De gekozen burgemeester

D66 heeft haast

Minister Thom de Graaf van Binnenlandse Zaken wil dat alle gemeenten volgend jaar maart een direct gekozen burgemeester krijgen. CDA en VVD hebben het D66 in het regeerakkoord beloofd en belofte maakt schuld. Of toch niet? En heeft de minister zijn plannen wel goed doordacht?

Voor tegenstanders is dit het grote schrikbeeld: stel dat er Bekende Nederlanders opstaan en roepen dat zij wel burgemeester willen worden? In Utrecht zou de huidige burgemeester Annie Brouwer het dan bijvoorbeeld moeten opnemen tegen zanger en radiopresentator Henk Westbroek. In Den Haag roept dichter Bart Chabot misschien wel dat hij de tegenkandidaat van de zittende Wim Deetman wil zijn. En in Amsterdam krijgt de populaire wethouder Ahmed Aboutaleb concurrentie van niemand minder dan Katja Schuurman.

De tegenstanders zien het lijk al drijven: dat wordt een grote bestuurlijke puinhoop in die gemeenten. Ook de voorstanders hebben zich een beeld gevormd, een ideaalbeeld: de direct gekozen burgemeester is goed voor de band tussen het openbaar bestuur en de kiezer, het betekent een versterking van de lokale democratie.

De realiteit is anders. Zowel voor- als tegenstanders zitten ernaast. Althans, als het in Nederland zal gaan zoals het in het buitenland gaat. Een Clint Eastwood die burgemeester wordt van zijn Californische woonplaats krijgt weliswaar veel aandacht, maar ook in de Ver enigde Staten is het een uitzondering als een bekend figuur een openbaar ambt ambieert én de verkiezing wint. De meeste burgemeesters in de VS blijken vooral mensen te zijn die het moeten hebben van hun bestuurlijke kwaliteiten, die de kiezer afmeet aan hun politieke prestaties.

In Nederland is er eveneens een beetje ervaring. Nederland kent dan nog niet de direct gekozen burgemeester, sinds 2002 mogen wethouders wel van buiten de gemeenteraad komen. Ook dat had kunnen leiden tot het benoemen van wethouders die misschien geen sterrenstatus hebben, maar in ieder geval ook geen politiek-bestuurlijke ervaring.

Maar dat blijkt volgens onderzoeksbureau SGBO van de Vereniging van Nederlandse Gemeenten (VNG) niet het geval te zijn. De politieke partijen, ook de kleine of lokale, gaan weinig avontuur aan. Van de 184 wethouders die sinds de laatste verkiezingen in 2002 tussentijds zijn afgetreden, is zeventig procent vervangen door een zittend raadslid. Van het totaal aantal wethouders dat wel van buiten de raad komt, blijkt een groot aantal al eerder in de raad te hebben gezeten of elders politiek-bestuurlijke ervaring te hebben opgedaan.

Zo traden in Den Haag vorig jaar kort achter elkaar drie wethouders terug. Van de twee VVD-wethouders werd de eerste vervangen door de VVD-fractievoorzitter in de Haagse gemeenteraad, de andere door een VVD-wethouder uit het naastgelegen Wassenaar. Een PvdA- wethouder die besloot terug te treden, werd vervangen door een gedeputeerde uit de provincie Zuid-Holland. Elke keer is de belangrijkste reden om niet een totale buitenstaander aan te trekken dezelfde: een gemeente besturen is volgens de zittende politici een vak apart en dat vak vereist dat je weet hoe een gemeenteraad functioneert.

Zijn de tegenstanders die de toestroom van populaire types vrezen te somber, de voorstanders blijken te optimistisch als het gaat om de betrokkenheid van de burger bij het lokale bestuur. Eveneens uit onderzoek in het buitenland blijkt dat de kiezers niet in groten getale naar de stembus komen als ze de eigen burgemeester rechtstreeks mogen kiezen. In Noorwegen, waar in 1999 werd geëxperimenteerd met de direct gekozen burgemeester, was de opkomst niet hoog, hoewel het daar wel allemaal om begonnen was. Ook in Zuid-Duitsland blijkt de betrokkenheid van de kiezer bij de lokale politiek niet uit de opkomstcijfers: die liggen tussen de veertig en vijftig procent, terwijl bij de gemeenteraadsverkiezingen zestig procent van de kiezers naar de stembus gaat.

Of Nederlanders volgend jaar ook naar de stembus mogen om op een burgemeesterskandidaat te stemmen is nog geen uitgemaakte zaak. Afgelopen week konden de fracties in de Tweede Kamer schriftelijk vragen stellen aan minister Thom de Graaf van Binnenlandse Zaken. Het is de opmaat naar de plenaire behandeling dit voorjaar. Na lang gepraat moeten de coalitiegenoten nu laten zien of de invoering van de direct gekozen burgemeester een oprecht streven is of toch vooral het voorgehouden snoepje waarmee D66 het kabinet in is gelokt. En D66 heeft haast: want als het nu niet lukt, wanneer dan wel? Zo goed staat de partij er in de peilingen niet voor.

De bal kan nog naar alle kanten rollen. Maar mocht een van de twee coalitiegenoten van De Graaf steun aan het wetsvoorstel onthouden, op de grootste oppositiepartij, de PvdA, hoeft hij niet te rekenen. De PvdA is tegen. Die wil dat de gemeenteraad de burgemeester kiest, iets wat in de huidige situatie feitelijk al het geval is.

De kritiek die in de vragen van CDA en VVD doorklonk loog er niet om. Er komt één constante, negatieve ondertoon uit naar boven: de minister heeft zijn plannen voor de direct gekozen burgemeester niet goed doordacht op al zijn facetten en consequenties. Dat verklaart meteen waarom niet alleen gewone burgers, maar ook veel bestuurders geen idee hebben wat de direct gekozen burgemeester straks mag en kan.

Onduidelijkheid is er niet alleen over hoofdzaken, ook over ogenschijnlijke bijzaken. Het zou handig zijn als poten tiële kandidaten en politieke partijen weten waar ze aan toe zijn. Zo wil de VVD van de minister weten of meerdere kandidaten van dezelfde partij zich namens die partij mogen afficheren. En mag een partij een kandidaat die wel lid is van die partij, maar niet diens uitdrukkelijke steun heeft, verbieden het partijlogo te gebruiken? Ook vragen de liberalen zich af of het wel logisch is dat een kandidaat voor het burgemeesterschap zich tevens kandidaat mag stellen voor de raad. Het CDA wil op dit punt weten of er nog wel sprake is van aparte burgemeestersverkiezingen als zou blijken dat de meeste lijsttrekkers voor de raadsverkiezingen zich ook kandidaat stellen voor het burgemeesterschap.

Ook over de campagnefinanciering bestaan nog veel vragen. Hoeveel eigen geld mag een kandidaat inzetten? Hoe wordt in de gaten gehouden dat een kandidaat niet meelift op de campagne en dus ook profiteert van de campagnegelden van zijn partij voor de gemeenteraadsverkiezingen, die worden immers tegelijkertijd gehouden? En wat gebeurt er als iemand met een eigen radioprogramma – de naam van Henk Westbroek wordt overigens niet genoemd – in dat programma reclame maakt voor zijn eigen kandidatuur?

Maar de belangrijkste vragen raken de kern van het wetsvoorstel: als de burgers de burgemeester kunnen kiezen, hoeveel macht krijgt die burgemeester dan om te doen wat hij heeft beloofd? Het is taaie materie, maar hier zit wel de crux. Én een dreigend, principieel meningsverschil.

In de voorstellen van De Graaf stelt iemand zich kandidaat op persoonlijke titel. Alleen als hij daartoe is gemachtigd door een politieke partij mag hij achter zijn naam ook de naam van die partij zetten. Wordt hij gekozen, dan wordt hij een soort «lokale regeringsleider» die een college van wethouders moet samenstellen. Die wethouders moet hij ter benoeming voordragen aan de gemeenteraad. De raad kan besluiten een wethouder onacceptabel te vinden.

De VVD vindt dit hinken op twee gedachten. Als de raad mag benoemen en ontslaan, ligt de macht volgens de liberalen bij de raad. In de praktijk moet de burgemeester er dan voor zorgen dat hij mensen voordraagt die voortkomen uit de politieke partijen die samen een meerderheid vormen in de raad. Om een voorbeeld te geven: een VVD’er wint de burgemeestersverkiezing, maar vindt een meerderheid van CDA en Lokaal Belang tegenover zich. Van het voeren van een eigen beleid zal dan niet veel komen. Hij zal zich genoodzaakt zien wethouders aan te trekken van het CDA en de lokale partij. De kiezers zullen hem echter wel, meer nog dan ze nu al bij de door de kroon benoemde burgemeesters doen, aanspreken op het gemeentelijke beleid, maar net als nu zal hij moeten zeggen dat hij machteloos is. Was het niet juist deze rare kronkel die De Graaf met zijn gekozen burgemeester wilde wegwerken? De VVD vindt het zuiverder de burgemeester te laten kiezen op een eigen beleidsprogramma en hem bij dat programma wethouders te laten zoeken die hij zelf benoemt en ontslaat. De gemeenteraad moet er zelf voor zorgen dat ze daar genoeg controlerende kracht en macht tegenover stelt.

Dit «presidentiële» systeem kent het Nederlandse openbaar bestuur niet en het is het CDA een gruwel. De christen-democraten willen absoluut de macht bij de gemeenteraad houden. De partij weet hoe moeilijk het tegenwoordig is om mensen te vinden die het raadswerk willen doen. Haal je ook nog eens de macht weg bij de raad, evenals de kans voor raadsleden om wethouder te worden, dan vrezen ze nog minder mensen bereid te vinden in de gemeenteraad te gaan zitten. Welke tegenkrachten zijn er dan nog om de «presidentiële» burgemeester en zijn team van wethouders te controleren?

Hiermee lijkt het CDA voorstander van wat De Graaf voorstelt, maar dat is grotendeels schijn. Diep in hun hart zitten de christen-democraten niet te wachten op de direct gekozen burgemeester. De partij met de meeste burgemeesters vindt dat de huidige benoemingsprocedure zorgt voor gekwalificeerde en gewaardeerde bestuurders. Het CDA ziet dan ook geen aanleiding om burgemeesters te laten kiezen door de bevolking. Ook het argument van De Graaf dat moet worden ingespeeld op de tendens in de politiek dat het meer en meer om de poppetjes gaat, delen de christen-democraten niet. Sterker: ze willen die tendens niet actief versterken.

Het echte politieke meningsverschil gaat dus over macht: wie is de baas in de gemeente. Maar voor de buitenwacht lijkt het of het alleen nog maar gaat om de datum van invoering. Het CDA is er tegen dat alle Nederlandse gemeenten in 2006 een gekozen burgemeester krijgen. Punt uit. Dat kan De Graaf dus al schudden. Een zwaarwegend argument voor de christen-democraten is dat de gemeenten nog moeten wennen aan het drie jaar geleden ingevoerde dualisme. Nu haastig en opnieuw niet zorgvuldig voorbereid de gekozen burgemeester invoeren, is volgens de christen-democraten niet goed.

Een compromis lijkt de gefaseerde invoering, waarbij volgend jaar in gemeenten waarvan de raad heeft aangegeven dat te willen, de burgers een burgemeester mogen kiezen. Maar het CDA laat nadrukkelijk weten: invoering ineens in heel Nederland heeft de voorkeur.

De komende maanden zal in het parlement nog een ingewikkeld politiek spel worden gespeeld waarbij de gehechtheid aan het regeringspluche en de verschillende visies op de inrichting van het lokaal bestuur met elkaar zullen wedijveren. De vraag is niet wanneer de gekozen burgemeester wordt ingevoerd, maar of een eventuele bestuurlijke vernieuwing consistent is in plaats van een lapjesdeken die nu even lekker warm aanvoelt, maar die straks in de lokale praktijk niet blijkt te voldoen.