Wat na «non» (en «nee»?)?

Crisis in West-Europa

De crisis in Frankrijk is de crisis van Europa. De uitslag van het referendum laat zich niet zo gemakkelijk ongedaan maken als bij eerdere negatieve volksraad plegingen in Europa. De hymne Ode aan de vreugde is een begrafenismars geworden die tot 2007 duurt.

PARIJS – Door «nee» te zeggen tegen het Europees grondwettelijk verdrag hebben de Franse kiezers afgelopen zondag zowel Europa als hun eigen land in een politieke crisis gestort. De Franse binnenlandse problemen zullen een grote handicap vormen bij het zoeken naar oplossingen voor de Europese moeilijkheden. Het kan nog jaren duren eer Europa en Frankrijk deze klap te boven zijn.

De Ode aan de vreugde uit de Negende symfonie van Beethoven, het lied van de Europese Unie, klonk indrukwekkend, het applaus was langdurig en de champagne vloeide rijkelijk toen in de zomer van 2003 de Europese Conventie het eens was geworden over het ontwerp voor het grondwettelijk verdrag.

De voorzitter van de Conventie, de Franse oud-president Valéry Giscard d’Estaing, vertelde het gezelschap van 105 parlementariërs en regeringsvertegenwoordigers dat zij Europa een grondwet hadden bezorgd. Een ongekende historische gebeurtenis.

Het Franse nee heeft zondag een definitief einde gemaakt aan die euforie. Giscard, die bij de Conventie toonde als manipulator indrukwekkende hoogstandjes te kunnen bereiken, deed vorige week nog een uiterste poging om in de geschiedenisboekjes te komen als de opsteller van de Europese grondwet. Hij stelde voor om bij een Frans nee het referendum in Frankrijk nog een keer over te doen. Vrijwel nergens in Europa werd die suggestie serieus genomen.

Giscard heeft geprobeerd het product van zijn Conventie glans te geven door het niet gewoon een verdrag te noemen, maar het met grondwet te betitelen. Dat is contraproductief gebleken. Een Europees verdrag had nooit de weerstand opgeroepen van een grondwet. Nu kan Giscard zich de vader noemen van een mislukt verdrag, al zal het wellicht tot het najaar van 2006 duren voordat de Europese regeringen de schade helemaal kunnen overzien.

De huidige voorzitter van de Europese Unie, de Luxemburgse premier Jean-Claude Juncker, heeft in een reactie op het Franse nee gezegd dat de ratificatie van het grondwettelijk verdrag in andere landen gewoon moet doorgaan. Of dat ook werkelijk gebeurt, zal afhangen van de Europese regeringsleiders die op 16 en 17 juni een topbijeenkomst in Brussel houden. Zij zullen na het Franse (en mogelijk Nederlandse) nee moeten bevestigen dat er geen verandering in de plannen is gekomen. Europa kan het moeilijk aan Frankrijk en Nederland overlaten om te beslissen wat er gebeurt.

In het grondwettelijk verdrag zelf is al voorzien dat niet alle 25 lidstaten van de Europese Unie het ratificeren. Daarom is vastgelegd dat op 1 november volgend jaar bekeken wordt hoeveel landen ja of nee hebben gezegd. Als op dat ogenblik ten minste twintig landen met het grondwettelijk verdrag hebben ingestemd, is het aan de Europese regeringsleiders om te beslissen wat er verder gebeurt. Er is in de mogelijkheid voorzien dat het grondwettelijk verdrag dan gewoon van kracht wordt voor de landen die akkoord zijn gegaan en dat voor de afwijzers een speciale positie buiten dit kern-Europa wordt geschapen.

Toen deze regeling werd bedacht, hield niemand er rekening mee dat uitgerekend Frankrijk als eerste het verdrag zou afwijzen. Frankrijk behoort tot de eerste landen van de Europese integratie, die na de Tweede Wereldoorlog vooral is begonnen om Frankrijk en Duitsland met elkaar te verzoenen. Een Europa zonder Frankrijk is ondenkbaar.

Tot nu toe hebben al negen landen met het Europese verdrag ingestemd. Na het Nederlandse referendum van woensdag volgen in nog zeven landen referenda. In de overige landen beslist alleen het parlement over de ratificatie van het verdrag.

Behalve Nederland worden ook Groot-Brittannië, Ierland, Tsjechië, Polen en Denemarken tot de Europese lidstaten gerekend waar de kans op afwijzing van het verdrag reëel is. De Britse premier Tony Blair heeft besloten het referendum in zijn land pas volgend jaar te doen, als de meeste andere landen hun mening al gegeven hebben. Daarmee heeft hij gegokt op de kans dat andere landen voor Groot-Brittannië het verdrag zouden afwijzen. Hierdoor is voorkomen dat zijn land in de traditionele rol van Europese spelbreker terechtkomt. Dat uitgerekend Frankrijk als eerste nee heeft gezegd, is voor Blair een godsgeschenk. Frankrijk is bij veel Europese debatten de klassieke tegenstander van Groot-Brittannië.

Technisch – maar politiek moeilijk te verkopen aan de burgers die het verdrag hebben afgewezen – is het mogelijk dat de Europese regeringsleiders met unanimiteit besluiten een aantal vernieuwingen uit het grondwettelijk verdrag door te voeren hoewel de verdragstekst niet door alle landen is gera tificeerd. Het gaat om zaken waarvoor niet absoluut een verdrag is vereist, zoals de instelling van een Europese minister van Buitenlandse Zaken die tevens vice-voorzitter is van de Europese Commissie, de benoeming van een vaste voorzitter van de Europese Raad (de vergadering van de regeringsleiders), de be voegdheid van nationale parlementen om te waarschuwen als zij menen dat Brussel zich ten onrechte met kwesties bemoeit en de mo gelijkheid dat ten minste een miljoen Europese burgers een verzoekschrift aan de Europese Commissie richten.

Technisch – maar politiek moeilijk uitvoerbaar – is het mogelijk de nieuwe verdeling van de macht tussen de lidstaten, zoals die is geregeld in het grondwettelijk verdrag, onder te brengen in een klein nieuw verdrag. Die machtsverdeling in het grondwettelijk verdrag is een correctie van de regeling in het Verdrag van Nice uit 2000, die indertijd tot stand kwam onder leiding van de Franse conservatieve president Jacques Chirac en zijn socialistische premier Lionel Jospin. Achteraf realiseerde Chirac zich dat Frankrijk met de regeling van Nice en na de uitbreiding van de Europese Unie met de nieuwe lidstaten in Oost-Europa flink aan macht had verloren. Bij de onderhandelingen over het grondwettelijk verdrag is tot de laatste minuut gevochten met Polen en Spanje, die uiteindelijk door de knieën gingen en in Nice verworven macht inleverden ten behoeve van de grotere landen Frankrijk, Duitsland en Groot-Brittannië. Het is moeilijk denkbaar dat een land als Polen niet alsnog zal proberen de positie van 2000 terug te winnen.

Oud-eurocommissaris Frits Bolkestein zei vorige week dat er bij een afwijzing van het grondwettelijk verdrag door Frankrijk of Nederland geen grote crisis zou uitbreken. Het leek alsof hij na zijn vertrek uit Brussel vorig jaar direct naar een andere planeet is vertrokken. Afgelopen maandag schreef hij daarentegen in NRC Handelsblad dat het grondwettelijk verdrag na het Franse nee «is getorpedeerd». Ook dat klopt niet. Het ligt nog steeds op tafel.

In het verleden werden Denemarken en Ierland, nadat zij respectievelijk het Verdrag van Maastricht en het Verdrag van Nice per referendum hadden afgewezen, alsnog over de streep getrokken door ze speciale toezeggingen te doen. Zulke toezeggingen zijn nu pas mogelijk als het hele slagveld overzien kan worden. Dat wil zeggen: als alle landen de procedure van ratificatie hebben afgewerkt. Dan pas kan bekeken worden met welke toezeggingen de neezeggers alsnog tegemoet gekomen kunnen worden.

De moeilijkheid is deze keer echter dat de bezwaren van de Franse en Nederlandse kiezers zich niet richten op de vernieuwingen die het grondwettelijk verdrag brengt, maar op de verdragsartikelen over het beleid van de Europese Unie die juist vrijwel ongewijzigd uit de bestaande Europese verdragen zijn overgenomen. Als het grondwettelijk verdrag wordt afgeblazen, blijven de oude Europese verdragen gewoon van kracht en blijft dit beleid dus gewoon bestaan. In Frankrijk hebben volgens opinieonderzoeken veel kiezers nee gezegd tegen het grondwettelijk verdrag omdat zij vinden dat de Europese Unie een te liberaal economisch beleid voert en te weinig sociale bescherming biedt.

Een ander probleem is dat zowel in Frankrijk als in Nederland veel kiezers het referendum over het grondwettelijk verdrag hebben gebruikt om hun afkeer te tonen van hun eigen regering. De meerderheid van de Franse socialistische kiezers heeft zich niet gehouden aan de officiële partijlijn, die voor aanvaarding van het verdrag was. De socialisten hebben het referendum gebruikt om zich tegen president Chirac te keren nadat zij in 2002 noodgedwongen voor hem hadden gestemd. Omdat de socialistische kandidaat Lionel Jospin toen bij de eerste ronde van de presidentsverkiezingen door de extreem rechtse Jean-Marie Le Pen werd verslagen, hadden de socialisten bij de tweede ronde alleen de keus tussen rechts en uiterst rechts: Chirac of Le Pen. Nu hebben ze Europa gebruikt om hun ergernis over het economisch beleid van Chirac te uiten.

De andere Franse tegenstemmers zijn degenen die nooit iets van Europa wilden weten omdat zij Frankrijks soevereiniteit in oude glorie willen herstellen. Aan hun bezwaren kan bij aanpassing van het verdrag helemaal niet tegemoet gekomen worden.

Chirac heeft zondagavond dadelijk aangekondigd dat hij de Franse regering gaat vernieuwen, wat het einde betekent van premier Jean-Pierre Raffarin. Chirac zelf denkt er niet over om af te treden, hoewel zijn beleid is afgekeurd door een overweldigende meerderheid van 55 procent van de Fransen bij een opkomst van 70 procent van de kiezers. Hij heeft zelfs iedereen gevraagd zich nu achter hem te scharen opdat hij het Franse belang in Europa kan verdedigen.

Zolang Chirac met zo weinig steun van de bevolking zijn land in Brussel vertegenwoordigt, ziet het er niet naar uit dat hij bij onderhandelingen over het Europees verdrag veel kan uitrichten. De tot op het bot verdeelde socialisten kunnen alleen nog maar een schijn van eenheid overeind houden door zich nu met man en macht tegen Chirac te verzetten. Wat Frankrijk betreft zal Europa waarschijnlijk moeten wachten tot 2007, wanneer er een nieuwe president is gekozen. De nu 72-jarige Chirac kan na zijn nederlaag van zondag een derde termijn als president wel vergeten.

Het risico bestaat dat Chirac in een poging om nog enigszins in een goed blaadje bij de Franse kiezers te komen de komende jaren gaat dwarsliggen bij iedere maatregel van de Europese Commissie die in Frankrijk niet populair is. De ervaring heeft geleerd dat de Franse president, als hem dat uitkomt, zich er weinig van aantrekt dat de Commissie handelt op basis van Europese overeenkomsten.

In Duitsland, waar bondskanselier Gerhard Schröder met verkiezingen dit najaar aan de rand van de afgrond staat, is op dit ogenblik ook geen ruimte voor Europese onderhandelingen. Frankrijk en Duitsland zijn beide in de slechtst mogelijke positie terechtgekomen voor onderhandelingen over de Europese begroting van 2007 tot 2013, die dit jaar afgerond zouden moeten worden. Duitsland moet wachten tot na de verkiezingen. Frankrijk is zo verzwakt dat het de oude wens kan vergeten om een einde te maken aan de Britse korting op de bijdrage aan de Europese kas. Het zal alle zeilen moeten bijzetten om zich de eigen financiële voordelen van het Europese landbouwbeleid niet te laten ontglippen.

Afwachten tot alle landen zich over het grondwettelijk verdrag hebben uitgesproken is het beste wat de Europese Unie kan doen. Daarna kunnen de regeringen opnieuw gaan bekijken wat wel of niet mogelijk is. Nu al staat vast dat dit een uiterst moeizame exercitie wordt, zeker als na Frankrijk meer landen het grondwettelijk verdrag afwijzen.

Pas dan is het moment aangebroken om nog eens goed te bekijken wat de Europese Unie kan, en niet nu, zoals Bolkestein in NRC Handelsblad schrijft. Pas dan zou alsnog een poging gedaan kunnen worden overeenstemming te krijgen over het einddoel van de Europese integratie, een kwestie die de opstellers van het grondwettelijk verdrag hebben vermeden omdat er te veel meningsverschillen wa ren. Want alleen een Europa dat een politieke eenheid vormt, kan voorkomen dat het afhankelijk wordt van wat anderen besluiten. Zonder politieke eenheid hebben Europese burgers terecht angst voor de gevolgen van globalisering. Zonder politieke eenheid blijven de meningen over het buitenlands beleid van het verdeelde Europa voor Washington van beperkt belang.

Bolkestein meent dat de Europese Unie nooit een federatie zal worden met één regering en één buitenlands beleid. Het heeft er inderdaad alles van weg dat het Europa met 27 lidstaten in 2007 het niet eens zal kunnen worden over zo’n federatie als doelstelling van de integratie. Maar de huidige crisis is het toch waard gebruikt te worden voor nog eens een poging om te voorkomen dat de Europese landen politiek en economisch verder afhankelijk worden van Washington en Beijing.