Interventies pakken vaak slecht uit

Bommen voor een bruut

Een militaire interventie is altijd complexer en duurder dan gedacht. Maar de kosten van niet ingrijpen in Libië waren misschien nog wel groter.

EEN PAAR JAAR GELEDEN, bij de zestigste verjaardag van de Verenigde Naties, ondertekenden alle landen van de wereld plechtig het document Reponsibility to Protect. Noord-Korea tekende, Somalië, Libië natuurlijk ook: alle naties beloofden plechtig om in te grijpen in een ander land als daar oorlogsmisdaden en misdaden tegen de menselijkheid werden gepleegd en de regering ‘faalde om haar burgers te beschermen’. Zoals bij zoveel internationale verdragen leek ook deze overeenkomst betrekking te hebben op een virtuele, perfecte wereld waarvan alle landen af en toe doen alsof die echt bestaat.
In de echte wereld vinden misdaden tegen de menselijkheid elke dag plaats, terwijl geen regering erover peinst daar iets aan te doen. Zelfs als een dictator zijn eigen burgers en steden laat beschieten en een genocide lijkt aan te kondigen met dezelfde woorden als de daders in Rwanda ('we zullen de ratten en kakkerlakken uitroeien’), blijft de 'verantwoordelijkheid om te beschermen’ een begrip dat even niet ter zake doet. Echte zaken gaan dan voor: wie steekt zijn nek uit, wie gaat boeten als het misloopt en wie gaat oogsten als het goed uitpakt? In de echte wereld laat zelfs Duitsland de verantwoordelijkheid om te beschermen liever een papieren toezegging: Berlijn steunde de no fly-zone in Libië niet.
Toch zijn ook in de echte wereld verrassingen mogelijk. Wie een paar jaar geleden had voorspeld dat de volgende westerse veldtocht in het Midden-Oosten beklonken zou zijn met een paar dagen onderhandelen, zou ongetwijfeld hard zijn uitgelachen. De aanloop naar 'Irak’ duurde meer dan een jaar; de oorlog in Afghanistan is nog volop aan het ontsporen. Maar toch is het gebeurd: terwijl de wereld keek naar de ramp in Japan werd binnen een paar dagen de volgende oorlog uitonderhandeld. Vorige week maandag twijfelden de Verenigde Staten nog over een no fly-zone, op zaterdag vielen al de eerste bommen.
Maar hoe snel de zaken nu ook lijken te gaan, een kwestie van dagen was deze nieuwste veldtocht niet: de eerste voorbereidingen begonnen al een maand geleden. Eind februari veroordeelde de VN-Veiligheidsraad het geweld in Libië in een resolutie die een merkwaardige clausule bevatte. Artikel 6 van de resolutie bepaalde namelijk dat 'personeel’ van een land dat het Internationaal Strafhof niet erkent, niet voor dat Strafhof hoeft te verschijnen voor daden die het namens de VN in Libië uitvoert. Op dat moment werden echter helemaal geen 'daden namens de VN’ uitgevoerd in Libië. Toch dwongen de Verenigde Staten deze clausule af: een eerste voorbereiding op militaire acties die de Amerikaanse regering al voorzag. De VS wilden vooraf zeker weten dat er geen Amerikaan voor zou worden aangeklaagd.

HET INTERNATIONAAL Strafhof zal de komende maanden echter wel het minste probleem blijken waar de VS en de hunnen een oplossing voor moeten vinden. Militaire interventies zien er namelijk vooraf vaak overzichtelijk uit, maar het pakt zelden zo uit als de planners hadden voorzien. De recente geschiedenis heeft een lange lijst voorbeelden van niet of slechts deels geslaagde interventies. De reeks mislukkingen is lang.
'Het is merkwaardig om steeds dezelfde problemen tegen te komen bij militaire interventies’, zegt hoogleraar politicologie Taylor Seybolt, auteur van Humanitarian Military Intervention: The Conditions for Success and Failure. 'In de aanloop naar de beslissing om ergens militair te interveniëren zie je steeds de beleving dat er jammer genoeg een lange discussie nodig is, maar dat alles snel voorbij zal zijn zodra de interventie eenmaal een feit is. Dat is nooit zo. De beslissing om in te grijpen is meestal alleen maar het begin. De situaties die het oplevert zijn veel complexer dan mensen zich vooraf voorstellen. De toepassing van militaire macht pakt vaak heel anders uit dan vooraf was verwacht.’
Dat geldt in de eerste plaats voor de strijd zelf. De moeder aller interventies is in dat opzicht de Vietnamoorlog, die op zo'n drama uitliep omdat vrijwel niemand in de VS zich kon voorstellen dat de oorlog nog lang zou duren als de Amerikanen zich eenmaal serieus aan de strijd zouden committeren. Een kleine interventie met een paar duizend 'adviseurs’ liep zo uit op de grootste oorlog van de afgelopen halve eeuw. Maar ook recente militaire interventies liepen telkens anders dan verwacht.
'Vrijwel alle beleidsmakers, vooral de Europese, dachten dat de interventie in Kosovo binnen een paar dagen voorbij zou zijn’, aldus Seybolt. 'Het oorspronkelijke doel was alleen om Servische eenheden Kosovo uit te krijgen met een handvol aanvallen, zodat een einde zou komen aan de wreedheden daar. Het werd een intense bombardementscampagne van zeventig dagen op Kosovo en Servië zelf. Onze soldaten zijn nog steeds in Kosovo en zullen er ook nog lang moeten blijven.’
Dat is de tweede dure les van recente militaire interventies: de nasleep ervan is vaak veel pijnlijker en gevaarlijker dan de ingreep zelf. Hier is Irak het schoolvoorbeeld, waar een bezettingsmacht van een kwart miljoen man nodig was na een interventie met een fractie daarvan. Maar de lijst is veel langer. Denktank RAND zette een paar jaar geleden de belangrijkste buitenlandse interventies op een rij na 'Vietnam’ en kwam maar tot twee successen tegen zeven mislukkingen - missies die vooraf een gelopen race leken, maar waar het geweldsniveau na de interventie niet daalde of zich geen functionerende staat ontwikkelde. Of beide. Een van de twee successen (Oost-Timor) moest na nieuw geweld opschuiven naar het rijtje mislukkingen. Het andere succes was Kosovo, een succes dus met veel hogere kosten dan verwacht. De mislukkingen lopen van Panama tot Bosnië en van Haïti tot Somalië.

EEN VAN DE PROBLEMEN bij militaire interventies is dat er pas steun voor komt na grote wreedheden - te laat om ze te voorkomen en te laat voor militair succes. 'Om politieke redenen wordt een interventie vaak lang uitgesteld, in het geval van Libië omdat de VS steun wilden van Arabische landen’, zegt politicologe Andrea Talentino, auteur van Military Intervention After the Cold War in een telefonisch gesprek. 'Militair gezien zijn de kansen op een succesvolle ingreep echter altijd veel groter als de strijd nog in flux is. Als de strijd gestabiliseerd is, kan alleen een grote oorlogsinspanning de situatie omdraaien. In praktijk heeft geen land dat ervoor over.’
Er zijn de afgelopen jaren veel van dergelijke late interventies geweest, met Bosnië als voorbeeld hoe het níet moet. Talentino: 'In Bosnië wachtte de internationale gemeenschap jaren met ingrijpen, mede uit de verwachting dat een interventie te moeilijk zou zijn als de oorlog nog in volle gang was. Toen de Navo uiteindelijk ingreep, had ze een mandaat van een jaar en de Navo-landen dachten ook echt dat de klus dan wel geklaard zou zijn. Maar door de jarenlange oorlog was de burgerlijke maatschappij totaal vernietigd en dat maakte de opbouw veel moeilijker. Anno 2011 is er nog altijd geen stabiliteit in Bosnië. De internationale programma’s lopen nog steeds.’
Wetenschappelijk onderzoek heeft wel een aantal factoren aangetoond die kunnen voorspellen hoe succesvol een interventie kan zijn. Maar in de praktijk betekent dat niet veel. 'Als belangrijkste succesfactoren gelden opleidings- en welvaartsniveau van de bevolking in het land waar wordt ingegrepen, en hoe goed de staat functioneerde die daar voor de interventie aanwezig was’, zegt Talentino. 'Irak leek dus een prima kandidaat. Maar zelden pakte het zo slecht uit.’ Een veilige conclusie is daarom: een interventie wordt altijd duurder, langer en pijnlijker dan vooraf gedacht.
De interventie in Libië heeft daarom iets weg van een sprong in het duister. Het land dat bij uitstek heeft geleerd waar buitenlandse interventies op kunnen uitlopen, gaat er een verplichting mee aan die wellicht nog jaren op de VS en Europa zal drukken. Maar de kosten van niet ingrijpen waren in het geval van Libië groot. Als Kadhafi zonder een strobreed in de weg te zijn gelegd zijn aangekondigde wraak over Libië had laten gaan, had dat gevolgen gehad voor het hele Midden-Oosten. De dictator had dan zijn regio het antwoord aangereikt op de grootste democratische beweging die de wereld sinds 1989 gezien heeft: als je maar bruut genoeg reageert, hou je de controle vast. Dat is een boodschap die aan Syrië, Jemen en Bahrein niet was ontgaan.
Daar moest na de schande van de Irakoorlog wel een deugdelijke juridische dekking voor komen en verbazend genoeg hebben de VN-Veiligheidsraad en de Arabische Liga die ook gegeven. Dat betekent in het geval van de Veiligheidsraad niet dat andere machtige landen zoals Duitsland en Rusland de VS helpen, maar dat ze een interventie niet blokkeerden. En de Arabische Liga liet zich onmiddellijk zien als de laffe organisatie die het al decennia is: de lidstaten zijn nog altijd bepaald niet bereid om hun spasme op te geven om van alles de VS (en Israël) de schuld te willen geven. Van de staten die de VS wél helpen, blokkeert Frankrijk voorlopig dat de VS de leiding over de operatie overdragen aan de Navo.
En dus trekken de VS weer de kar: een land dat inderdaad overal belangen heeft, dat decennialang zaken gedaan heeft met dictators en dat de wereld naar eigen inzicht probeert vorm te geven. Maar ook een van weinige landen die de Responsibility to Protect bij tijd en wijle serieus willen nemen.