De zoektocht naar tegoeden van dictators

Bevroren geld

Westerse landen maken goede sier door te beloven miljarden euro’s ‘van Kadhafi’ terug te storten. In werkelijkheid wordt het gestolen geld vrijwel nooit geretourneerd. Ook niet aan Libië.

ER WERD met grote bedragen gesmeten, afgelopen week in Parijs. 63 landen bogen zich over hulp aan Libië en de kosten voor wederopbouw. Lonen moeten betaald worden, noodhulp gegeven en wegen hersteld. Een typische donorconferentie, zo leek het.
Maar deze keer was het anders. Het ging makkelijker. De reden: de westerse landen konden vrijgevig zijn met andermans geld. Of om preciezer te zijn: ze konden goede sier maken met het geld van Libië zelf, de miljarden die de afgelopen decennia door het regime van Moammar Kadhafi waren geparkeerd op buitenlandse rekeningen en geïnvesteerd in de wereldeconomie. Dat geld moest terug. En dus kondigde de ene na de andere regering aan grote bedragen te ‘ontdooien’ voor de Libische zaak. Italië vijfhonderd miljoen, Groot-Brittannië 1,1 miljard, Duitsland een miljard, Frankrijk anderhalf miljard. De conferentie in Parijs vormde de climax. 'Na de hele tafel te zijn rond geweest, tel ik zo'n vijftien miljard dollar aan Libische bezittingen in onze landen die onmiddellijk worden ontdooid’, zei de Franse president Sarkozy.
Het lijkt zo makkelijk en het klinkt zo goed: dictator raakt in de problemen of wordt afgezet en de rest van de wereld verklaart direct stoer dat 'al zijn tegoeden worden bevroren’ en dat het gestolen geld zal worden teruggegeven. Aan het land, aan de nieuwe regering, aan internationale organisaties of aan de rechthebbenden. De afgelopen maanden werden de tegoeden van Hosni Moebarak, Zine El Abidine Ben Ali en Laurent Gbagbo vrijwel direct na hun val bevroren. Plechtig werd bezworen dat dit geld terug zou gaan naar respectievelijk Egypte, Tunesië en Ivoorkust. Maar de werkelijkheid is anders. Kort gezegd: de gestolen bedragen zijn enorm, het opsporen van de bezittingen is complex, het bevriezen juridisch vaak wel haalbaar maar het echt terugsturen over het algemeen onbegonnen werk. Ondanks de gespierde taal komt er in de praktijk vaak niets van terecht. Het onafhankelijke Zwitserse onderzoeksbureau MyPrivateBanking becijferde dat in de afgelopen twintig jaar van de 25 meest notoire dictators slechts vijf procent van het vermogen bevroren werd, en slechts 2,4 procent ook daadwerkelijk geretourneerd.
Dat is al niet veel. Maar nog deprimerender zijn de cijfers van het gerespecteerde Stolen Asset Recovery Initiative (STAR), een samenwerking tussen de Wereldbank en de Verenigde Naties, speciaal opgericht om te bevorderen dat dit soort geld terugvloeit. Jaarlijks stelen dictators tussen de twintig en veertig miljard dollar, schat het STAR, maar in de afgelopen vijftien jaar is slechts vijf miljard bevroren en teruggestort. Dat zou neerkomen op, grofweg, één procent. Oud-leiders als Soeharto (Indonesië, twintig miljard), Mobutu (Congo, vijf miljard), Marcos (Filippijnen, zeven miljard), Abacha (Nigeria, vier miljard) en 'Baby Doc’ Duvalier (Haïti, zes miljard) of hun nabestaanden bleken niet te plukken.
Het probleem is dat, als de tegoeden al zijn opgespoord, het juridisch lastig is om het eigendom te wijzigen. Mag je zomaar iemands geld afhandig maken, zonder dat hij veroordeeld is? En al ís hij veroordeeld, hoe bewijs je dan dat dát geld, dat miljard, op een criminele manier is verkregen? 'Het is buitengewoon moeilijk, zeker voor degenen die werken in mislukte staten, met beperkte middelen en te midden van corruptie’, zei Jean Pierre Brun, financieel specialist van het STAR, bij de lancering van zijn handboek voor landen die hun geld terugwillen.
Waarom kan het met het geld van Kadhafi dan plots wel? De oorlog is nog niet afgelopen en het geld wordt al overgemaakt. Of althans, dat wordt beweerd.
Het heeft te maken met de ideologie van Kadhafi’s dictatuur. Kadhafi zag zichzelf als vertegenwoordiger van het volk die daarom vrijelijk over alle middelen van dat volk mocht beschikken. 'Veel van de tegoeden waarover nu gesproken wordt zijn van de staat’, zegt Mark Vlasic, hoogleraar rechten en partner bij advocatenkantoor Ward & Ward. Hij werkte eerder als operationeel directeur van het STAR. 'Het is geld van het sovereign wealth fund en staat op officiële Libische overheidsrekeningen. Dat wordt makkelijker bevroren en ontdooid.’
'De activa van de Libische staat zijn zo'n 168 miljard dollar’, zegt Robert Palmer van de Britse ngo Global Witness, die de Libische financiën onderzocht. In december 2010 publiceerde Global Witness een rapport waarin de bezittingen van de Libische Investerings Autoriteit (LIA) werden nageplozen, het fonds waar het leeuwendeel van de Libische investeringen naartoe ging. Het rapport toont boven alles hoezeer het vermogen van de Libische dictatuur was verweven met de westerse economie. In de uitgebreide portfolio van de LIA is slechts hier en daar een Russische of Arabische naam te vinden tussen alle respectabele westerse bedrijven en landen. Vrijwel alle bezittingen zijn in landen die Libië de afgelopen maanden bombardeerden: miljarden in staatsobligaties en miljarden aan aandelen in allerlei nette bedrijven - tweederde ervan Europese bedrijven. Huisbankiers van het regime-Kadhafi waren Goldman Sachs en HSBC. Nederland is minder betrokken, al waren er maar vijf landen die meer obligaties verkochten aan Kadhafi’s regime en had de LIA hier een nogal schimmig kantoor. Verder bezat de LIA alleen aandelen Shell en tegen de dertig miljoen euro aan Rabobank-obligaties.

HET IS voor Libië een geluk bij een ongeluk dat de vorige Libische regering zo veel geld had uitstaan. En als westerse landen al dit geld aan de nieuwe Libische regering kunnen overmaken, slaan ze drie vliegen in een klap. Ze dragen bij aan de stabiliteit in Libië en aan de overlevingskansen van de Nationale Overgangsraad. Ze hoeven dat niet zelf te betalen. En ze komen op een mooie manier van een fikse hoeveelheid op zijn minst twijfelachtig geld af.
Ook Nederland doet daaraan mee. Het ministerie van Buitenlandse Zaken kondigde trots aan honderd miljoen euro aan tegoeden van Libië te ontdooien en over te maken aan de Wereldgezondheidsorganisatie (WHO). 'Bevroren geld van Kadhafi wordt gebruikt om Libische levens te redden’, zei minister Rosenthal. Navraag maakt dat wapenfeit meteen wat minder heroïsch. 'Het geld stond op een Nederlandse rekening, op naam van de Libyan Foreign Bank’, zegt een woordvoerder van Buitenlandse Zaken. Juridisch gezien dus geen 'geld van Kadhafi’, zoals de minister het zelf noemt, maar van Libië. 'We vroegen toestemming aan het sanctiecomité van de VN-Veiligheidsraad om dat vrij te geven’, vervolgt de woordvoerder. 'Het comité besliste vervolgens waar het geld voor zou worden gebruikt. Met de beslissing waar het geld heen zou gaan, had Nederland niets te maken.’
Behalve dat het om staatstegoeden gaat, waardoor het dus eenvoudiger is om geld terug te geven, is ook de rol van de Verenigde Naties opmerkelijk. De resolutie van de Veiligheidsraad maakte het mogelijk geld te bevriezen. 'Maar dat ze zonder juridisch proces besluiten er zelf over te kunnen beschikken is nieuw en, eerlijk gezegd, wonderlijk’, zegt Tom Lasich, specialist van het Basel Institute on Governance en consultant voor verschillende regeringen op het gebied van asset recovery. Het is volgens hem de eerste keer dat de Verenigde Naties zoiets doen. En hoe fijn het politiek en moreel gezien misschien is, juridisch is het volgens hem wel dubieus. Anderen denken daar anders over: nu de Libische Overgangsraad door veel landen als wettelijke regering wordt erkend, kan het geld toch daarheen, naar de schatkist van het land zelf. Dat vond het Westen al langer, maar deze sponsoring van de rebellen werd tot eind augustus geblokkeerd door Zuid-Afrika, dat nog steeds mokt over het verlies van de rijke bondgenoot in Tripoli en dat toevallig een termijn uitdient in de Veiligheidsraad. En deze week klaagden leden van de Overgangsraad openlijk dat China het 'ontdooien’ van het Libische geld tegenhoudt.
Maar zelfs als landen als China en Zuid-Afrika hun verzet opgeven, is het daarmee bepaald niet gedaan, denkt hoogleraar rechten Mark Vlasic. Hij baseert zijn ervaringen op zijn werk aan het terugkrijgen van de miljarden van Baby Doc Duvalier en Charles Taylor. 'Na het geld op overheidsrekeningen krijg je een lange zoektocht naar de overige tegoeden die Kadhafi mogelijk over de hele wereld heeft verstopt, net als bij Mobutu en anderen. Gezien zijn ervaring met sancties heeft hij dat waarschijnlijk goed verborgen voor de internationale gemeenschap.’
Dat maakt terugstorten lastig. De miljarden staan uiteraard niet op een rekening op naam van ’M. Kadhafi’. Het zit verstopt in holdings en onroerend goed, op andere namen in belastingparadijzen en offshore-gebieden. 'Je moet uitzoeken wat de connecties zijn, pas dan kan er beslag gelegd worden’, zegt Vlasic. Het wordt nog moeilijker met cash, diamanten, goud of auto’s. 'Als je het al vindt en je zou het in beslag nemen, dan moet je het bewaren en bewaken totdat het daadwerkelijk geretourneerd kan worden’, zegt hij. En daar ligt het echt grote probleem: landen die bestolen zijn, moeten bewijs aanleveren. 'Maar ze hebben het geld en de expertise niet om dat soort onderzoek uit te voeren.’
Die bewijslast en het gebrek aan middelen om een money trail aan te tonen is slechts een van de problemen. In de praktijk zijn landen die bestolen zijn niet zo pro-actief als je zou verwachten. Neem de Mobutu-miljarden in Zwitserland. De Zwitsers zijn helemaal niet blij met hun reputatie als bankier van dictators en zijn er dus alles aan gelegen om de dikke bankrekeningen van ex-leiders te bevriezen en het geld terug te geven. Gedurende twaalf jaar probeert Zwitserland van alles om geld over te maken aan Congo. Er werden experts naar Kinshasa afgevaardigd, de Zwitserse president reisde naar Congo om het probleem aan te kaarten, er werd geld aangeboden om onderzoekers in dienst te nemen. Maar 'op geen enkel moment’ ondernam de Congolese regering enige actie, schrijft het Zwitserse ministerie van Buitenlandse Zaken enigszins klagend in een rapport over de zaak. Uiteindelijk gaf Zwitserland het op. Hetzelfde gebeurde in de zaak van Duvalier, Marcos en Abacha. Wel geld getraceerd en bevroren, maar uiteindelijk niet terug naar het land van herkomst. Het Liberiaanse parlement besloot zelfs in 2008 unaniem om het geld van Charles Taylor maar te laten zitten. Zwitserland werd er gek van en heeft recent een wet aangenomen die het mogelijk maakt om dat besmette geld toch terug te sturen, zelfs als er niet om gevraagd wordt.
'Het ontbreekt vaak aan politieke wil om echt actie te ondernemen’, vat Mark Vlasic samen. De redenen verschillen, zo wordt in bedekte termen duidelijk: het kost tijd, is duur, succes is niet gegarandeerd. Maar soms is dat omdat vrienden van de ex-leiders nog steeds aan de touwtjes trekken of omdat de ex-leider diplomatieke onschendbaarheid voor zichzelf heeft geregeld (en dus niet veroordeeld en geplukt kan worden).
Het is dus aan de overgangsregering om op zoek te gaan naar het geld van Kadhafi zelf, en daar aanspraak op te maken. Snel zal dat niet gaan, zegt Vlasic: 'Ik denk dat de zoektocht naar gestolen tegoeden nog nauwelijks is begonnen. Het gaat jaren duren om al zijn illegale bezittingen op te sporen.’