De hoge prijs van het Europese vaccinbeleid

Brevet van onvermogen

Europa exporteerde de helft van zijn vaccins, terwijl de vaccinatiegraad op het continent ‘onacceptabel laag’ is. Naïviteit, verkeerde prioriteiten, risicomijding en gebrekkig politiek leiderschap droegen bij aan de Europese achterstand.

Op 16 maart 2020, met Europa in de ban van schoolsluitingen, reisbeperkingen en snel stijgende coronabesmettingen, greep in Duitsland de verontwaardiging om zich heen om een scoop van de krant Die Welt.‘Trump will deutsche Impfstoff-Firma CureVac: Traumatische Erfahrung’,_ kopte de krant.

Twee weken eerder, op 2 maart, had de Amerikaanse president verschillende vaccinmakers in het Witte Huis op bezoek gehad. Zijn regering had al twee weken daarvoor contact met hen gelegd, terwijl Trump voor de camera’s Covid-19 nog wegwuifde als iets wat ‘waarschijnlijk weg zal gaan in april, als de warmte komt’. Bij de samenkomst met de vaccinmakers bleek Trump vooral onder de indruk van een presentatie van de directeur van de Amerikaanse tak van het Duitse CureVac. Die zei ‘zeer veel vertrouwen’ te hebben dat CureVac ‘een krachtig vaccin kan ontwikkelen binnen enkele maanden’. Trump besloot dat hij CureVac wilde hebben, voor exclusief Amerikaans gebruik. Hij bood daar volgens ambtenaren van het Duitse ministerie van Volksgezondheid, die anoniem in Die Welt werden geciteerd, ‘grote sommen geld’ voor.

Duitse politici en Europese functionarissen schrokken behoorlijk van dat nieuws. Een dag na de publicatie van Die Welt ontboden Ursula von der Leyen, de voorzitter van de Europese Commissie, en andere hoge Europese functionarissen het management van CureVac in een virtuele bijeenkomst. Ze eisten dat testen en productie van het CureVac-vaccin in de EU bleef. ‘Hun thuis is hier’, verklaarde een persbericht van de Europese Commissie na afloop. ‘Maar hun vaccins zullen iedereen ten goede komen, in Europa en daarbuiten.’

Het was een instructief moment. Op het oog leek de CureVac-interventie het punt te zijn waarop Duitsland en de Europese Commissie de levering van vaccins tegen Covid-19 veiligstelden voor de landen van de Europese Unie. Maar zoals Von der Leyen al zei, stelden zij de productie veilig van CureVac voor de internationale markt.

De ‘traumatische ervaring’ leidde kennelijk niet tot het besef dat andere landen waar de Europese Unie nauw mee samenwerkte, dit niet deden. Berlijn en Brussel maakten in ieder geval geen bezwaar toen het Duitse biotech-bedrijf BioNTech, dat werkte aan een veelbelovende vaccinkandidaat, later werd gekoppeld aan het Amerikaanse farmaciebedrijf Pfizer. Duitsland verbond later in het jaar ook geen voorwaarden aan een cheque van 375 miljoen euro voor BioNTech, om het vaccinonderzoek te steunen.

Dat was anders in Londen. Al in januari 2020, voordat het coronavirus op de Britse eilanden was opgedoken, bood de Britse regering Oxford University aan om onderzoek naar een vaccin te financieren. Wel op voorwaarde dat het Verenigd Koninkrijk primaat op dat vaccin kreeg. Net als BioNTech werd Oxford gekoppeld aan een Amerikaanse farmaceut, Merck. Maar in tegenstelling tot de Duitse regering ging de Britse hier niet mee akkoord. Zij verplichtte Oxford om in zee te gaan met het in Londen gevestigde AstraZeneca. Het primaat voor Britse burgers ging mee.

Dit voortraject ligt nu onder de loep. Want vier maanden nadat de Britten en Amerikanen met vaccineren begonnen, liggen de Europese landen hopeloos op hen achter. Het is een paradox: de Europese Unie is een van de rijkste delen van de wereld. De infrastructuur en gezondheidszorg zijn er goed, overheden worden gezien als de beste ter wereld. Er is een grote medische industrie, een goed opgeleide bevolking. Toch gaat het vaccineren er veel trager dan in vergelijkbare landen en is de vaccinatiegraad tegen Covid-19 ‘onacceptabel laag’, volgens de Wereldgezondheidsorganisatie. Über-Europeaan Guy Verhofstadt noemde de Europese vaccinstrategie onomwonden ‘een fiasco’. Hoe kan dat?

Een deel van de verklaring ligt in de aanname dat die vergelijkbare landen, net als de EU, tijdens de coronapandemie toegewijd zouden blijven aan de vrije markt en internationale samenwerking. Dat bleek onterecht. Afgelopen december tekende president Trump een decreet waarmee hij de export van in de VS gemaakte Covid-19-vaccins verbood voordat de behoefte eraan in de VS was gestild. Voor het Verenigd Koninkrijk was dat niet erg: het gaf een noodtoestemming aan het Oxford/AstraZeneca-vaccin en begon in hoog tempo zijn bevolking te vaccineren.

Voor de Europese Unie begonnen juist maanden van vaccintekort. Althans, een tekort aan vaccins voor Europeanen. Want Europa blijft exporteren: naar schatting de helft van alle in de EU geproduceerde vaccins is naar 33 landen buiten de Unie gegaan. Zelfs Canada en Mexico krijgen hun in Mainz ontwikkelde Pfizer-vaccin uit een fabriek in het Belgische Puurs, terwijl er een Pfizer-fabriek staat in Michigan, op twee uur rijden van de Canadese grens. De EU exporteerde zelfs naar de VS: het in Nederland gemaakte, maar hier nog niet gebruikte vaccin van Janssen.

Hoe tegen dit alles aan te kijken? Het staat vast dat de toewijding van de EU aan internationale verspreiding van Covid-19-vaccins en de verdediging van vrije levering tijdens een pandemie in ethisch opzicht lovenswaardig is. Maar het is ook een situatie waarin aan idealen kosten verbonden zijn – kosten die anderen hebben ontdoken.

‘De EU, wellicht naïef, nam vaccinbeslissingen op basis van de aanname van een vrije markt en goed vertrouwen in haar internationale partners. De VS en het VK manoeuvreerden om zichzelf te beschermen’, schreef de New Statesman. Het Britse weekblad vergeleek de situatie met het prisoner’s dilemma. Bij dat gedachte-experiment is het voor een groep deelnemers als geheel het beste om samen te werken, maar voor iedere deelnemer afzonderlijk het beste om de anderen te verraden. ‘De EU bleek de enige gevangene die de anderen niet verraadde’, meende de New Statesman. ‘Daar betaalt de EU nu een hoge prijs voor.’

Wat heet. Eind maart, toen de Europese solidariteit in scherven viel tijdens ruzies over vaccins, kopte The New York Times: ‘For Biden, a New Virus Dilemma: How to Handle a Looming Glut of Vaccine’.

‘De EU is niet op snelheid van handelen en beschermen van aanlevering ingericht’

Een tweede reden voor de Europese traagheid ligt in verkeerde prioriteiten bij de vaccinaankoop. In de lente van vorig jaar begonnen landen contracten te sluiten met farmaceuten. Europese landen zagen al snel dat zij makkelijk uit elkaar konden worden gespeeld. Duitsland en Frankrijk besloten in april om samen te werken bij de aankoop van vaccins. In mei vroegen zij Italië en Nederland erbij; zij noemden zich de ‘Inclusieve Vaccin Alliantie’ en sloten in juni een contract met AstraZeneca voor drie- tot vierhonderd miljoen vaccindoses.

Maar andere landen protesteerden; een Belgische minister noemde het een ‘onredelijke’ stap, die ‘iedereen zou verzwakken’. De Europese Commissie kwam snel in het geweer, en kwam een paar dagen later met een vaccinplan en een oorlogskas van ruim twee miljard. De vaccin-vier gaven toe en gingen onder Europese vlag verder. Ursula von der Leyen, zo werd later duidelijk, was een drijvende kracht: zij zag de coronacrisis als een kans om de voordelen van Europese samenwerking te etaleren en zo het draagvlak voor verdere integratie te verhogen. Ze begon te spreken over ‘Team Europa’ en een ‘Europees succesverhaal’, en positioneerde dat tegenover het benepen Amerikaanse vaccinnationalisme.

De EU kwam inderdaad met een formidabele onderhandelingspositie bij de farmaceuten aan tafel. Maar het directoraat dat met vaccinaankoop belast was, gaf vanaf het begin prioriteit aan drie zaken: aan diversiteit van vaccinaanbod, juridische aansprakelijkheid voor bijwerkingen, en prijs. Dat leverde de Europese Commissie over een tijdspanne van maanden een contractenpakket op met fantastische voorwaarden. In tegenstelling tot de VS bleven vaccinmakers in Europa aansprakelijk voor hun product. En de prijzen die de EU bedong, waren veel lager dan waar anderen hun handtekening onder zetten – de VS betalen AstraZeneca bijvoorbeeld dubbel zoveel per prik.

Maar sommige farmaceuten, zoals Moderna, waarschuwden toen al dat dit Europa vertraging bij vaccinleveringen zou opleveren. In Brussel werd juist geschamperd over de contracten die Londen had gesloten. Maar dit bleek een geval van penny wise, pound foolish. De bodemcontracten hebben farmaceuten niet aangezet om hun uiterste best te doen om de productie voor de EU zo hoog mogelijk te krijgen, stelde Guntram Wolff, directeur van denktank Bruegel, in Politico Europe. In sommige gevallen kwam Europa duidelijk achter in de rij, zoals bij AstraZeneca. En dat is werkelijk een verbijsterende misrekening: de kosten van lockdowns en verlengde recessie zijn astronomisch hoger dan de besparing op de prikprijs.

De afgelopen maanden werd deze fout duidelijk: vaccintekort is al sinds december dé grote begrenzende factor voor het Europese vaccinatietempo. Maar het is niet de enige. Toen de vaccins kwamen, bleken veel Europese landen te worstelen om zelfs die magere stroom efficiënt in bovenarmen te krijgen. ‘Typische Franse bureaucratie’, mopperde de Parijse epidemioloog Catherine Hill in Euronews over het gehannes met verschillende systemen, kwalificaties en doelgroepen. Maar ze noteerde ook dat Frankrijk ‘niet zo abnormaal was’ vergeleken met andere EU-landen. En terecht: Nederland, met zijn idiote leeftijdscohortensysteem, hield in de EU aanvankelijk alleen Bulgarije achter zich.

Nog een probleem: een juridische mindset. Die wreekte zich al tijdens de vaccin-contractonderhandelingen, waardoor de EU soms maanden na andere landen haar contracten sloot, zonder zich te realiseren dat dit vertraging zou betekenen. Het wreekte zich bij vaccinautorisatie, en wreekt zich nu ook bij de Europese prikcampagnes: terwijl de VS, het VK en sommige andere landen vol inzetten op snelheid, bewogen Europese zich telkens behoedzaam. ‘Je kunt over voors en tegens debatteren, maar risico-aversie is een feit in tal van Europese landen’, schreef Guntram Wolff in de Süddeutsche Zeitung. Dit werd vooral duidelijk rond het AstraZeneca (AZ)-vaccin, dat in zeldzame gevallen gevaarlijke bijwerkingen heeft. In Nederland en tal van landen leidde voorzichtigheid tot grote vertragingen. Duitsland gaf AZ eerst alleen aan 65-minners, toen aan iedereen, en sinds twee weken alleen aan zestigplussers. Iedereen die één prik AZ kreeg moet opnieuw in de rij voor een ander vaccin, voor een risico dat (volgens een bierviltjes-berekening van een arts) voor een doorsnee Europeaan even groot is als een week gemiddeld autogebruik. De Nederlandse Gezondheidsraad zit op hetzelfde spoor.

Dit geschipper over het AZ-vaccin werkt een laatste probleem in de hand: vaccinatieweerstand. Al vóór de coronapandemie was Europa ‘’s werelds epicentrum van vaccinscepticisme’, volgens Politico Europe. Terwijl door het vaccinatiesucces van de VS de vaccinatiebereidheid van Amerikanen maand op maand stijgt, daalt die in Europa. En die was al laag. Volgens een peiling in Nature wil 89 procent van de Chinezen zich wel laten inenten en driekwart van de Amerikanen, maar schommelt dat in Europese landen tussen de 44 en 66 procent. In een recente peiling zei maar liefst twee derde van de Franse respondenten dat zij geen vaccinatie wilden of nog twijfelden. Ook Nederlandse artsen melden stijgende twijfel en meer wegblijvers.

Dit alles telt op tot een rampzalig plaatje, stelt Wolfgang Münchau, oud-adjunct-hoofdredacteur van de Financial Times en directeur van analysebureau EuroIntelligence. ‘De ernst hiervan gaat in de richting van het ergste beleidsfalen van de EU tijdens mijn leven, het austerity-beleid’, zegt hij in een telefonisch gesprek.

‘In theorie is EU-coördinatie een goed idee’, aldus Münchau. ‘Maar de EU heeft zoiets nooit gedaan, ze is niet op snelheid van handelen en beschermen van aanlevering ingericht. De EU is heel goed in handelskwesties en bij politieke problemen, maar had dit nooit moeten doen. Zij heeft iets vreselijks gedaan: ze heeft Europeanen een rationele, niet-ideologische reden gegeven om te twijfelen aan de wijsheid van Europese samenwerking.’ Europese landen zijn hier verantwoordelijk voor, meent Münchau: zij hadden het niet aan de EU moeten overlaten.

En ze maken zelf fouten. ‘Alle Europese regeringen die ik volg zijn inconsistent in hun beleid’, zegt hij. ‘Lastminutebeslissingen, onduidelijke maatstaven, politici die weinig of schipperend leiding geven. Mensen doorzien dit, ze herkennen een overheid die niet de kwaliteit van bestuur levert die ze belooft.’

Münchau hekelt ook de legalistische, risicomijdende houding van Europese overheden. ‘In landen als Duitsland en Nederland worden vaccins beschouwd als een contract tussen de staat en het individu. In het Verenigd Koninkrijk, waar ik woon, en in de VS, wordt vaccinatie beschouwd als een publieke zaak, iets wat je doet voor de gemeenschap.’

Anders dan Europa zagen Trump en Biden covid als een dreiging vergelijk-baar met een oorlog

Wel ziet Münchau positieve tekenen. ‘In Frankrijk lijkt echt het besef ingedaald dat het roer om moet. Duitsland gaat nu ook sneller prikken, hoewel volgens mij te laat voor de zomervakantie. De tekorten zullen in ieder geval binnenkort verleden tijd zijn. Maar de schade aan de Europese samenlevingen en de EU zal blijven. En veel daarvan heeft Europa zichzelf berokkend.’

Terwijl het vaccineren in Europa hapert, maken de Verenigde Staten rap tempo. Begin maart zette Amerika twee miljoen prikken per dag, inmiddels ligt het dagrecord boven de vier miljoen. Het aantal Amerikanen dat een eerste prik heeft gehad is 36 procent, het aantal dat volledig gevaccineerd is 22 procent; in de EU liggen die percentages op respectievelijk zestien en zeven.

Covid sloeg enorm toe in de VS. Een jaar geleden beweerde voormalig president Trump dat Amerika slechts enkele tientallen besmettingen zou zien. In plaats daarvan incasseerden de VS (waar vier procent van de wereldbevolking woont) een kwart van alle besmettingen ter wereld en een vijfde van alle covid-doden. Maar zo hard als Amerika werd geraakt, zo driftig wordt er onder Bidens presidentschap gevaccineerd: het heeft ook dertig procent van alle prikken gezet. Het ziet ernaar uit dat Biden een belofte uit zijn eerste landelijke televisietoespraak gaat waarmaken: eind mei heeft iedere volwassen inwoner van de VS die dat wil een prik gekregen.

De organisatie Centers for Disease Control and Prevention heeft inmiddels geadviseerd dat gevaccineerde mensen elkaar binnenshuis veilig kunnen ontmoeten en ze raden aan om gevaccineerde (groot)ouders vooral een bezoek te gaan brengen. ‘In heel veel opzichten was de Amerikaanse reactie op de pandemie verkeerd, verwarrend en dodelijk’, concludeerde wetenschapsjournalist Olga Khazan in The Atlantic. ‘Vaccinaties zijn de uitzondering.’

De vergelijking met de VS is behulpzaam omdat het blootlegt welke steken de EU liet vallen. Kort samengevat staan knijperigheid tegenover de bereidheid om in de beurs te blazen, versnippering tegenover centrale regie door de overheid en risicomijding tegenover het besluit om prikken tot hoogste prioriteit te verheffen. Vaccinnationalisme hoorde daarbij.

Het wapperen met geld begon onder Trump. Zijn Operation Warp Speed, om razendsnel vaccins te ontwikkelen, was voor een belangrijk deel politieke pr, maar bevatte ook een cruciale investering van veertien miljard dollar in de ontwikkeling van vaccins door zes verschillende farmaceuten. Washington betaalde voor productie van vaccins waarvan het nog onduidelijk was of ze zouden werken. De tegenprestatie waren exclusieve leveringsafspraken voor Amerika. Het Witte Huis gaf bovendien aan bereid te zijn elke prijs te betalen.

De Amerikaanse regering durfde ook risico’s te nemen. Pfizer en Moderna, de meest gebruikte vaccins in de VS, werden ruimschoots ingekocht nog voordat de effectiviteit bekend was en zonder uitgebreid onderzoek naar de risico’s. Die gok betaalde zich uit. Terwijl Europa zwaar inzette op het AstraZeneca-vaccin, en dat de afgelopen maanden constant stilzette en weer herstartte, hebben de VS nog geen goedkeuring aan AstraZeneca gegeven – vooral omdat het niet nodig is. Andere vaccins – waaronder dat van Janssen, dat in Leiden werd ontwikkeld maar eerder in Amerikaanse bovenarmen verdween dan in Europese – bieden meer dan genoeg voorraad.

Opvallend genoeg sloegen in de VS publiek en privaat de handen ineen, terwijl Europa de scheiding tussen markt en overheid overeind hield. Daardoor wierp de Europese Commissie zich op als hoofdinkoper op een markt waarop zowel de VS als het VK hun leveringen al hadden verzekerd. De VS sloten hun contracten in de weken waarin de Europese Commissie de prijs per dosis omlaag onderhandelde.

De angst voor aansprakelijkheid bleek in ‘rechtszaakland’ VS veel kleiner dan in Europa. Washington was bereid farmaceuten te vrijwaren voor aansprakelijkheid voor vaccinrisico’s en verkortte daarmee hun ingebruikneming aanzienlijk. Drie weken bijvoorbeeld, voor het deels in Duitsland ontwikkelde Pfizer-vaccin: een cruciale periode, vroeg in de pandemie, waarin de VS al bestellingen plaatste.

Hier tekent zich ook een mentaliteitsverschil af tussen de twee machtsblokken. Zowel de regering-Trump als de regering-Biden zag de covid-uitbraak als een dreiging vergelijkbaar met een oorlog. Het duurde lang voordat Trump de ernst van de pandemie onderkende, met dodelijke gevolgen, maar uiteindelijk wendde hij de Defense Production Act aan. Met die wet, waarmee in de Tweede Wereldoorlog wapentuig werd geproduceerd, joeg het Witte Huis de productie van medische hulpmiddelen en vaccins aan. Ook Biden maakte gebruik van deze bevoegdheid en zette het leger in om prikken te zetten.

De langetermijngevolgen van de wijze waarop de Amerikaanse vaccinatiecampagne is vormgegeven zijn nog onduidelijk. Er is geen centraal register dat bijhoudt wie welke prik heeft gehad. Iedereen krijgt een papieren bewijs van inenting mee en is zelf verantwoordelijk voor het opdagen voor een tweede prik. Het inplannen daarvan gaat op de simpelste manier denkbaar: 28 dagen na het eerste shot moet iemand op precies dezelfde tijd op precies dezelfde locatie zijn. Ondertussen schuiven de deadlines naar voren in plaats van naar achteren. Vanaf volgende week kan iedere volwassene in de VS een afspraak maken om ingeënt te worden.

Uiteraard laat Biden zich dit succes in zijn eerste honderd dagen flink aanleunen. Voor Europa, dat de reputatie heeft zo goed voor zijn burgers te zorgen, is de reputatieschade groot. De interne scheuren daarover komen scherp aan het licht. In Brussel kreeg de wild om zich heen slaande Von der Leyen een ongekende uitbrander van haar voorganger Jean-Claude Juncker. In Europa maken landen ruzie: zo viel de Oostenrijkse bondskanselier Sebastian Kurz, tot woede van Duitsland, het Europese plan af dat juist de kleintjes hielp ten koste van de groten.

Misschien pakt de toekomst goed voor Europa uit, als het continent zich herpakt, als de verantwoordelijkheidsclausules een zegen blijken te zijn, als het opeens de supersnelheid maakt die sommige ministers beloven. Maar op dit moment ontwikkelt dat wat een uithangbord van Europese samenwerking en mondiale waarden moest zijn, zich tot het tegendeel: een brevet van onvermogen.