Europa is niet wat het lijkt

Ceci n’est pas une constitution

Europa is niet wat het lijkt. De Commissie, het Parlement en het Hof van Justitie zijn in werkelijkheid anders dan in theorie. En de grondwet is geen grondwet.

Jarenlang hebben Europese politici geklaagd dat de burgers zo weinig belangstelling hebben voor de Europese Unie, maar nu de referenda over het nieuwe Europese verdrag de mogelijkheid scheppen voor een flink debat zijn ze plotseling bang. Ze willen niet dat de aanvaarding van het verdrag in gevaar komt. In Frankrijk doet president Jacques Chirac, gesteund door een belangrijk deel van de socialistische oppositie, wanhopig zijn best om te voorkomen dat de vraag of Turkije lid van de Europese Unie mag worden een rol bij het referendum gaat spelen. Maar waarom zou je daarover niet mogen praten? Het nieuwe verdrag wil immers de aard van de Europese Unie vastleggen. Heeft de omvang van de Europese Unie daar niets mee te maken?

Ook de regering in Den Haag zit met het referendum in haar maag. De angst voor een anti-Europa-stemming is groot, want die zou de populariteit van de huidige coalitie geen goed doen. De regering houdt daarom vooral haar mond. Staatssecretaris Atzo Nicolaï van Europese Zaken heeft objectieve voorlichting toegezegd. Dat betekent: geen debat en hopen dat een wonder het volk of bij de stembus weghoudt of «ja» laat zeggen. Hiermee ontzegt de regering zichzelf definitief het recht ooit nog zorgelijk het hoofd te schudden over kiezers die denken dat ze op de gang van zaken in Europa geen invloed kunnen uitoefenen.

De Europese Unie heeft veel weg van het schilderij Ceci n’est pas une pipe van René Magritte. Die schilderde een pijp en schreef erbij dat het geen pijp was. Hij vertelde de toeschouwer dat hij niet zag wat hij zag. Europese politici zijn bijzonder behendig in het scheppen van schijn werelden en schijninstituties. Ik betreur dat, want het verhindert de totstandkoming van een sterk, democratisch Europa. Een politiek geïntegreerd Europa zou op het wereldtoneel meer invloed kunnen hebben dan de huidige verdeelde club. Het zou de Verenigde Staten tot luisteren kunnen dwingen. In een democratisch Europa zouden politici niet met angst en beven een internationaal verdrag aan hun burgers voorleggen, maar dagelijks verantwoording moeten afleggen. Maar de geschiedenis van de Europese integratie is al bezaaid met voorstellen over wat Europa zou moeten worden. Ik wil het nu eens hebben over wat Europa is, en over de reden waarom dit niet fundamenteel kan veranderen.

De belangrijkste Europese instellingen zijn in werkelijkheid anders dan in theorie. Neem de Europese Commissie. Die is in theorie onafhankelijk van de lidstaten van de EU. Die onafhankelijkheid moet de Commissie in staat stellen boven nationale belangen uit te stijgen en het grote Europese belang te dienen. Iedereen in Brussel weet echter dat eurocommissarissen, die voor het Europese Hof van Justitie onder ede hun onafhankelijkheid hebben moeten beloven, in werkelijkheid nauwe banden onderhouden met nationale regeringen.

De Franse oud-premier Edith Cresson, die spiekbriefjes met instructies uit Parijs meenam naar vergaderingen, was geen uitzondering, zoals haar collega-commissaris Karel van Miert meende. In de Commissie-Prodi verdedigde de Spaanse eurocommissaris Loyola de Palacio ronduit het standpunt van de Spaanse regering over visserij. De Duitse bondskanselier Gerhard Schröder wond zich de afgelopen jaren vreselijk op over milieuvoorstellen van de voormalige Zweedse eurocommissaris Margot Wallström omdat die nadelig zouden zijn voor de Duitse chemische industrie, en nu de Duitser Günter Verheugen voor Industrie verantwoordelijk is, zijn Wallströms voorstellen van tafel verdwenen.

Commissievoorzitter Prodi gedroeg zich in Brussel alsof hij in de Italiaanse binnenlandse politiek opereerde en bestreed premier Silvio Berlusconi als een oppositieleider. De veel geprezen Franse Commissievoorzitter Jacques Delors schrijft in zijn Mémoires dat hij in de jaren tachtig «voor periodieke ontmoetingen» met de Franse president en premier naar Parijs reisde. De Nederlandse eurocommissaris Hans van den Broek nam deel aan het Europa-overleg in het Haagse Torentje.

Als eurocommissarissen voor een tweede termijn benoemd willen worden of na een Brusselse periode hun carrière in de nationale politiek willen voortzetten, is het in hun eigen belang dat zij een goede relatie met hun hoofdsteden onderhouden. Natuurlijk zijn er ook eurocommissarissen geweest die afstand hielden van hun eigen land. Frits Bolkestein deed dat. Maar ook voor zo’n probleem is een oplossing: de diplomatieke vertegenwoordigingen in Brussel gebruiken naaste medewerkers van zo’n onafhankelijke eurocommissaris en ambtenaren van de eigen nationaliteit om hun belangen te behartigen.

Officieel is de Commissie de enige instelling die initiatieven voor nieuwe Europese wetgeving kan nemen. In werkelijkheid geven de Europese regeringsleiders de Commissie steeds vaker opdracht om initiatieven te nemen. De oude Europese federalisten dachten dat de Commissie het embryo van een toekomstige Europese regering was. Het is anders gelopen: de Commissie krijgt steeds meer het karakter van een secretariaat van de lidstaten.

Het Europees Parlement is geen echt parlement. Europarlementa riërs zijn geen lid van echte Europese politieke partijen. Ze behoren tot politieke groepen waarvan de gemeenschappelijke programma’s vaag genoeg zijn om voor alle nationaliteiten aanvaardbaar te zijn. Europarlementariërs worden gekozen als vertegenwoordigers van nationale politieke partijen na campagnes die in hoofdzaak over nationale politiek gaan. Ze hebben niet het recht initiatieven voor Europese wetgeving te nemen omdat dit recht in handen is van de Commissie. Over belangrijke politieke zaken als het buitenlandbeleid en defensie hebben europarlementariërs niets te zeggen. Ze hebben wel veel te zeggen over technische details die in de lidstaten doorgaans aan ambtenaren worden overgelaten, bijvoorbeeld de vraag of een bloempot een verpakkingsmiddel is en derhalve onder een bepaalde milieuwet valt.

De nationale regeringen, die gezamenlijk in de Europese Raad (regeringsleiders) en de Ministerraad (vakministers) het Europese belang moeten dienen, vechten voortdurend voor nationale belangen. Dat leidt niet alleen in een kwestie als de Irak-oorlog tot verlammende verdeeldheid. Het zogenaamde Lissabon-proces is een absurd voorbeeld. Begin 2000 probeerde de Portugese premier Guterres mij, samen met andere journalisten, in zijn werkkamer te overtuigen van zijn succesformule. Hij voorspelde een enorme economische opleving in Europa: de werkloosheid zou als sneeuw voor de zon verdwijnen. Daarvoor hoefde helemaal geen Europees beleid tot stand te worden gebracht. De regeringen mochten hun eigen fiscale, sociale, economische beleid houden. Als ze maar goed coördineerden en de best presterende landen imiteerden.

Guterres, toen voorzitter van de EU, kreeg het op zijn zenuwen van onze reacties. De een na de ander zei dat hij er niets van begreep. De premier had later meer succes bij de Europese regeringsleiders. Die juichten zijn voorstellen toe en verklaarden zonder blikken of blozen dat Europa in tien jaar tijd de meest concurrerende economie van de wereld zou worden. Inmiddels weet iedereen dat dit onzin is, maar niemand schrijft daarom het Lissabon-proces af. Het zou alleen maar beter uitgevoerd moeten worden. Zo kunnen we weer een paar jaar vooruit.

Het Europese Hof van Justitie is ook niet wat men er op het eerste gezicht van zou denken. Het functioneert als een constitutioneel hof: het beoordeelt of de wetten en besluiten van Europese instellingen of regeringen in overeenstemming zijn met de Europese verdragen. Zo niet, dan kan nationale wetgeving of een Europees besluit niet doorgaan. Door wetgeving aan Europese verdragen te toetsen heeft het Europese Hof dezelfde rol als een nationaal constitutioneel hof dat de wetten van een land aan zijn grondwet toetst. Maar voor landen die geen constitutioneel hof hebben – zoals Groot-Brittannië en Nederland – zou het onaanvaardbaar zijn geweest als het Hof een grondwettelijk etiket had gekregen. Daarom verkoos men de Brusselse methode: Ceci n’est pas une pipe.

De Europese Grondwet, waarover ook in Nederland de bevolking in een referendum mag oordelen, is geen grondwet maar een internationaal verdrag, net als eerdere Europese verdragen. Maar het is een grondwettelijk verdrag, luidt de verdediging. Dat klopt. Dat waren de voorgaande Europese verdragen eveneens; vandaar dat het Hof van Justitie altijd al de positie van een constitutioneel hof heeft gehad.

Als dit verdrag van kracht wordt, krijgt de Unie een minister van Buitenlandse Zaken. Maar ondanks zijn titel is die functionaris geen minister of lid van een regering. Hij mag datgene uitvoeren waarover de ministers van Buitenlandse Zaken van de lidstaten het eens zijn, en die ministers zijn het op belangrijke momenten vaak oneens.

Het verdrag wordt ook aangeprezen omdat het de besluitvorming in de Europese Unie eenvoudiger maakt. Is dat zo? Leest u even mee. Krachtens het verdrag heeft een besluit de steun nodig van ten minste 55 procent van de lidstaten die gezamenlijk 65 procent van de Europese bevolking vertegenwoordigen. Bovendien moet die 55 procent van de lidstaten uit minimaal vijftien landen bestaan. Er zijn ten minste vier landen nodig om een besluit tegen te houden. Als de Europese ministers een besluit willen nemen dat niet is gebaseerd op een voorstel van de Europese Commissie, hebben ze daarvoor de steun nodig van ten minste 72 procent van de lidstaten die ten minste 65 procent van de Europese bevolking vertegenwoordigen.

Het gaat mij niet om de vraag of dit nieuwe verdrag aanvaard moet worden of niet. Het probleem is dat het net zo surrealistisch is als alle voorgaande Europese verdragen. Er is een verklaring voor dit merkwaardige karakter van de EU: dat komt voort uit de compromissen die vanaf het begin in de jaren vijftig van de vorige eeuw zijn gezocht tussen twee volkomen tegengestelde standpunten. Aan de ene kant de federalisten die een Europese regering en een echt Europees Parlement willen, aan de andere kant degenen die Europa beschouwen als een verband van onafhankelijke lidstaten. De Fransman Jean Monnet, geestelijk vader van de Europese integratie, had sympathie voor de eerste groep. De Franse president Charles de Gaulle had een grondige hekel aan hem.

De EU is doordesemd van de noodzaak om beide partijen, de federalisten en de soevereinen, tevreden te stellen. De federalisten hoopten aanvankelijk dat hun tegenstanders in de loop van de tijd tot het inzicht zouden komen dat politieke integratie in ieders belang was. Maar naarmate de club zich uitbreidde van zes naar 25 landen groeide het gewicht van de landen die niets wilden weten van een politiek Europa. Ze bleven dromen van soevereiniteit, hoewel de Europese landen die al kwijt zijn sinds ze de Eerste Wereldoorlog niet zonder Amerika konden beslechten.

Aan Joschka Fischer, de Duitse minister van Buitenlandse Zaken, komt de eer toe in 2000 te hebben onderkend dat het moment gekomen was om vast te stellen wat het einddoel was. Met vijftien lidstaten zou misschien nog een akkoord gevonden kunnen worden. Fischer betwijfelde dat het na de uitbreiding van de Europese Unie in 2004 tot 25 lidstaten nog zou lukken. Hij werd in veel Europese hoofdsteden echter voor idioot versleten. Fischer gaf de verdediging van zijn stelling daarom maar op en schaarde zich enthousiast achter het nieuwe verdrag dat als vanouds onduidelijk is over die Finalität van de Europese integratie.

Valéry Giscard d’Estaing, voorzitter van de Europese Conventie die het verdrag ontwierp, zei aanvankelijk dat het ging om een overeenkomst waar Europa de komende vijftig jaar mee vooruit kon. Hij heeft zich erg ingespannen om de inbreng van de lidstaten te vergroten ten opzichte van de Europese instellingen, die ondanks alle mankementen toch enigszins een federaal karakter hebben. Om federalisten gerust te stellen, schreef hij dat een federalistisch Europa op zich laat wachten omdat de tijd er niet rijp voor is, maar dat het er zeker een keer van komt.

De werkelijkheid is alweer anders. De Europese politici houden krampachtig vast aan de illusie van nationale soevereiniteit. Ze beseffen niet dat Europa meer vermag wanneer het een politieke eenheid is dan wanneer iedereen zoveel mogelijk nationale macht houdt. Kijk naar de euro. Men denkt dat daarvoor geen gemeenschappelijk financieel beleid nodig is: de regeringen veronderstellen dat ze met juridische afspraken grenzen kunnen stellen aan de nationale politieke vrijheid. De afgelopen jaren is gebleken wat een onzin dit is. Politici houden zich niet aan de juridische regels van het Stabiliteitspact. Dat gebrek aan financiële discipline heeft tot veel opwinding geleid, maar niet tot een discussie over de vraag of één munt niet één politiek vereist.

De Europese politici zitten muurvast aan lokale politiek. Ze gedragen zich als Franse dorpsburgemeesters, die zich in hun verkiezingscampagne beperken tot de problemen van hun dorp. Europese politici stellen de EU voor als het buitenland. Zij laten zich kiezen op nationale thema’s en ze hebben geen enkel belang bij het ontstaan van een Europese kiezer die na discussies over Europese kwesties Europese volksvertegenwoordigers en een Europese regering zou kiezen. Ze zouden er alleen maar macht door verliezen.

Als Europa werkelijk politiek zou integreren en er een democratisch Europa zou ontstaan, zou Europese politiek niet meer buitenlands, maar binnenlands zijn. Nationale politici zouden zich tot nationale kwesties kunnen beperken en het behartigen van het Europese belang aan gekozen Europese politici overlaten. Met een Europese Unie van 25 landen is de kans verkeken om het ooit nog eens te worden over een politiek Europa. De Unie is het vrijhandelsgebied geworden waarnaar Groot-Brittannië al sinds de jaren vijftig van de vorige eeuw heeft gestreefd. Buitenlandminister Ben Bot hoopt dat de EU met 35 lidstaten zonder politieke integratie een «grootmacht» kan worden. Dat wordt dan een schijngrootmacht, geheel in de traditie van het Brusselse surrealisme.

Van Ben van der Velden verscheen onlangs bij Meulenhoff het boek De Europese onmacht: Scènes uit de achterkamers