Besturen zonder macht

‘Grieken zijn begonnen met uitvoering van hervormingsmaatregelen.’ Ik lees het in een Duits stadje, midden in het centrum op een elektronisch nieuwsbord naast de weg. Zo ver is de Europese integratie dus gekomen. Diep in de Duitse provincie – al bijna Nederland – worden weggebruikers op de hoogte gesteld van een enkele beleidsmaatregel in Griekenland.

Het belang voor de Oostfriezen ligt uiteraard niet in de aard van die maatregel – ik denk niet dat iemand van de voorbijgangers wist wat er nu in Griekenland uitgevoerd was – maar in het feit dat er begonnen was, en dus gerede hoop bestaat dat wat begonnen was ook afgemaakt ging worden. Dát boeit de Duitsers wel: blijven de Grieken doen wat wij willen? Vandaar dat bord in Oldenburg.

Die verbondenheid van de Wadden tot de Egeïsche Zee lijkt volstrekt nieuw, ontstaan door het unieke project dat Euro heet. Maar in de kern is het een situatie waarmee we erg veel ervaring hebben. Hoe krijg ik een vreemde regering zo ver dat ze beleid uitvoert dat ik goed vind? Het is een bekende vraag in de ontwikkelingssamenwerking. Westerse donoren proberen al ruim een halve eeuw andere landen te helpen op eigen benen te staan. Ze hebben daarbij duidelijke (zij het veranderlijke) opvattingen over wat bereikt moet worden. De doelen van donoren verschoven van industrialisatie in de jaren vijftig en zestig naar geboortebeperking en rurale ontwikkeling in de jaren zeventig en naar privatisering, handel en ‘groei’ (van inkomens) in de jaren tachtig en negentig. Met de Millenniumdoelen voor 2015 werd armoedevermindering het kernwoord. Ook die zijn verleden tijd; we hebben nu de duurzame ontwikkelingsdoelen voor 2050.

Donoren hebben ook verschuivende opvattingen over hoe het doel bereikt moet worden. Men verwachtte eerst veel van door de staat geleide industrialiseringsprojecten, toen van ‘grassroots’-initiatieven, daarna van buitenlandse investeerders en mondiale financiële markten. Nu zetten we onze kaarten op hulp en handel, liefst gedragen door ‘good governance’ en actief ‘stakeholdership’ in de ontvangende landen.

Dát boeit de Duitsers wél: blijven de Grieken doen wat wij willen?

Door ervaring wijs geworden verliet men de klassieke paternalistische houding, waarbij door de donoren vastgestelde projecten hoorden. Projecthulp leidde te vaak tot de weg van niets naar nergens, waarbij lokale kennis en wensen veronachtzaamd werden en grote donorafhankelijkheid in ontvangende landen werd opgebouwd. Budgethulp ging daarom projecthulp vervangen: donoren financieren budgetten, lokale beleidsmakers beslissen over de besteding. Zo versterk je de lokale democratie en beleidsvormingsprocessen.

Zo bezien zit het Griekse project eigenlijk nog in de jaren-vijftigfase. Het is óns project. Wij leggen de Grieken uit dat ze hun economie structureel moeten hervormen en hoe dat moet. Waar wachten ze nog op? Precies die vraag begon in de jaren tachtig prangend te worden in de ontwikkelingssamenwerking. Het dilemma was dat donoren wél bepaald beleid willen, maar niet de binnenlandse politieke macht hebben (en die ook niet willen). Het antwoord op dat dilemma was selectiviteit: slechts wie bewezen heeft geld goed te kunnen besteden, krijgt geld – waarbij ‘goed’ betekende: conform het marktdenken van de toen heersende ‘Washington Consensus’: privatisering, deregulering, en openheid voor internationale (kapitaal-)markten. En passant blijkt hieruit ook dat donoren (en crediteuren) zich grondig kunnen vergissen als het gaat om wat het beste beleid is, en dus bij voortschrijdend inzicht gaan zwalken.

Snel werd duidelijk dat juist die landen waarvoor ontwikkelingshulp bedoeld is door selectiviteit worden uitgesloten. De volgende stap was daarom conditionaliteit: indien je mijn beleid uitvoert, geef ik je geld. De hoop was dat dit veranderingsprocessen in gang zou zetten. Maar ook dit bleek geen waterdichte oplossing, zelfs als beleid afgedwongen kon worden. Vanwege de inwisselbaarheid van hulpgelden kon het zo uitpakken dat er scholen met budgetondersteuning gebouwd werden die anders ook wel tot stand gekomen waren. Met het geld dat hierdoor vrijkwam werden dan tanks gekocht – wat vrijwel alle soevereine regeringen graag doen, dus heel verrassend is het niet. Maar effectief financier je dan iets wat je niet wilt.

Wat lezen we over drie jaar langs de Duitse wegen? Ik doe een gok. ‘Hervormingsprogramma gestopt; Bundestag stemt in met nieuwe doelen.’ Wie de geschiedenis niet kent, moet haar herhalen. Brussel kan beter bij de Wereldbank in de leer. Daar hebben ze hetzelfde probleem: je kunt in een ander land niet structureel jouw doelen bereiken zonder binnenlandse politieke macht. Als de geschiedenis van ontwikkelingssamenwerking ons iets leert, dan is het dat de Grieken onder druk nu wel zijn begonnen, maar niet zullen doorgaan zoals wij dat graag zien. Omdat landen niet op afstand bestuurbaar zijn, tenzij als kolonie of bezet gebied.