Hoofdcommentaar: de ambtenaar

De ambtenaar is onverwoestbaar

Tentamenopgave: Schaf op elke honderd ambtenaren er zestien af. Bereken hoeveel ambtenaren er overblijven.

Antwoord: Honderdzestien. Elke afgevoerde bureaucraat fokt er twee bij.

Examinator: Correct.

Helaas wil het tweede kabinet-Balkenende dit niet weten. Bij de onderhandelingen aan het Binnenhof buitelen de cijfers over elkaar heen. Hoewel demissionair premier Balkenende heeft ontkend dat er een kaalslag onder ambtenaren wordt beraamd — klerken zijn immers ook «mensen» — willen cda, vvd en D66 ongeveer zevenhonderd miljoen euro bezuinigen op de bureaucratie van de rijksoverheid. Dat zou neerkomen op een beperking van het ambtenarenapparaat van zestien procent. Er wordt zelfs gedacht aan een speciale minister die de ontbureaucratisering van Nederland moet gaan leiden. Thom de Graaf van D66 zit al op het vinkentouw.

Wie het ook wordt en wat er ook in het nieuwe regeerakkoord staat, de politici die de komende jaren de strijd gaan aanbinden met het bureaucratische monster kan alleen maar heel veel sterkte worden toegewenst. Het woord bureaucratie in de mond nemen is makkelijk, het beest temmen daarentegen is titanenarbeid. De afgelopen honderd jaar is het in ieder geval niet of nauwelijks gelukt om het ambtenarenapparaat een kopje kleiner te maken.

Grof gezegd heeft Nederland op zijn totale bevolking nu relatief twee keer meer ambtenaren dan in de jaren twintig van de vorige eeuw. De reden is kinderlijk eenvoudig. De maatschappij is zeker sinds de Tweede Wereldoorlog niet alleen socialer maar ook ingewikkelder geworden. Aan het soci a le gezicht van Nederland kunnen we iets doen: de verzorgingsstaat afbreken. Dat is een politieke keuze. Aan de complexiteit van de moderne samen leving valt daarentegen veel minder te sleutelen, als we tenminste niet willen wegzakken naar de achterhoede van de westerse kenniseconomieën.

Nog belangrijker is dat het trimmen van de bureaucratie vaak heel anders uitpakt dan de bedoeling is. Al decennia wordt Nederland overspoeld met plannen om de ambtenaren aan heropvoeding te onderwerpen. Het aantal trefwoorden sinds begin jaren zeventig is amper te tellen. Maar één begrip heeft in dit moeras van commissies en werkgroepen een hardnekkig leven geleid. De moderne ambtenaar dient een soort «publieke ondernemer» te zijn. Kortom, moet niet alleen maar opdrachten uitvoeren maar zelf ook initiatieven nemen en de burgers als «klanten» gaan «regisseren».

In de jaren negentig heeft dit publieke ondernemerschap onder paars een enorme vlucht genomen. De bedoeling was de bureaucratie af te stoffen en te verkleinen. Die intenties waren ontroerend. Het resultaat pakte echter averechts uit. Vaak heeft de ont bureaucratisering juist geleid tot meer bureaucratie en vooral tot meer onzichtbare bureaucratie.

Wat is er gebeurd? De simpelste oplossing om het ambtenaren apparaat te kortwieken is snoeien in het aantal taken in eigen huis door die buiten de deur te zetten. De overheid heeft dat gedaan door verschillende diensten, die met de uitvoering zijn belast, op «afstand» te plaatsen. Daartoe is in de jaren negentig een batterij «zelfstandige bestuursorganen» en «rechts personen met een wettelijke taak» in het leven geroepen, ook wel malicieus «quasi autonome non-gouvernementele organisaties» (quango’s) geheten. Omdat er geen wet op de quango’s is, weet niemand hoeveel er zijn. Een schatting komt uit op 3200 stuks.

De bekendste is de Informatie Beheergroep, die vanuit Groningen collegegelden incasseert en studiebeurzen distribueert. De meest gehate is het Centraal Bureau Rijvaardigheidsbewijzen, dat als een monopolist de tarieven kan vaststellen omdat de aankomende automobilist toch geen kant op kan. Met elkaar besteden deze duizenden semi-private instellingen jaarlijks ruim 110 miljard euro. Zestig miljard wordt betaald uit de premies die de burgers ophoesten. Ter vergelijking: de rijksoverheid denkt dit jaar een kleine 133 miljard uit te geven.

De quango’s zijn dus een immense macht. En het einde is nog niet in zicht. Want als het tweede kabinet-Balkenende de eigen bureaucratie in Den Haag met zestien procent wil inkrimpen, zullen de zelfstandige bestuursorganen en andere uitvoeringsorganen in hun handen wrijven van genot.

Een voorbeeld. De regering wil een algemene identificatieplicht. Gaat dat door, dan zal iedereen een apart paspoortje moeten hebben. De overheid besteedt het drukken en verspreiden daarvan vermoedelijk uit, mede omdat het zulke slechte ervaringen heeft. Een nieuw zelfbestuursorgaan is in dat geval snel geboren. De chef identificatieplicht op het ministerie van Binnenlandse Zaken of Justitie wordt er directeur van, benoemt meteen een adjunct, een adjunct voor de adjunct, een secretaresse, een accountmanager et cetera. Binnen de kortste keren staat er een nieuwe bureaucratie in de steigers die niet wordt bevolkt door ambtenaren en niet hoeft te worden meegerekend in de cijfers.

Waarom tamboeren politici desondanks op de noodzaak om de bureaucratie te ontvlechten? Omdat steeds meer burgers enerzijds voor elke misstand een regel willen maar zich anderzijds dagelijks blind ergeren aan dienstkloppers die achter een loket stommetje spelen. In die zin hebben ze besloten dat ze de bureaucratie willen afromen.

Maar het grootste bureaucratische probleem is dezer dagen niet zozeer de omvang van het ambtenarenapparaat. De werkelijke kwestie is dat de regels zich in Den Haag en verderop in Brussel voortplanten als konijnen en vervolgens uitvoering en handhaving eisen. Door die taken af te stoten aan monopolisten, krijgen de burgers een sigaar uit eigen doos gepresenteerd.