De onmacht van het Internationaal Strafhof

‘Dank God voor dit hof’

Deze maand begon met fikse tegenslagen voor het Internationaal Strafhof. Eerst kozen de Keniaanse kiezers twee verdachten tot president en vice-president. Daarbovenop trok de aanklager de zaak tegen een Keniaanse topambtenaar in. Waarom presteert het Strafhof zo matig?

Medium rtr3erxf

Als een staatsman spreekt Uhuru Kenyatta een volgepakte zaal met aanhangers toe. ‘We stemden in vrede. We zorgden ervoor dat de orde gehandhaafd bleef en de wet werd gerespecteerd’, speecht Kenyatta als hij heeft vernomen dat hij tot president van Kenia is gekozen. ‘Dames en heren, dat is de werkelijke overwinning vandaag.’

Het zijn woorden die op het Bureau van de Aanklager van het Internationaal Strafhof (icc) in Den Haag met het nodige cynisme zullen zijn ontvangen. Uhuru Kenyatta (51) is niet alleen een dynamisch politicus, zoon van de eerste president van Kenia, een van de rijkste mannen van het land en in navolging van zijn vader nu ook staatshoofd. Hij is tevens door het icc aangeklaagd als indirecte medepleger van misdrijven tegen de menselijkheid – moord, deportatie, verkrachting, vervolging en andere onmenselijkheden – die gepleegd werden na de vorige verkiezingen eind 2007. In enkele weken werden minstens elfhonderd mensen afgeslacht. Honderdduizenden burgers sloegen op de vlucht.

Het was de voormalige hoofdaanklager, de Argentijn Luis Moreno-Ocampo, die in 2009 het verzoek deed om een strafrechtelijk onderzoek naar de gruwelijkheden te openen. Het leidde tot een lijst met zes Kenianen die beschuldigd werden van het orkestreren van het geweld. Ze werden volgens de scheidslijnen van het conflict verdeeld in twee grote zaken. ‘Kenya II’ met als verdachten Kenyatta, politiechef Mohammed Hussein Ali en kabinetssecretaris Francis Kirimi Muthaura. Tegenover ‘Kenya I’ met William Samoei Ruto, journalist Joshua Arap Sang en politicus Henry Kiprono Kosgey.

Als de verdachten op 7 en 8 april 2011 voor het eerst voor de rechters verschijnen, verzamelt zich bij het Internationaal Strafhof een menigte van Kenianen. In de rechtszaal checkt rechter Ekaterina Trendafilova de identiteit van de verdachten, wijst ze op hun rechten en spreekt ze streng toe. De Bulgaarse magistraat zal zich hiermee mateloos populair maken onder Keniaanse burgers. Nooit eerder zagen ze een rechter hun politici zo toespreken. Nooit eerder zagen ze machtige mensen zo bedeesd en onzeker op zo’n bejegening reageren. Ze heeft ook een waarschuwing voor de heren. Het hof maakt uit de Keniaanse media op dat er ‘gevaarlijke toespraken’ worden gehouden, zegt ze, waardoor het geweld opnieuw kan oplaaien. Omdat de verdachten vrijwillig op zitting verschijnen, worden ze niet vastgezet. Maar als het ophitsen voortduurt, kunnen de rechters besluiten tot een arrestatiebevel, aldus Trendafilova.

In de pauze snellen journalisten naar een zaaltje van het Strafhof. Terwijl de camera’s van de televisiestations lopen, spreekt Moreno-Ocampo, die dol is op persconferenties, de media toe. ‘Wij dienen het volk van Kenia’, zegt hij vol overtuiging. ‘Het doden van mensen kan geen onderdeel zijn van een politieke carrière. Niet in Kenia en niet in Libië.’ Volgende vraag.

Als de zittingen tot een einde zijn gekomen en iedereen zich opmaakt om te vertrekken, zegt een gezette dame op de publieke tribune verontwaardigd: ‘Het is een schande dat deze mensen zijn aangeklaagd. Zij stopten het geweld juist.’ Naast haar knikt een vrouw, die een goudkleurig jasje draagt over een jurkje met uitdagend decolleté en op palen van gouden hakken loopt.

‘Ja, dat moet een van de concubines zijn die met een verdachte is meegekomen’, lacht een Keniaanse sportleraar uit Londen later bij de kluisjes in de garderobe. ‘Ik ben gekomen om de angst op de gezichten van deze mannen te zien. Al was het maar voor één moment.’ Hij werd op zijn wenken bediend, zegt hij. ‘Het is goed dat de zaak hier dient. In Kenia zouden ze een miljoen mensen hebben opgetrommeld en alles hebben gedaan om het proces te saboteren.’ Terwijl de sportleraar zijn spullen pakt, zijn de aanhangers van de verdachten naar de voorzijde van het gebouw gelopen. Daar, op de trappen van het Strafhof, zal Kenyatta (dan nog vice-premier) uit volle borst het nationale volkslied zingen.

In september 2011 komen de rechters, aanklagers, verdachten en advocaten wekenlang bijeen voor zittingen over het eerste bewijsmateriaal. Daarna trekken de rechters zich terug, om in januari 2012 bekend te maken dat er tegen twee verdachten, politiechef Ali en politicus Kosgey, niet genoeg bewijs is. Ocampo Six verandert in Ocampo Four.

De overgebleven verdachten mogen hun proces in vrijheid afwachten. En zo weten twee rivalen elkaar als bondgenoten te vinden. Uhuru Kenyatta, behorend tot de Kikuyu-stam, gaat een monsterverbond aan met de Kalenjin-politicus William Ruto, die eerder wegens corruptie werd afgezet als minister. Het gelegenheidsduo presenteert (met nog twee partijen) hun Jubilee Alliance als teken van verzoening. Hun stammen hadden het tijdens het verkiezingsgeweld op elkaar gemunt. Het is ook een kwestie van rekenen. Met de Kikuyu en Kalenjin achter zich weten de twee verdachten zich verzekerd van een fiks aantal stemmen.

De kansberekeningen komen uit. Het duo ‘Uhuruto’ wint de verkiezingen van 4 maart 2013, met een flinterdunne overwinning van 50,7 procent. De start van hun processen in Den Haag staat gepland voor mei (Ruto) en juli (Kenyatta). Waarschijnlijk zullen de hoogste landsbestuurders hun proces deels via een Skype-verbinding bijwonen.

Inmiddels is de discussie losgebarsten over de vraag of het Internationaal Strafhof de Kenianen niet juist heeft gestimuleerd om, uit protest tegen de aanklachten, op ‘Uhuruto’ te stemmen. Het is geen geheim dat er in Afrika, naast grote steun voor het icc, ook intense afkeer is van het ‘koloniale’ instituut dat tot nu toe louter Afrikanen vervolgt. Een blik op Twitter zegt genoeg. Er zitten tweets bij waar de haat tegen het icc vanaf spat. Journalist Michela Wrong is er op haar blog voor The New York Times van overtuigd dat het Strafhof de verdachten aan de overwinning heeft geholpen. ‘Dank God voor het icc, is wat mijn contacten in Jubilee mij vertellen’, kreeg ze van een politiek analist te horen. De leiders van de alliantie wisten de sentimenten te bewerken. In steden in de Rift Valley hoorde ze telkens hetzelfde ‘refrein’ van zowel de Kikuyu als de Kalenjin. ‘De icc-vervolgingen waren aanvallen op hele gemeenschappen in plaats van op slechts twee individuen.’ Het Strafhof heeft de situatie over zichzelf afgeroepen, stelt Maina Kiai, de speciale rapporteur van de VN op het gebied van het recht op vrijheid van vereniging, die door Wrong wordt geciteerd. ‘Voor elk hof geldt dat als je verdacht wordt van, zeg, het vermoorden van vijf mensen, je niet op borgtocht vrijkomt. Je blijft vastzitten’, aldus Kiai. Hij vervolgt: ‘Bij het icc mag je terug naar huis om je gemeenschap te mobiliseren. Machtige mensen hebben machtige middelen om zichzelf uit handen van rechtbanken te houden.’

Breaking news uit Den Haag. Plots is er maandagmiddag, net na de Keniaanse verkiezingsuitslagen, een explosie aan tweets met hashtag #icc. Hoofdaanklager Fatou Bensouda, die na jaren zijn plaatsvervanger te zijn geweest vorig jaar Moreno-Ocampo opvolgde, heeft zojuist in een videoboodschap verklaard dat ze de aanklachten tegen de Keniaanse topambtenaar Muthaura intrekt. Dat proces is van de baan. De redenen om te seponeren zijn schokkend. Een aantal mensen dat bewijs tegen de topambtenaar had kunnen leveren is dood, stelt Bensouda. Anderen zijn te bang om te getuigen. Haar bureau werd bovendien gedwarsboomd door de Keniaanse regering die weigerde haar mensen toegang te verstrekken tot bewijsmateriaal en getuigen, zegt ze. Uiteindelijk kon ze niet anders dan seponeren toen bleek dat dé kroongetuige tegen Muthaura een cruciaal deel van zijn verklaringen introk en toegaf dat hij was omgekocht. Tegenover Keniaanse media had Bensouda eerder uitgelegd dat ‘getuige nummer 4’ in mei 2012 had opgebiecht dat hij was gezwicht voor smeergelden die hem werden aangeboden door vertegenwoordigers van Kenyatta. Onduidelijk is waarom Bensouda daar nu mee komt.

Opgeteld betekent dit dat in de zaak tegen de Ocampo Six, die met zoveel tumult gepaard ging, nog slechts de helft van de verdachten over is. Dat is niet een ongelukkig toeval, maar duidt op een veel fundamenteler probleem, blijkt uit het blog van William Schabas, hoogleraar internationaal strafrecht aan de Universiteit Leiden. ‘Ik heb er al eerder op gewezen dat de scorelijst van de aanklager niet erg indrukwekkend is’, stelt Schabas. Hij wijst erop dat van de veertien verdachten die bij het Strafhof voor de rechter zijn geweest, er (Muthaura meegerekend) zes vrijuit zijn gegaan wegens gebrek aan bewijs, terwijl het er bij een zevende verdachte nog om spant. Als de beroepsrechters weigeren akkoord te gaan met een verandering, op het laatste nippertje, in de aanklachten tegen de Congolese militieleider Germain Katanga, komt hij waarschijnlijk vrij. Op 18 december 2012 werd zijn strijdmakker Mathieu Ngudjolo Chui, eveneens beschuldigd van oorlogsmisdrijven en misdrijven tegen de menselijkheid tijdens de oorlog in het Oost-Congolese district Ituri, vrijgesproken. De aanklagers bleken tijdens het jarenlange proces simpelweg niet in staat om aan te tonen welke positie Ngudjolo in zijn militie had bekleed. De rechters onderstreepten dat ‘not guilty’ niet betekent dat de Congolees ook ‘innocent’ is, maar zagen geen andere mogelijkheid dan vrijlating. Inmiddels heeft Ngudjolo asiel aangevraagd in Nederland.

Hoe doet het Strafhof het in vergelijking met soortgelijke instituten? William Schabas verwijst naar het zojuist gepubliceerde onderzoek van Alette Smeulers, hoogleraar aan de Tilburg University, naar het functioneren van de negen internationale strafhoven en tribunalen sinds de Tweede Wereldoorlog. Daaruit blijkt dat deze instituten samen een veroordelingspercentage van 87 hebben (de laatste cijfers dateren van mei 2012). In totaal werd negen procent van de verdachten vrijgesproken.

Het Internationaal Strafhof steekt hier met zoveel meer vrijspraken bleekjes bij af. Waarom presteert dit prestigieuze hof zo matig? Voor Schabas blijft het gokken. Veel professionals die bij het Strafhof werken, komen immers van andere internationale tribunalen en hoven. ‘Waarom deden ze het daar beter dan bij het icc?’ vraagt Schabas zich af. Hij ziet om te beginnen één groot verschil: de selectie van conflictsituaties. Bij de andere instituten was het ‘grondgebied’ al bepaald: ex-Joegoslavië, Rwanda, Sierra Leone. Bij het Strafhof verandert het ‘werkterrein’ telkens. Regeringen, de VN-Veiligheidsraad maar ook de icc-hoofdaanklager zelf dragen conflictsituaties aan. (Intussen heeft het Strafhof zaken lopen in Oeganda, Congo, Kenia, Centraal-Afrikaanse Republiek, Ivoorkust, Soedan en Libië, en is het gestart in Mali.) ‘De hoofdaanklager had zich ook kunnen richten op de martelingen in Iraakse gevangenissen of de situatie in de door Israël bezette gebieden. Maar hij heeft zich daar niet aan willen branden omdat het politiek moeilijk zou hebben gelegen bij bijvoorbeeld de Verenigde Staten. Hij dacht: laat ik gaan waar het gemakkelijk is, ik ga naar Afrika.’

Schabas wijst erop dat er niet ‘een enkele verklaring is’ voor het problematische functioneren van het icc. Er zitten op meer niveaus ‘flaws’ in de opzet van het instituut. Het War Crimes Research Office (wcro) van het Washington College of Law van de American University publiceerde in oktober 2012 een kritisch rapport over de afdeling strafrechtelijk onderzoek. De wetenschappers, die tot voor een paar jaar zelf adviseurs waren van het Strafhof en over behoorlijk veel kennis moeten beschikken, geven toe dat er ‘legio uitdagingen’ zijn. Zo hebben de investigators het moeilijk als de misdrijven relatief lang geleden hebben plaatsgevonden. Experts hebben verschillende opvattingen over recherchewerk. Ook worden aanklagers geconfronteerd met regeringen die niet meewerken en zelfs tegenwerken. Niet alleen voor het in handen krijgen van verdachten is het hof, dat zelf geen politiemacht heeft, afhankelijk van nationale autoriteiten. In tegenstelling tot wat vaak wordt gedacht kan het icc ook niet zomaar op eigen houtje op andermans grondgebied onderzoek gaan doen. ‘We zijn nog nooit zomaar in een land gaan onderzoeken zonder de autoriteiten te informeren of toestemming te verkrijgen’, stelde Moreno-Ocampo in een interview in 2011.

Allemaal waar, zeggen de wcro-wetenschappers, maar er zijn ook grote vraagtekens te plaatsen bij de keuzes die worden gemaakt. Het Bureau van de Aanklager (Office of the Prosecutor, otp) heeft voor dit jaar budget gevraagd voor slechts 46 ‘professionele stafleden’ voor de onderzoeksteams, die verdeeld worden over zeven (inmiddels acht) conflictsituaties. Het zou een bewuste overweging zijn geweest omdat de hoofdaanklager met kleine teams wil werken, die snel en kort de crime scenes bezoeken. In de praktijk blijkt dat onderzoekers zo druk zijn met heen en weer reizen dat ze nauwelijks tijd hebben om ter plekke te rechercheren en misdrijven in hun volle omvang te bekijken. Het wcro stelt dat ook te haastig werd besloten om zich te concentreren op bepaalde verdachten en misdrijven, en andere zaken te negeren. Het heeft al met al geleid tot burn-outs onder onderzoekers en het vertrek van ervaren mensen die ontevreden waren over het beleid.

Joris van Wijk, uitvoerend directeur van het Center for International Criminal Justice (cicj) van de Vrije Universiteit, was verbaasd toen hij het aantal van 46 investigators vernam. ‘Bij een moordpartij in Groningen worden al snel meer rechercheurs ingezet. Het icc doet zeer complexe en omvangrijke zaken die extreem lastig te onderzoeken zijn.’ Het gaat hier om vormen van georganiseerde misdaad vergelijkbaar met de maffia. ‘Het is belangrijk om een zaak op te bouwen door eerst kleinere boeven te pakken, zodat je daarna, met hun hulp als kroongetuige, de “maffiabaas” kunt vervolgen. Bij het Joegoslavië Tribunaal hebben ze dat gedaan door daders uit de lagere rangen strafvermindering aan te bieden in ruil voor een verklaring tegen hun superieuren. Op deze manier bouwden ze zaken op tegen de hoogste leiders.’ De aanklagers van het Strafhof doen het anders. ‘Het icc heeft ervoor gekozen direct alleen voor de leiders te gaan, en bovendien hoppen ze ook nog eens van land naar land’, aldus Van Wijk.

In de rechtszaal lopen de zaken bij het Internationaal Strafhof vooral stuk op het gebrek aan goede getuigen. ‘Het icc wil en móet eveneens gebruikmaken van daders uit lagere rangen, ook insider witnesses genoemd, om zaken rond te krijgen, maar kan deze personen moeilijker aansporen om medewerking te verlenen omdat het Strafhof hen niet tevens vervolgt’, stelt Van Wijk. Hoe belangrijk deze groep is, legde Moreno-Ocampo indertijd uit: ‘De enige manier om aan te tonen hoe de verdachten tot hun misdaden kwamen, is via mensen die onderdeel van die criminele organisatie waren. Ik ben er ontzettend trots op dat mijn onderzoekers erin zijn geslaagd insider witnesses te vinden die bereid zijn te komen getuigen. Deze getuigen hebben daardoor wel enorm veel problemen. Er wordt getracht hen om te kopen of te doden.’ Exact wat later in de Keniaanse strafzaken zou gebeuren.

Het icc staat echter niet geheel met lege handen. Als een getuige grote risico’s loopt, kan het hof besluiten deze persoon op te nemen in het getuigenbeschermingsprogramma. Het Strafhof zal hem of haar dan elders hervestigen, inclusief een nieuw huis, onderwijs, werk en financiële steun. ‘Alleen zal het icc er weinig voor voelen om veel getuigen op deze manier te beschermen, want dat wordt onbetaalbaar’, zegt Van Wijk. Bovendien schuilt ook in luxe bescherming een gevaar, stelt advocaat David Hooper, die al vele jaren verdachten bijstaat. ‘Het kan een echte aanmoediging zijn om jezelf aantrekkelijk te maken voor een aanklager die bewijs zoekt – zelfs als er een leugen aan te pas moet komen.’

De advocaat vindt dat de aanklagers de betrouwbaarheid van hun getuigen veel te weinig checken, terwijl dat hard nodig is. Niet alleen bij insider witnesses. Sommige slachtoffers willen juist als getuige optreden omdat ze aan gerechtigheid willen meewerken. Om een dader veroordeeld te krijgen, zou in hun visie een leugentje om bestwil geen misdaad zijn. Ook zijn er getuigen die zoveel leed hebben meegemaakt dat ze wraak willen nemen en geen probleem zien in een loopje met de waarheid. ‘Lying for justice’ noemt Hooper dat fenomeen.

Anderzijds wijst Van Wijk erop dat getuigen uit andere culturen lang niet altijd moedwillig onjuiste verklaringen afleggen. Nog afgezien van het probleem dat veel mensen niet in staat zijn zich alle details van traumatische gebeurtenissen te herinneren, zijn er ook samenlevingen waar anders wordt gedacht over bijvoorbeeld het concept tijd. Exact een van die aspecten waar advocaten hen op doorzagen.

Inmiddels staat vast dat sommige mensen die minder ver van de aanklagers af staan een loopje met de waarheid hebben genomen. Als het te gevaarlijk is voor de icc-investigators om zelf in een conflictgebied onderzoek te doen, of als getuigen in een dorpje op het platteland van Congo te grote risico’s lopen als een buitenlander hun verklaring komt opnemen, kan het otp besluiten om het werk uit te besteden aan lokale ‘tussenpersonen’. Het proces tegen de Congolees Thomas Lubanga Dyilo, de enige persoon die in het ruim tienjarige bestaan van het Strafhof schuldig is bevonden, liep er bijna op stuk. Minstens drie Congolese tussenpersonen hebben getuigen ertoe aangezet om te liegen om bewijs tegen de verdachte te krijgen.

Terug naar Kenia. Er zijn aanwijzingen dat hoofdaanklager Bensouda haar Keniaanse insider witnesses, die het moeten opnemen tegen de man die als staatshoofd alleen maar meer macht heeft gekregen, in veiligheid heeft gebracht. Of daarmee de waarheid is veiliggesteld, zal tijdens het proces moeten blijken. Als het aan de advocaten van Kenyatta ligt, komt het niet zo ver. Zij hebben inmiddels geëist dat het bewijsmateriaal tegen hun cliënt, waarin ook de omgekochte getuige nummer vier een rol speelt, opnieuw wordt bekeken.

Een instituut als het Internationaal Strafhof heeft als doel straffeloosheid tegen te gaan en gerechtigheid te bieden. Vooral voor de groep waarvoor in strafprocessen, die veelal draaien om slimme strategieën van alle partijen, toch al zo weinig ruimte is. Aan hen wijdt Bensouda de laatste woorden in haar videoboodschap over het debacle Muthaura. ‘De echte slachtoffers van het verschrikkelijke geweld in Kenia vijf jaar geleden zijn de mannen, de vrouwen en de kinderen die werden gedood, gewond, verkracht of werden verdreven van hun thuis – en wier stemmen niet vergeten mogen worden’, klinkt het nederig. Maar als Bensouda de slotzin uitspreekt, is het alsof haar woorden in een pijnlijke leegte vallen: ‘Ik zal hen niet vergeten.’


Foto: Siegfried Modola / Reuters
Bijschrift: Nairobi, 9 maart. Uhuru Kenyatta (midden) groet zijn supporters nadat de officiële verkiezingsuitslagen bekend zijn gemaakt