Op zoek naar nieuwe voedselgronden

Buitenland zoekt binnenland

Wereldwijd kopen rijke landen grond op van arme landen om hun eigen voedselaanvoer veilig te stellen. Ook speculanten azen op lege landbouwgronden; die zijn ‘beter dan goud’. De geopolitiek van voedselveiligheid.

ETHIOPIË, EEN VAN de meest door honger geplaagde landen ter wereld, zal de komende jaren veel meer voedsel van zijn bodem zien komen. Honderden miljoenen hectaren grond zijn al aangekocht om te worden omgetoverd tot moderne, uitgestrekte landbouwbedrijven - een ervan wordt volgens de plannen een graanbedrijf met de afmetingen van Noord-Holland. Maar van de beloofde oogsten tarwe, rijst en soja gaan de Ethiopiërs zelf niet mee-eten. Alle opbrengst wordt direct verscheept naar India en Saoedi-Arabië, de nieuwe eigenaars van uitgestrekte stukken Ethiopisch grondgebied.
Het voorbeeld staat niet op zichzelf. Koeweit kocht land in Cambodja, China in Congo, de Arabische Emiraten in Pakistan, Zuid-Korea in Tanzania en ga zo maar door. De landaankopen zijn zo groot en volgen elkaar zo snel op dat sommige ngo’s spreken van ‘the great land grab’ of een nieuwe 'scramble for Africa and Asia’: een neokoloniale verovering van de Derde Wereld door buitenlands kapitaal. Volgens de Wereldbank gaat het inmiddels om veertig miljoen hectare landbouwgrond - tien maal Nederland, ruim meer dan heel Duitsland.
En het houdt niet op bij rijke landen die arme bezetten. Er is ook ruilhandel: Libië kreeg een stuk Oekraïne in ruil voor een oliebron, Qatar legt een haven aan in ruil voor een stuk Kenia. En ook arme landen kopen elkaars grond, zoals Jordanië in Soedan of Egypte in Ethiopië. Want de reden voor de landhonger is niet het vergaren van een imperium, de voornaamste reden is angst. Voor falende voedselmarkten, voedselcrises, voedselrellen: voor honger. Het is geen denkbeeldige angst, want in 2007 en 2008 was de wereld al korte tijd in de greep van een voedselcrisis die in tientallen landen tot tekorten leidde. In een handvol landen leidde dat tot voedselrellen, waarbij tientallen mensen omkwamen.
Steeds meer landen hadden in de afgelopen decennia van marktliberalisering hun vertrouwen gelegd in de internationale voedselmarkt. Maar in 2007 en 2008 sloten sommige grote voedselexporteurs de grenzen voor de uitvoer van eten, om onrust te voorkomen in eigen land. In Europa en de VS had dit niet veel gevolgen, maar in veel delen van de wereld kwam de voedselcrisis aan als een harde psychologische klap.
Over de hele wereld zijn landen die dat kunnen betalen hun voedselaanvoer aan het veiligstellen, onder meer door op ongekende schaal land te kopen. En dat gebeurt doorgaans in landen die grote problemen hebben qua bestuur, ontwikkeling en corruptie - en waar vaak grote internationale programma’s voor voedselhulp lopen om hongersnood te voorkomen. Het heeft wereldwijde gevolgen, zegt Lester Brown, directeur van de ngo Earth Policy Institute: 'Sinds 2007 zijn we getuige van een nieuw wereldwijd verschijnsel: de geopolitiek van voedselveiligheid.’
Het is een oude politieke wet dat langetermijnproblemen pas worden aangepakt als er een crisis plaatsvindt. Met voedsel is het net zo. Al sinds de jaren zestig waarschuwen doemdenkers ervoor dat de groei van de wereldbevolking eens tot voedseltekorten zal leiden. Toen waren er drie miljard mensen, nu zijn dat er bijna zeven en binnen veertig jaar tien miljard. Zo simpel bleek een voedseltekort echter niet te voorspellen: de stijgende wereldbevolking bleek decennialang geen probleem, want de productiviteit in de landbouw steeg nog sneller.
Maar de zorgen zijn terug. De genoemde productiviteitsgroei is rond 1990 ingezakt en de groeiende mondiale welvaart zorgt ervoor dat honderden miljoenen mensen overschakelen van brood en rijst naar vlees, eieren en melk - dierlijk voedsel waar erg veel plantaardig voedsel voor nodig is. Daarbovenop komt nog eens de vraag naar biobrandstof: aangespoord door Europese en Amerikaanse subsidies wordt steeds meer landbouwgrond voor biobrandstof gebruikt in plaats van voor voedsel.
De grootste reden voor hogere landbouwopbrengsten was dat er decennialang steeds meer land werd geïrrigeerd. Maar sinds een jaar of tien komt er geen geïrrigeerde landbouwgrond meer bij. Sterker nog, een aantal landen loopt tegen een urgent watertekort aan. In Saoedi-Arabië heeft het opraken van grondwater al geleid tot het einde van de moderne landbouw. Waar decennialang letterlijk de tarwe uit de woestijn werd gekweekt, worden de akkers weer teruggegeven aan het zand.
Grondwater raakt op meer plaatsen op, jammer genoeg ook in twee landen waar ruim een derde van alle mensen woont en waar honderden miljoenen mensen zich een luxere levensstijl aanmeten: India en China. '175 miljoen Indiërs en 130 miljoen Chinezen worden nu gevoed uit kunstmatige voedselbubbels: oogsten die alleen kunnen bestaan door het overmatig oppompen van grondwater. Die bubbels gaan weldra knappen’, zegt Lester Brown in een telefonisch gesprek. En de zorgen over de voedseltoekomst van de wereld worden verder gevoed door de opwarming van de aarde en doordat gentechnologie niet - zoals de voorstanders hadden voorspeld - tot duidelijk hogere oogsten heeft geleid.
Toch is er geen reden voor doemdenken, meent Jean-Philippe Audinet, directeur van de beleidsdivisie van Ifad, het VN-fonds voor landbouwontwikkeling. 'Er is nog steeds veel land en water ongebruikt en bovendien is er veel land dat veel meer kan opbrengen dan nu’, zegt hij in een telefonisch interview. 'Maar er zijn wel investeringen nodig om dat land productief te krijgen. Het probleem is dat wereldwijd de investeringen in landbouw al twintig tot dertig jaar dalen. Juist in ontwikkelingslanden gaat er veel minder geld naartoe. Er is daar is grote behoefte aan buitenlands kapitaal.’
Dat komt binnen door de grote landdeals. Zijn die dan geen mooie oplossing voor ontwikkelingslanden en voor de wereldwijde behoefte aan voedsel in de toekomst? Audinet: 'Nee. We zien nu vooral een enorme hoeveelheid land die van eigenaar wisselt. Waar het om gaat is dat er daarna ook iets productiefs met dat land gebeurt. En dat is maar zelden het geval. De meeste deals worden gedaan door landen die de toekomstige aanvoer van hun voedsel willen veiligstellen. Ze kondigen bij de koop aan dat ze moderne landbouwbedrijven gaan opzetten waar veel lokale bewoners werk gaan krijgen. Maar we zien nu maar weinig land dat na de aankoop ook actief wordt gebruikt. Veel kopers lijken vooral het land te willen kopen nu het kan, zonder er per se iets mee te doen.’
DE LANDAANKOPEN TROKKEN onvermijdelijk de aandacht van speculanten en investeerders. Al tijdens de voedselcrisis gonsde op Wall Street rond dat landbouwgrond in ontwikkelingslanden 'beter dan goud’ was. Goldman Sachs, JP Morgan en andere investeringsbanken en speculanten doken in de landhandel.
Nu was de voedselcrisis die aan de landhonger ten grondslag lag ook al flink aangejaagd door dit gezelschap. En net als bij de voedselcrisis lijkt het voor de speculanten van geen enkel belang wat de grote landaankopen betekenen voor de ontwikkelingslanden zelf. 'Privé-investeerders richten zich op landen waar controle en bestuur van land het zwakst zijn’, zegt Jean-Philippe Audinet. 'In veel landen staat de kwaliteit van bestuur niet in verhouding tot de omvang van de landdeals. Landen als Congo, Soedan, Ethiopië en Mozambique praten over deals van een miljoen hectare of meer.’
De regeringen van die landen claimen dat al dat land ongebruikt is. 'In de praktijk is dat vrijwel nooit waar’, stelt Audinet. 'Het is in gebruik door de lokale bevolking, vaak kleine boeren, die geen eigendomsrechten op het land hebben maar er wel al generaties wonen en het verbouwen of er hun vee op houden. Dat land is dan alleen op papier leeg. Maar zelfs als het land wél leeg is, is zo'n grote landaankoop een twijfelachtige zaak. We hebben het over landen waar de bevolking elk jaar gemiddeld twee tot drie procent groeit. De landbouwgrond zou beschikbaar moeten blijven voor hun eigen toekomstige generaties.’
Als er speculanten in het spel zijn, betekent dat doorgaans dat er helemaal geen voedsel meer van het land komt: als zij al iets met het land willen doen (en meestal is dat niet zo) is dat het verbouwen van gewassen voor biobrandstoffen. Bovendien zijn speculanten in de markt een veeg teken omdat er in Afrika al genoeg geweld wordt gevoed door zaken die veel geld opbrengen in het buitenland, zoals diamanten of hout. Er zijn nogal wat speculanten die het liefst in de schemer landdeals proberen te sluiten. Zoals Jarch Capital, dat zich lijkt te specialiseren in regio’s die zich willen afscheiden van hun land. Jarch heeft grote oliebelangen in Zuid-Soedan, en heeft zich daarnaast volgens analysebureau Africa Energy Intelligence verbonden aan een krijgsheer in Darfur en een Ethiopische oppositieleider die oproept tot een gewapende opstand tegen de centrale regering.
Jarch heeft bovendien voor een halve eeuw een stuk land ter grootte van twee Nederlandse provincies geleased van Zuid-Soedans meest vruchtbare landbouwgrond. Lokale partner: de krijgsheer Paulino Matip ('voormalig krijgsheer’, benadrukt Jarch), wiens soldaten worden verdacht van oorlogsmisdaden tijdens de decennialange burgeroorlog en die onderbevelhebber van het leger moet worden in de nog uit te roepen staat Zuid-Soedan. 'Als voedsel schaars wordt, heeft de investeerder een zwakke staat nodig die hem niet dwingt om zich aan enige regels te houden’, tekende Der Spiegel op uit de mond van Jarch Capitals directeur Philippe Heilberg.
Helaas is het afdwingen van regels doorgaans niet het sterkste punt van regeringen die grote stukken van hun land verkopen. Sommige regeringen wekken sterk de indruk dat alles best is als er maar veel geld op tafel komt: ze organiseren soms road shows in het Midden-Oosten om hun vruchtbare, ongebruikte grond aan te prijzen, stellen verkoopaktes van drie kantjes op voor enorme lappen grond en beloven gouden bergen. Zo beloofde de corrupte regering van Pakistan een beveiligingsmacht van honderdduizend man te leveren als de Arabische Emiraten een stuk grond ter grootte van een kwart Nederland zouden leasen.
Nu heeft Pakistan veiligheidsproblemen waar die honderdduizend man misschien beter voor geschikt zijn, en heeft het ruim 35 maal zo veel monden te voeden als de Arabische Emiraten. De landdeal kreeg dan ook zware kritiek zodra die bekend werd. En dat is vaker het geval. Toen de Filippijnen een tiende van hun landbouwgrond verkochten aan China, veroorzaakte dat zoveel protest dat de verkoop werd teruggedraaid. Het familiebedrijf van de Bin Ladens zag om dezelfde reden een half miljoen hectare grond voor rijstteelt in Indonesië aan zich voorbijgaan. En in Madagaskar ging de regering in 2009 ten onder na een storm van protest toen bekend werd dat die de helft van Madagaskars landbouwgrond had verkocht aan het Zuid-Koreaanse Daewoo.

HET LIGT VOOR de hand grote landdeals helemaal af te wijzen vanwege de corruptie, onteigeningen, speculaties en de geur van neokolonialisme die eromheen hangt. Maar het achterliggende vraagstuk betreft de vraag hoe de voedselsituatie in de toekomst geregeld moet worden. De voornaamste kopers van grond in arme landen - enerzijds speculanten en investeerders en anderzijds regeringen uit het Midden-Oosten en Oost-Azië - lijken uit te zijn op hetzelfde, maar dat is schijn. Speculanten willen een wereld met vrije marktwerking in landbouw, grond en voedsel, terwijl de regeringen juist de nationale grenzen willen optrekken. Zij vertrouwen de markt niet meer en willen met bilaterale overeenkomsten hun eigen voedsel veiligstellen. Tien, twintig jaar geleden zouden de meeste ngo’s nog blind voor het laatste hebben gekozen, uit wantrouwen tegen de markt en tegen globalisering. Maar het debat verschuift.
'De meeste analisten zijn het erover eens dat het voor de voedselveiligheid van de wereld én voor boeren in de Derde Wereld noodzakelijk is dat er meer buitenlandse investeringen en knowhow terechtkomen in de landbouw van arme landen. Zeker nu de internationale hulp opdroogt sinds de wereldwijde economische crisis uitbrak’, zegt onderzoeker Ruth Meinzen-Dick, die voor het International Food Policy Research Institute grote landdeals in kaart brengt. 'Je kunt daarom niet zeggen dat grote landdeals zonder meer een slechte zaak zijn.’ Andere wetenschappers zijn nog stelliger. De gerenommeerde econoom Paul Collier betoogde in Foreign Policy dat de komst van grote agrobedrijven een zegen is voor Afrika: 'Het negeren van commerciële landbouw als instrument voor ontwikkeling en grotere voedselopbrengst is ongetwijfeld ideologisch gemotiveerd.’
Helaas is het lastig om regels op te stellen die alleen het 'verkeerde’ soort investeerders buiten houden. Meinzen-Dick: 'Sommige investeerders willen alleen snelle winst, andere willen alleen land veiligstellen. Maar er zijn óók langetermijninvesteerders die verstand hebben van landbouw en die geloven dat ze een goed rendement kunnen halen terwijl de lokale bevolking meeprofiteert. Wie grote landaankopen zonder meer verwerpt, keert zich ook tegen hen. En die snijdt daarmee een levenslijn voor de landbouw in arme landen door.’
Sommige landen beginnen die lijn zelf door te snijden. Zo begint Brazilië, dat deze eeuw de 'graanschuur van de wereld’ moet worden, buitenlandse investeerders te weren. Maar verrassend genoeg kreeg Brazilië daarmee niet de handen op elkaar bij onafhankelijke onderzoekers. 'Landaankopen in andere landen of juist het afsluiten van de eigen markt zijn onderdeel van hetzelfde wereldwijde proces: de beweging naar een meer gesloten handelssysteem voor voedsel’, zegt Ruth Meinzen-Dick. 'Dat is zorgelijk voor de voedselveiligheid van de wereld, omdat krapte op de voedselmarkt dan niet automatisch tot meer investeringen en meer productie hoeft te leiden. Het is vooral gevaarlijk voor stadsbewoners in arme landen die afhankelijk zijn van voedselinvoer. Bij de voedselcrisis van 2008 kwamen zij het eerst in de knel. Een gesloten handelssysteem is in het voordeel van grote, kapitaalintensieve agrobedrijven. Kleine boeren zullen dan moeilijker kunnen intreden in de markt.’
Maar de beweging lijkt voorlopig niet te stoppen. 'Ik had verwacht dat het momentum van buitenlandse landaankopen zou verdwijnen toen de voedselprijzen in 2008 weer inzakten. Maar dat is niet gebeurd’, zegt Meinzen-Dick. Bepaald niet: afgelopen zomer werd een nieuwe landdeal bekend die door onderzoekers voorlopig maar als fantasie wordt aangemerkt omdat de schaal ervan nauwelijks te bevatten is: tien miljoen hectare maagdelijk Congo, per direct beschikbaar voor Zuid-Afrika’s opgejaagde Boeren - meer dan twee maal Nederland.