Interview: D.J. Elzinga

«De affiniteit moet terug»

De wirwar aan regeltjes maakt het lokale bestuurders onmogelijk te werken, vindt D.J. Elzinga. Maar dat mag volgens hem geen afschaffing van het gedoogbeleid betekenen. «Als alle regels worden gehandhaafd, draait het lokale bestuur absoluut de vernieling in.»

Op de dag dat het onderzoeksrapport over de caféramp in Volendam van de persen rolde, maakte burgemeester IJsselmuiden bekend te zullen aftreden na het raadsdebat van 12 april aanstaande. Enkele dagen eerder ruimde in Enschede wethouder Koopmans het veld, terwijl de populaire burgemeester Mans bleef zitten. IJsselmuiden zou de boodschap begrepen hebben, Mans niet.

Nu ruim een jaar geleden presenteerde voorzitter Douwe Jan Elzinga, hoogleraar staatsrecht te Groningen, de bevindingen van de staatscommissie Dualisme en Lokale Democratie. De commissie pleitte voor een sterkere positie van de burgemeester in een meer dualistisch model. Het huidige «verenigingsmodel» van lokaal bestuur moet plaatsmaken voor een stelsel dat meer functioneert als Den Haag: een transparant bestuur dat gecontroleerd wordt door een lokaal parlement, de gemeenteraad. Behalve meer en duidelijkere bevoegdheden voor de burgemeester betekent dit ook dat wethouders geen deel meer moeten uitmaken van de gemeenteraad.

De voorstellen zijn bijna allemaal overgenomen door het kabinet en zullen langzaamaan worden doorgevoerd. De bestuurlijke achtergronden van de rampen in Enschede en Volendam zijn volgens professor Elzinga nog duidelijke voorbeelden van hoe het fout kan gaan in de «absolute hutspot» van het verouderde stelsel van lokaal bestuur. «De gemeenteraden moesten aan de ene kant vanuit een gedistantieerde positie de boel controleren, maar aan de andere kant waren ze vol verantwoordelijk voor alles wat gebeurd is. Alles drentelt in dat oude model door elkaar.»

Daar komt bij dat door de vele regeltjes, in een tijd van deregulering en privatisering, de lokale bestuurders door de bomen het bos niet meer zien. «Als er een ramp plaatsvindt, roept iedereen dat het anders moet, zonder na te denken hoe het anders moet», zegt Elzinga. «Na het rapport van een of andere onderzoekscommissie gaat men direct weer over tot de orde van de dag. Het wachten is dan op de volgende ramp.»

De PvdA’er Elzinga signaleert «welhaast Oost-Europese toestanden» en pleit voor minder regeltjes. In Enschede en Volen dam bleek weer eens hoe immens de bureaucratie is, zegt hij. De gemeentelijke herindelingen maken het probleem nog nijpender. «Je creëert aan de ene kant een betrekkelijk effectieve ambtelijke organisatie die de oekazes uit Den Haag kan verwerken, maar aan de andere kant vervreemdt het bestuur zich van de burgers. Het is te groot geworden, een voortdenderende mechaniek waarin het lokale bestuur dreigt vast te lopen.»

Moest Mans aftreden? «Een burgemeester zit in een enorm moeilijke positie. Voor de burgers lijkt hij een soort minis ter-president van de gemeente, maar zijn speel ruimte is gering. Met de collegeonderhandelingen heeft hij bijvoorbeeld niets te maken. Hij hoort op een gegeven moment na de verkiezingen wat het collegebeleid is geworden en hij moet dat dan als voorzitter van dat college mee helpen uitvoeren. Op nationaal niveau zou het ondenkbaar zijn als Kok geen deel heeft in de totstandkoming van het regeerakkoord. Als Mans verantwoordelijk was geweest voor het hele collegebeleid, dan zou hij daarop kunnen worden aangesproken. Maar dat is hij dus niet. Als hij de volle bevoegdheid en verantwoordelijkheid had gehad voor de brandweer of het milieu, had hij zijn positie niet overeind kunnen houden. Nu was hij niet aansprakelijk. Dat gaf hem de mogelijkheid te blijven zitten.»

Maar in Volendam trad de burgemeester wel af. Is dat onterecht?

«Het is verleidelijk de twee gevallen te vergelijken, maar er zijn verschillen. In Volendam is vanuit het college willens en wetens de aanstelling van een veiligheidsambtenaar verhinderd. Terwijl Mans in Enschede herhaaldelijk gezegd heeft dat hij niet eens wist dat de firma SE Fireworks bestond. Het is een algemene wens om koppen te snellen, maar het lost het probleem niet op. In het model van de politieke verantwoordelijkheid zit een sterk subjectief element, dat is ook het aardige ervan. De ene gemeenteraad komt tot een andere afweging dan de andere, een algemeen normatief kader heb je niet. IJsselmuiden is overigens niet afgetreden omdat de gemeenteraad dat eiste. Hij heeft dat zelf besloten, Mans had dat ook kunnen doen.»

Trekt een burgemeester met meer formele macht sneller zijn conclusies ?

«Hoe meer bevoegdheden je hebt, hoe meer verantwoording je draagt, hoe groter de kans is dat het een keer misgaat en je moet opstappen. Je kunt geen algemeen objectief oordeel geven, maar je kunt wel in je stelsel zo veel mogelijk de posities verhelderen. Als meneer Zorreguieta had vastgehouden aan zijn komst naar Nederland, had dat premier Kok als politiek verantwoordelijke waarschijnlijk de kop gekost. Landelijk is die helderheid er dus wel, plaatselijk moet die er komen. De gemeenteraad lijkt nu nog te veel op de schaakvereniging: veel mensen op een kluitje.»

Tijdens een persconferentie in Volendam werd burgemeester IJsselmuiden per telefoon gefeliciteerd door commissaris der koningin Van Kemenade omdat de burgervader de caféramp op dat moment bestuurlijk had overleefd. IJsselmuiden reageerde zielsgelukkig. Een sterk staaltje van ouderwets regentendom, nietwaar?

«Zo’n burgemeester moet in zulke gevallen zijn positie beter leren kennen. Het is een klein detail, waar wel aan te zien is dat er een soort transformatie gaande is. Vroeger was dit doodgewoon. Burgemeesters traden überhaupt nooit af. Zij meldden zich bij de commissaris der koningin om te vragen of deze niet eens een hartig woordje kon spreken met de wethouders en gemeenteraadsleden die hem het leven zuur maakten. De commissaris bemiddelde en werkte de gemeenteraad en de wethouders weer het hok in.

We zitten nu in een overgangsperiode en dit eentweetje tussen Van Kemenade en IJsselmuiden is daar een symptoom van. Binnen één generatie burgemeesters is zulk gedrag voorbij. In de jaren tachtig en negentig zijn de burgemeesters steeds meer in beeld gekomen, ook als onderhandelingspartner richting Den Haag. Maar dat sloot niet helemaal aan op de modelmatige positie. Nu wordt dat formeel bevestigd.»

Bart Tromp schreef naar aanleiding van het rapport van uw commissie dat u over het hoofd ziet dat lokale bestuurders in veel gevallen «incapabel» zijn.

«Maar dat is onzin! Uit onderzoek blijkt dat de burger heel erg tevreden is over de voorzieningen en de dienstverlening, dus zo incapabel zijn ze niet. Het probleem zit ’m vooral aan de politieke kant. Daar loopt het lokale bestuur soms wat uit de rails. Met de splitsing van wethouders en fracties moet de politiek weer terugkeren.

De politieke vorming in de plaatselijke politiek is ook buitengewoon belangrijk. Je moet toch ergens beginnen? Vrijwel alle nationale politici van ons hebben het politieke spel geleerd op gemeentelijk en nationaal niveau. Als dat wegvalt, blaas je de hele politieke infrastructuur op. Veranderingen in de democratie komen bovendien altijd van onderop. Over het landelijk referendum wordt al sinds 1910 gesproken, maar onderop, op gemeenteniveau, is men er gewoon mee begonnen. Dat neemt niemand de burgers nog af. Het werkelijke leven is lokaal, daar gebeurt het. Den Haag en Brussel zijn slechts constructies en leiden per definitie tot vervreemding.»

Het is enorm lastig gemeente- of deelraadsleden te vinden. Wie een keer zijn mond opendoet op een inspraakavond zit een week later in de raad. Hoe denkt u zoiets te veranderen?

«Op dit moment moet je een ambtelijke klap van de molen hebben gehad om iets van de politieke papierwinkel te begrijpen. Een lidmaatschap van de raad moet weer interessant worden. Minder papieroorlog, meer met de voeten in de buurt. Terug naar de echte volksvertegenwoordiger. Terug naar de inhoud, terug naar de essentie. Heus, er is een geweldige potentie voor de lokale politiek. Als je kijkt welke politieke partijen er goed voor staan, dan zijn dat de partijen die een grote herkenbaarheid hebben en zeer decentraal georganiseerd zijn, op basis van affiniteit. De kans is vrij groot dat lokale partijen de klassieke partijen totaal gaan overvleugelen de komende jaren. Het idee dat VVD of PvdA alleen maar een soort verkiezingsmachine zouden kunnen zijn voor landelijke verkiezingen, is een illusie. Er blijft niets van die politieke partijen over als lokaal die partijen niet meer georganiseerd zijn. De SP en GroenLinks begrijpen dit.»

Incapabel of niet, lokale bestuurders hebben macht. Tegelijkertijd hebben ze te maken met een veelheid aan regeltjes. Terwijl het regeringsbeleid sinds geruime tijd gericht is op privatiseren en dereguleren, is vooral op lokaal niveau een wirwar aan regels ontstaan. Het Staatsblad, waarin de regels gepubliceerd worden, neemt op de boekenplank ieder jaar meer ruimte in. Ook in Volendam en Enschede lijkt het bestuur daarop te zijn stukgelopen.

Vooralsnog heeft Den Haag een en ander echter niet in de gaten. Minister De Vries (Binnenlandse Zaken) liet meteen bij verschijnen van de dramatische conclusies van voormalig ombudsman Oosting over de vuurwerkramp in Enschede weten dat het gedoogbeleid maar eens op de helling moest. «Krokodillentranen», noemt Elzinga de reactie van De Vries. In Den Haag ontbreekt het besef van de ernst van de situatie. «Als je het gedoogbeleid afschaft, draait het lokaal bestuur onherroepelijk de puree in. Als straks een onderwijsgebouw in brand vliegt, en dat gaat ergens in de komende jaren absoluut gebeuren, dan is de analyse weer precies hetzelfde. Er zijn zo veel tegenstrijdige voorschiften en regels dat dat op voorhand al chaos in het hoofd van de bestuurders geeft.

Meneer Oosting zegt: er is een culturele revolutie nodig. Jazeker, maar als je dat roept, moet je ook aangeven in welke richting die revolutie zich moet bewegen. Het is te gemakkelijk het gedoogbeleid te torpederen. In de huidige constellatie kan dat domweg niet. Nu we zo veel regels hebben, is gedogen nog ongeveer de enige manier om de boel een beetje overeind te houden. Als alle regeltjes worden gehandhaafd in Nederland, draait het lokale bestuur absoluut de vernieling in.»

Hoe zou die culturele revolutie dan wel moeten geschieden?

«Eerst moet er een grondige analyse komen van de problemen. Tot nu toe hebben we veel verzelfstandigd, maar zijn we doorgegaan met die geweldige regelgroei. Dat kan niet. Ik heb het gevoel dat we teruggaan naar small is beautiful. Dat betekent meer eigen verantwoordelijkheid, met algemene randvoorwaarden. Je ziet al dat de trend van grote fusies van ziekenhuizen en scholen langzaamaan over is. Het grootschalige raakt de komende decennia in het ongerede. Zelfs in het kleine Nederland zijn we té grootschalig geworden. De affiniteit moet terug. Als mensen affiniteit met regels hebben, loopt het meestal wel. Als een burger een auto koopt, dan moet je eens kijken hoe die gespitst is op het nakomen van de afspraken die er gemaakt zijn. Burgers hebben grote affiniteit met afspraken die ze zelf maken, maar als het gaat om regels uit Brussel of uit Den Haag, is een burger er niet meer in geïnteresseerd. Je ziet het aan de boeren en de vissers: driehonderd jaar lang waren dit de meest gezagsgetrouwe groepen in de Nederlandse samenleving. Nu staan ze bekend als de meest recalcitrante. Waarom is dat? Omdat alle regels waarmee ze te maken hebben uit Brussel komen. De regels staan te ver weg waardoor rechtsvervreemding intreedt. De consequentie is dat de boeren hun trekkers op de A2 parkeren en dat de vissers de sluizen van IJmuiden platleggen.

Dat maakt die mond- en klauwzeeraffaire ook zo interessant. Nederland heeft autonoom de mogelijkheid in te enten. Het wordt niet verboden door Brussel, maar we doen het niet omdat anders de hele Nederlandse veestand naar de knoppen gaat. Dat laat zien dat niet alleen het recht uit Brussel, maar ook de stilzwijgende macht gigantisch is geworden. Het heeft de autonomie van Nederland aangetast en de positie van boeren en vissers volkomen instrumenteel gemaakt. Wil je de Europese Unie overeind houden, dan zul je toch weer moeten decentraliseren. Een sector moet zelf de opdracht krijgen bepaalde doelstellingen te halen. Randvoorwaarden uit Den Haag of Brussel zijn dan voldoende. Zo keert de affiniteit terug.»