Na een turbulente inspraakavond stemde de gemeenteraad van Purmerend afgelopen najaar, onder het oog van alle toegesnelde landelijke tv-stations, tegen de voorgestelde plannen voor een groot opvangcentrum voor vluchtelingen. Ook het plan voor een mogelijk asielzoekerscentrum werd naar de prullenbak verwezen. Wel werd besloten om het Centraal Orgaan Opvang Asielzoekers (coa) tweehonderd opvangplaatsen aan te bieden, verspreid over een aantal locaties, elk met maximaal dertig asielzoekers. ‘Kleinschalige opvang’, dat konden de lokale politici beter verkopen aan hun achterban.
Purmerend staat hierin niet alleen, meer gemeenten dringen aan op de mogelijkheid van minder grote vluchtelingenopvangcentra. Ook de Vereniging van Nederlandse Gemeenten ziet liever flexibelere opvangmogelijkheden. Het is beter voor het draagvlak onder de bevolking, denken bestuurders, de organisatie zou beter te behappen zijn en het zou ook de integratie van vluchtelingen bevorderen.
Maar het coa wees in december het aanbod van de gemeente Purmerend af. ‘Onbegrijpelijk’, zegt fractievoorzitter Bert Meulenberg van de Stadspartij. ‘We hebben met veel moeite ingestemd met die motie, zo’n afwijzing geeft een verkeerd signaal.’
In opvanglocaties met minder dan zeshonderd plekken is het coa tot nu toe niet geïnteresseerd. ‘We hebben te maken met grote aantallen mensen die binnenkomen’, zegt Jan-Willem Anholts, woordvoerder van het coa. Groter is efficiënter, goedkoper en beheersbaarder. Er zitten 12.000 mensen in de noodopvang. In reguliere asielzoekerscentra zitten 36.000 mensen, samen met 15.000 statushouders. De statushouders hebben al een verblijfsvergunning en wachten op huisvesting door gemeenten. ‘Wij zeggen: als een gemeente kleinschalige opvang beschikbaar heeft, plaats daar dan statushouders in. Als die doorstromen, is er meer plaats op de azc’s.’ De druk op het coa en het kabinet om het beleid te veranderen, neemt echter toe. ‘Verplicht alle Nederlandse gemeenten kleinschalige en goede opvang te bieden aan asielzoekers. Schaf grootschalige centra en noodopvang af’, stelt VluchtelingenWerk Nederland in haar begin dit jaar gepubliceerde Manifest waarin ze aandringt op een creatieve en innovatieve aanpak van het grote aantal vluchtelingen. ‘Laat asielzoekers in dezelfde gemeente wonen totdat over hun aanvraag is beslist, om onnodig verhuizen te voorkomen en contacten en continuïteit in school en werk te behouden.’
Er zijn volgens VluchtelingenWerk twee dingen belangrijk: het centrum moet in het hart van een stad of dorp staan, niet in een bos dus, en het moet klein zijn. ‘Het is goed als asielzoekers contact hebben met Nederlanders en niet alleen onder elkaar zijn’, zegt woordvoerder Martijn van der Linden. ‘Zo vroeg mogelijk, vanaf dag één. Dat is veel beter voor de integratie.’ Hij weet van vluchtelingen uit Heumensoord, het grootste opvangkamp bij Nijmegen met zo’n drieduizend asielzoekers, dat ze nauwelijks Nederlanders spreken. ‘Het zou echt veel beter zijn als iedere gemeente een klein asielzoekerscentrum zou hebben.’
Voor asielzoekers zelf is een groot opvangkamp zwaar. Mensen slapen slechter, er zijn altijd en overal geluiden, mensen die snurken, huilende kinderen, er is veel onrust en minder privacy. ‘In grotere centra zijn de stressoren groter’, zegt Kees Laban, psychiater en hoofd behandelbeleid bij De Evenaar, Centrum voor Transculturele Psychiatrie Noord-Nederland in Beilen. ‘En er zitten veel culturen bij elkaar, alles is onoverzichtelijk. Mensen in conflictgebieden hebben te maken met voortdurende stress, hun biologische make-up is gevoelig voor stressoren. De mogelijkheid om goed te slapen is dan heel belangrijk. Als mensen te gespannen zijn is het risico op boosheid, geagiteerdheid ook groter.’
Laban promoveerde zes jaar geleden op onderzoek naar de gezondheidssituatie van Iraakse asielzoekers in Nederland. Wat bleek? Een lange asielprocedure en stress tijdens het verblijf in een asielzoekerscentrum hebben een grote negatieve invloed en zijn eerder een reden voor het ontstaan van problemen dan ingrijpende gebeurtenissen in het land van herkomst. Het gaat om stressoren als de lengte van de opvang, onzekerheid over de toekomst, de angst om naar huis te worden gestuurd, het niet mogen werken en lichamelijke gezondheidsklachten. ‘Een slechte gezondheidssituatie betekent niet alleen veel leed voor de betrokken asielzoekers zelf, maar heeft ook een negatieve impact op het integratieproces in Nederland.’
Het maximum aantal mensen in een opvangcentrum zou volgens de psychiater driehonderd, hooguit driehonderdvijftig moeten zijn. Het gaat om kwetsbare mensen, benadrukt Laban. Ook kinderen moeten zo snel mogelijk in een veilige omgeving worden opgenomen. Weer een normaal leven krijgen, naar school gaan, prettige activiteiten doen. Mogelijkheden voor integratie zijn bij het hele proces belangrijk. ‘Niks is zo schadelijk voor mensen als uitgesloten te worden.’
Vluchtelingen hebben grote behoefte aan sociale contacten met Nederlanders, zegt Floor ten Holder, sociologe aan de Vrije Universiteit van Amsterdam. Ze schreef Kleine stappen van grote betekenis: Een nieuw perspectief op humane opvang van asielzoekers. ‘De meeste mensen willen de taal leren, het land begrijpen, ze willen weten in welke context ze terecht zijn gekomen.’ Asielzoekers worden volgens de sociologe in opvangcentra vooral aangesproken als asielzoekers, als niets anders, er wordt gehamerd op de beperkingen, de nadruk ligt op beheersing. ‘Het gaat nooit over: waar ligt je talent, waar liggen je mogelijkheden, je dromen? Wie ben je? In contact met Nederlanders is dat anders.’
De opvang van asielzoekers is pas in de jaren negentig van de vorige eeuw gecentraliseerd. Tot 1987 zorgen asielzoekers zelf, veelal met behulp van vrijwilligers, voor hun huisvesting. Het aantal vluchtelingen neemt echter snel toe door de oorlogen in Joegoslavië. Terwijl in 1984 ongeveer tweeduizend personen hun toevlucht tot Nederland zoeken, worden in 1994 zo’n vijftigduizend asielaanvragen ingediend. Er worden dan centrale asielzoekerscentra opgericht. Als een asielverzoek kansrijk is, mogen vluchtelingen daarna via de Regeling Opvang Asielzoekers (roa) in speciale woningen blijven. In 1996 krijgt het Armeense gezin Serobian de laatste roa-woning in het Limburgse Schinveld. ‘De Tweede Kamer vindt het niet meer nodig dat er woningen speciaal voor asielzoekers worden gereserveerd’, schreef de Volkskrant erover. ‘De twintigduizend bestaande roa-woningen worden opgenomen in het “normale” bestand huurwoningen. Voor asielzoekers betekent het dat ze langer in de centrale opvangcentra zullen moeten wachten, ook nadat ze gehoord hebben dat hun asielverzoek waarschijnlijk zal worden gehonoreerd.’
‘Helaas is deze vorm van opvang daarna nooit geëvalueerd’, zegt Martijn van der Linden van VluchtelingenWerk. Het is een interessante vorm van kleinschaligheid, waarbij woningbouwcorporaties en gemeenten samenwerkten. Als bijvoorbeeld een appartementencomplex leeg stond, kon de gemeente daar asielzoekers tijdelijk in laten wonen. Het was een combinatie van huisvesting en opvang. ‘Het ging om duizenden mensen’, vervolgt Van der Linden. ‘Ik ben heel benieuwd naar de conclusies, wat waren de baten, de kosten, wat ging goed, wat niet?’
Ook Tweede-Kamerlid Linda Voortman van GroenLinks is geïnteresseerd. De Kamer heeft in oktober vorig jaar via een motie bij de regering aangedrongen om kleinschaligheid in de opvang te bevorderen. ‘Het is tot nu toe nog niet uitgevoerd’, zegt Voortman, een van de opstellers van de motie. ‘Het coa is tegen en zegt dat het dan zijn businesscase niet rond krijgt. Het coa denkt nog op een oude manier. Op korte termijn is het misschien efficiënter, op de lange termijn niet. Maar het lijkt erop dat nu stapsgewijs bij het kabinet begint door te dringen dat de houding van zeshonderd of meer en anders niet, te rigide is. Ze zeggen nu: kleinschaliger is bespreekbaar, maar alleen als het niet anders kan. Wij zeggen: je moet echt kiezen voor kleinschaligheid.’
In 1994 wordt de praktische uitvoering ondergebracht bij het Centraal Orgaan Opvang Asielzoekers en verschuift de verantwoordelijkheid voor het toelatings- en opvangbeleid van asielzoekers van het ministerie van Volksgezondheid, Welzijn en Sport naar het ministerie van Justitie. Het coa heeft als doel ‘het op bedrijfsmatige wijze organiseren van een humaan maar sober eerste verblijf voor wisselende aantallen asielzoekers die naar Nederland komen op een zodanige wijze, dat hun komst en eerste verblijf hanteerbaar zijn voor overheid en samenleving’. ‘De focus ligt steeds meer op het beheersen van migratie en het voorkomen van de zogenoemde aanzuigende werking’, zegt sociologe Floor ten Holder. ‘Dit leidt tot maatregelen zoals het beperken van de mogelijkheden om te werken voor wie de asielaanvraagprocedure nog loopt en daarmee mensen uit te sluiten van huisvesting en sociale voorzieningen.’
Linda Voortman vindt het weer decentraliseren van de opvang een interessante gedachte. Gemeenten bestaan soms uit een paar kleine dorpen, dan zou bijvoorbeeld een satellietmodel mogelijk zijn; vijf locaties van honderd mensen. Een grote stad kan een grotere opvang aan. ‘We moeten meer ruimte geven aan hoe lokale bestuurders de opvang willen regelen.’
De gemeente Woudrichem is het daarmee eens. ‘Het rijk heeft ervoor gekozen om veel taken te decentraliseren en op het bord van de gemeenten te leggen’, zegt wethouder Paula Jorritsma (Progressief Altena). ‘Dat is goed. Wij weten vaak beter wat er leeft in onze gemeente. Dat geldt ook hiervoor.’ Het aantal opvangplaatsen zou volgens haar via een solidair systeem moeten worden verdeeld over Nederland, zodat grote plaatsen meer dragen dan kleine. ‘Vluchtelingen zijn geen probleem, het is een gegeven, en wij als gemeenten moeten er iets mee.’
Woudrichem heeft in de jaren negentig ervaring opgedaan met kleinschalige opvang. De gemeente had op een schip een azc voor maximaal 250 mensen. ‘Dat werkte heel goed. Er ontstond veel contact met de bewoners, soms boden mensen onderdak aan in hun eigen huis.’ Gemeenten hebben ook de taak om voor hun eigen inwoners te zorgen, benadrukt de wethouder. ‘Nu met die grootschalige opvang is dat niet evenredig. Wij willen graag ons steentje bijdragen, maar opvang van zeshonderd vluchtelingen is niet in verhouding tot de omvang van onze gemeenschap. De eigen inwoners moeten het aantal wel kunnen behappen. Ons aanbod voor kleinschalige opvang ligt nog bij het coa.’
Ook Eduard van Zuijlen, GroenLinks-burgemeester van Franeker, zou het goed vinden als het coa meer flexibiliteit mogelijk maakte. Ook zijn gemeente bestaat uit veel kleine dorpen. De burgemeester zegt behoefte te hebben aan ‘forse rugdekking’ vanuit Den Haag. ‘Dat ontbreekt. Van een lokale overheid mag je vragen om de opvang te organiseren, maar dan moet je als rijksoverheid wel meewerken aan het creëren van draagvlak, en niet aan het afbreken ervan of aan het creëren van achterdocht en wantrouwen. Wij ter plekke moeten de problemen die door die houding worden veroorzaakt weer oplossen.’
‘Het gaat erom wat we er als samenleving voor over hebben’, zegt Martijn van der Linden van VluchtelingenWerk. ‘Kleinschalig kost meer. Maar het draagvlak neemt toe, de integratie zal beter zijn. Evenals de arbeidsparticipatie.’
In Purmerend hebben ze weer goede hoop. ‘Ze zeiden destijds bij het coa dat dit soort kleinschalige opvang te duur was’, zegt Ben van der Meer, woordvoerder van de burgemeester. ‘Maar we hebben binnenkort weer een gesprek met het coa. Zij zijn toch ook aan het schuiven.’
Beeld: Nijmegen, tentenkamp Heumensoord, de tijdelijke noodopvang van het COA (ROBIN UTRECHT / ANP)