelijk: de inning van de dwangsom was inderdaad terecht. Zo’n uitkomst is geen gegeven. In maart 2019 verliest de provincie, wederom tegen Van der Galiën, een soortgelijke zaak, moet ze de dwangsom intrekken en bovendien alle proceskosten vergoeden.

Na tien jaar aanmodderen grijpt de fumo in 2019 eindelijk in ernst naar het strafrecht met een reeks proces-verbalen. Het jaar daarop plaatst ze het bedrijf onder ‘verscherpt toezicht’.

Zijn inspecteurs altijd veroordeeld tot zo’n uitzichtloos traject? Zeker niet. Er bestaat al jaren een heldere handleiding voor milieu-inspecteurs, de zogenoemde Landelijke Handhavingsstrategie (lhs). Die schrijft in veel gevallen gewoon voor dat direct straffen met een boete of proces-verbaal ‘passend’ is. De handhavingshandleiding was het gereedschap dat samen met de oprichting van de Omgevingsdiensten moest leiden tot een uniforme aanpak. Maar uit onze cijfers volgt dat veel diensten deze richtlijnen negeren.

‘Als je netjes de lhs volgt kan het niet zo zijn dat je in een jaar tijd maar drie boetes oplegt’, zegt Boris van de Water van de Utrechtse Omgevingsdienst. ‘Dat past gewoon niet als je het statistisch bekijkt. De meeste overtredingen die we vaststellen zijn van gemiddelde ernst. Daar zouden we volgens de richtlijnen een boete voor kunnen opleggen.’ Toch heeft zijn dienst dat de afgelopen jaren nauwelijks gedaan.

‘Niet alle opdrachtgevende gemeenten gaven het signaal dat de handleiding belangrijk was, en daarom hebben we het werk ook niet op die manier georganiseerd’, verklaart Van de Water. De gemeenten vroegen om ‘meer motiveringsgesprekken’ in plaats van ‘direct handhaven’, valt te lezen in het jaarverslag van 2019. Meerdere diensten, waaronder regio Nijmegen en regio Arnhem, schrijven dat ze eigenlijk vaker zouden moeten straffen, maar dat door capaciteitsgebrek niet kunnen.

Het negeren van landelijke richtlijnen is slechts een van de manieren waarop bestuurders hun eigen Omgevingsdiensten ondermijnen. Ze kunnen ook botweg op de rem gaan staan. Twee inspecteurs die anoniem willen blijven vertellen ons afzonderlijk van elkaar hoe ze door de wethouder werden ontboden. Handhaving is ‘niet de bedoeling’, kregen ze te horen. Of ze niet nog eens met het bedrijf om tafel konden? ‘Nu ik het vertel schrik ik er zelf van’, zegt een van de inspecteurs. Hij vertelt hoe de wethouder vervolgens eigenhandig de termijn van de dwangsom nog een paar maanden uitstelde zodat het bedrijf de tijd zou krijgen om nieuwe technieken te ontwikkelen.

Zelfs bij het innen van de dwangsommen, het laatste stapje in een traject van maanden of zelfs jaren, liggen bestuurders dwars. Die bevoegdheid hebben gemeenten of provincies nooit uit handen willen geven. Afdelingsmanager Van de Water en directeur Van Zanten maakten beiden meermaals mee dat er gewoon niet geïnd werd, zonder dat zij daarover geïnformeerd werden. Uit de door Investico opgevraagde cijfers blijkt dat twee derde van de Omgevingsdiensten niet eens weethoeveel bedrijven hun verschuldigde dwangsommen ook echt betalen. De enkele cijfers daarover die we wél ontvangen laten zien dat het bij bijna dertig procent nooit tot een overboeking komt.

Een bestuurder zonder zin, kennis of ruggengraat heeft nóg een manier om niet te hoeven handhaven: hij of zij kan ook gewoon doen alsof er niets aan de hand is. Want als er geen overtreding is, hoef je natuurlijk ook niet te handhaven. En een overtreding blijk je te kunnen wegtoveren. Volgens staande jurisprudentie mag je bij een illegale situatie waarbij sprake is van ‘concreet zicht op legalisatie’ afzien van handhaving. Alleen bedoeld voor ‘bijzondere omstandigheden’, maar met een beetje bestuurlijke creativiteit zijn die wel te vinden.

In Ermelo wordt een illegaal uitgebouwde, mogelijk brandgevaarlijke palletopslag naast een Natura 2000-gebied en een bungalowpark al zeven jaar met dat argument de hand boven het hoofd gehouden. Hetzelfde argument gebruiken provincies om niet te handhaven bij de ruim drieduizend veehouders die sinds de vernietigende stikstof-uitspraak van de Raad van State zonder de noodzakelijke vergunning stikstof uitstoten. Ook bij Friese veelpleger Van der Galiën hint de provincie er inmiddels op dat een lopende vergunningaanvraag zicht kan bieden op legalisatie en een deel van de overtredingen ongedaan zal maken.

Iets dergelijks blijkt te zijn gebeurd bij pluimveehouderij Wiltenburg in Oudewater. Al binnen een maand na de illegale verbouwing stelt de Omgevingsdienst de boer gerust: een deel van de uitgevoerde werkzaamheden is ‘legaliseerbaar’. Meer dan twee jaar lang opereert hij nu al zonder vergunning, of er daadwerkelijk legalisatie kan plaatsvinden is nog altijd onzeker. Bas Lont, wethouder bij de gemeente Oudewater, begrijpt dat het voor de omwonenden allemaal veel te lang duurt. ‘Dat het op hen overkomt alsof de brutalen de halve wereld hebben snap ik. We hebben als gemeente zeker wat geleerd. Je begint redelijk onbevangen, later kom je erachter dat je er meer bovenop moet zitten.’

De Omgevingsdiensten zijn in het leven geroepen voor de gelijke behandeling van burgers en bedrijven bij het leefbaar houden van de omgeving. Maar van het beoogde einde van bestuurlijke willekeur is allesbehalve sprake, met als logisch gevolg dat mens en milieu in sommige regio’s meer risico lopen op schade of vervuiling. Omgevingsdiensten kunnen in theorie hard optreden, maar doen dat om allerlei redenen niet. Volgens voorzitter van Omgevingsdienst NL Pieter-Jan van Zanten zijn de grote verschillen simpelweg het logische gevolg van eerder gemaakte keuzes. ‘Er is bewust gekozen om de verantwoordelijkheid bij gemeenten en provincies te leggen. Dan weet je dat je verschillen inbakt.’

Ondertussen blijven omwonenden achter in de stank, herrie of kankerverwekkende stoffen. Hun multomappen worden steeds dikker en hun vertrouwen in het lokale bestuur wordt almaar dunner. De buurman van notoire overtreder Van der Galiën in Friesland vond gelukkig een geitenpaadje, een advies dat hij aan zijn keukentafel kreeg van nota bene een milieu-inspecteur. ‘Je kunt doen wat je wilt, maar doe me alsjeblieft een plezier: bel de pers. Want wij kunnen niet verder.’


Over het onderzoek

Platform voor onderzoeksjournalistiek Investico vroeg bij 29 omgevingsdiensten cijfers op over de handhaving van milieuregels bij bedrijven. Als reactie op de enquête leverden 27 van de 29 omgevingsdiensten gegevens over de jaren 2016 tot en met 2020, waarbij die van pre-Coronajaar 2019 het meest volledig waren. In de vragenlijst is het toezicht op de meest risicovolle ‘Brzo’-bedrijven buiten beschouwing gelaten: slechts enkele diensten houden zich hiermee bezig en in juni 2021 publiceerde de Algemene Rekenkamer al over het toezicht op deze bedrijven. De cijfers zijn aangevuld met een onderzoek in opdracht van het ministerie van Infrastructuur en Waterstaat van september dit jaar. Dat onderzoek houdt rekening met de onderverdeling van bedrijven in risicoklassen, van type B (middelhoog risico zoals garages en metaalbewerkers) tot en met de meest risicovolle “Brzo” bedrijven (zoals Tata Steel of Shell).