De aow-mythe

‘DE VERGRIJZING tikt als een tijdbom onder de verzorgingsstaat.’ Ons land wordt de komende jaren overspoeld door een ‘grijze golf’, die de bestaande pensioen- en zorgvoorzieningen ‘onbetaalbaar’ zal maken. Flip de Kam en Frans Nypels schreven drie jaar geleden in koeieletters ‘TIJDBOM’ op het omslag van hun boek over de toekomst van de AOW, de pensioenen en de ouderenzorg. In alarmerende termen schetsten zij hun scenario om de AOW betaalbaar te houden en een ‘burgeroorlog tussen groen en grijs’ te voorkomen. De in 1957 door PvdA-minister Suurhoff - niet door Drees - geïntroduceerde uitkering voor alle ouderen dient achter te blijven bij de stijging van de CAO-lonen, en de AOW-gerechtigde leeftijd moet geleidelijk worden opgetrokken tot 67 jaar. Bovendien moeten ouderen volgens De Kam en Nypels AOW-premie gaan betalen over hun inkomsten boven de AOW, zodat er een reservefonds tot stand komt voor de AOW-uitkeringen vanaf het jaar 2010.

De kosten van de toenemende vergrijzing zijn de afgelopen jaren hoog op de politieke agenda gekomen. Volgens de somberste prognoses zullen de AOW-premie en de uitgaven voor gezondheidszorg en bejaardenzorg de komende decennia zelfs verdubbelen. Dat levert tevens een nieuw argument om matiging van overheidsuitgaven te rechtvaardigen. Als we het financieringstekort tot 1,5 procent verlagen, nemen de renteuitgaven af en houden we meer geld over voor de toenemende vergrijzingsdruk, schreef minister Zalm bijvoorbeeld in de Miljoenennota 1996. En CDA-econoom Verbon kritiseerde onlangs het Centraal Planbureau, omdat dit bij de doorrekening van de verkiezingsprogramma’s niet gezien had dat het financieringstekort bij de PvdA tot boven de twee procent kan stijgen, en dat is in het licht van de vergrijzing ‘onverantwoord hoog’.
Paniekverhalen over in de toekomst onbetaalbare pensioenen zijn niet alleen in ons land te horen. De Organisatie voor Economische Samenwerking en Ontwikkeling (OESO) schrijft in haar in 1996 verschenen studie Ageing in OECD Countries: A Critical Policy Challenge dat toekomstige demografische ontwikkelingen fundamentele uitdagingen stellen aan het fiscale, economische en sociale beleid van de rijke landen in de wereld. Voor de pensioenen zal een nieuwe balans gevonden moeten worden tussen individuele en collectieve verantwoordelijkheden. Twee jaar daarvoor was de Wereldbank in haar ruim vierhonderd pagina’s dikke rapport Averting the Old Age Crisis al op de proppen gekomen met een overdonderende hoeveelheid cijfers over wereldwijde demografische ontwikkelingen. Volgens het voorgestelde 'cappucino-model’ dienen overheden in het belang van een gezonde ontwikkeling van de economie slechts te zorgen voor een minimaal pensioen - zo'n twintig procent van het gemiddelde loon - om verarming van ouderen te voorkomen. Voor melk in de koffie moeten mensen zelf zorgen, met verplichte premiebetalingen aan door de private sector gerunde spaarsystemen, en wie ook nog cacao op de geklopte melk wil, moet zich met individuele pensioenregelingen extra bijverzekeren.
Met dit pleidooi heeft de Wereldbank zich tot spreekbuis gemaakt van de neoliberale agenda voor de hervorming van pensioenstelsels. In het gepropageerde model wordt de rol van overheden in alle landen verder teruggedrongen. De pensioenfondsen en verzekeringsmaatschappijen krijgen een groter gewicht, zodat de markt de belangrijkste organisator wordt van het inkomen van ouderen. Volgens de Wereldbank zijn zulke hervormingen uiteindelijk goed voor zowel de ouderen als voor de ontwikkeling van de economie. Daarvoor wordt dan wel het uitgangspunt verlaten dat oudedagsvoorzieningen een vorm van solidariteit zijn tussen jong en oud, ten gunste van werklozen en laagbetaalden. Demografische ontwikkelingen worden zo als alibi gebruikt om vormen van solidariteit af te breken en meer ruimte te scheppen voor de markt en financiële instellingen.
DEMOGRAFISCHE argumenten spelen ook in het Nederlandse debat over de oudedagvoorzieningen een grote rol. Het CDA verloor vier jaar geleden bij de parlementsverkiezingen veel stemmen van ouderen, omdat de AOW-uitkeringen al jaren achterbleven bij de ontwikkeling van de lonen, en partijeconomen openlijk twijfelden aan de toekomstige houdbaarheid van deze oudedagvoorziening. De entree van het Algemeen Ouderen Verbond (AOV) met zeven zetels in de Kamer schudde ook de andere partijen wakker. De ontwikkeling naar een 'zilveren samenleving’ werd een belangrijk politiek item. Politici van alle gezindten hebben sindsdien de mond vol over de naoorlogse babyboom-generatie, die vanaf 2010 voor zichzelf een fatsoenlijke AOW-uitkering verwacht, en over toekomstige generaties die niet willen opdraaien voor de kosten van de vergrijzing. Volgens berekeningen van het Centraal Bureau voor de Statistiek stijgt de 'grijze druk’ - die wordt gedefinieerd als het aantal 65-plussers in procenten van het aantal 15- tot 64-jarigen - van 19,3 procent in 1995 via 22,1 procent in 2010 en 34,8 procent in 2030 tot 38,2 procent in 2040. Dat zou dus een verdubbeling betekenen in 45 jaar, waarna overigens weer een daling wordt verwacht tot 33 procent in 2060.
Dergelijke prognoses hebben een hoog sciencefiction-gehalte, want demografische ontwikkelingen zijn geen 35 of 45 jaar vooruit te voorspellen, laat staan 65 jaar. Dat het aantal ouderen de komende decennia absoluut en relatief sterk groeit staat buiten kijf, simpelweg omdat mensen steeds langer leven. De aanspraken op AOW-uitkeringen zullen als gevolg van de ontgroening toenemen, evenals de vraag van ouderen naar gezondheidszorg en maatschappelijke dienstverlening. Extra uitgaven zullen dus nodig zijn, maar daar staat tegenover dat de afhankelijke bevolking van 0 tot 14 jaar in aantal afneemt. Aan het grootbrengen en opleiden van kinderen zal minder geld besteed hoeven worden. Omdat kinderen veel minder zouden kosten dan ouderen wijst de Wereldbank in Averting the Old Age Crisis zo'n verschuiving van middelen tussen generaties als onvoldoende van de hand.
Ten onrechte, meent Pierre Concialdi, onderzoeker bij het Institut de Recherches Economiques et Sociales in Parijs. Uit verschillende onderzoeken blijkt dat de gemiddelde jaarlijkse uitgaven voor een kind niet meer dan tien procent lager zijn dan voor een oudere. Wie een reëel beeld wil geven van de kosten, moet dus niet uitsluitend kijken naar de groei van het aantal 65-plussers in verhouding tot de economisch actieve bevolking van 15 tot 64 jaar, maar ook naar de afname van het aantal 0- tot 14-jarigen. Zo bezien wordt de verhouding tussen het economisch actieve deel van de bevolking en de rest ineens een stuk minder dramatisch. In Nederland en in andere EU-lidstaten zal de extra financiële druk als gevolg van demografische ontwikkelingen in de jaren 1995 tot 2020 gemiddeld meer dan gehalveerd worden, zo berekent Concialdi op basis van gegevens van Eurostat.
IN BELEIDSDISCUSSIES worden dit soort relativeringen meestal niet gemaakt. Tijdens de nu bijna afgelopen kabinetsperiode is zelfs een speciaal spaarfonds in het leven geroepen om AOW-uitkeringen in de volgende eeuw te financieren en de AOW-premie niet boven de vijftien procent te laten stijgen. In dit fonds is vorig jaar 750 miljoen gulden gestort, terwijl voor dit jaar 1,5 miljard is gereserveerd. Daar komt nog veel meer bij, want de regering wil ook een deel van de belastingmeevallers in de AOW-pot storten. Dat is aantrekkelijk zolang met stortingen in het fonds eigen staatsleningen opgekocht worden, want zo'n vestzak-broekzakoperatie telt volgens de normen voor de Economische en Monetaire Unie (EMU) mee als verlaging van de staatsschuld. Belastingmeevallers kunnen door die afspraak tegelijkertijd voor schuldreductie én voor fondsvorming worden benut. Als alles volgens plan verloopt, zal eind dit jaar al ruim vijf miljard voor toekomstige AOW-uitkeringen opzijgelegd zijn, terwijl verder jaarlijks een nieuwe - geleidelijk oplopende - som wordt bijgestort. Als de economische groei de komende jaren meer dan twee procent bedraagt, willen de vier grote partijen bovendien een deel van de dan te genereren extra belastinginkomsten in het spaarfonds stoppen.
Vergrijzend Nederland hoeft zich geen zorgen meer te maken over de toekomst, lijkt de geruststellende boodschap uit politiek Den Haag. Maar ook het nu ingestelde AOW-fonds garandeert niet dat de koopkracht van AOW'ers de komende jaren gelijk oploopt met die van de rest van de bevolking. Volgens Harry van Dalen, econoom bij het Nederlands Interdisciplinair Demografisch Instituut, is de AOW voor de meeste pensioengerechtigde huishoudens, met name voor alleenstaande vrouwen, nog steeds de belangrijkste bron van inkomsten. Alle partijen spreken zich in hun verkiezingsprogramma’s uit voor een 'welvaartsvaste AOW’, maar Van Dalen noemt die belofte in de Volkskrant 'een fata morgana’. Zolang de in 1991 door Bert de Vries (CDA) en Elske ter Veld (PvdA) bedachte Wet Koppeling met Afwijkingsmogelijkheden (WKA) van kracht blijft, kan elk moment van volledige koppeling worden afgeweken, zoals de afgelopen vijftien jaar veelvuldig is gebleken. Bovendien is de AOW hoogstens gekoppeld aan de gemiddelde stijging van de CAO-lonen; ouderen profiteren daardoor niet van incidentele loonsverhogingen, gemiddeld toch al gauw een half procent per jaar. Daarmee wordt de afstand tussen lonen en AOW elk jaar sowieso een klein stukje groter.
OVER HET PLAN voor het AOW-fonds schreef Trouw in een commentaar: 'Geld in een fonds stoppen is een onproductieve bezigheid.’ Ook PvdA'er Wöltgens liet in de Eerste Kamer merken dat hij zijn klassieken kende toen hij het spaarfonds bekritiseerde. Keynes schreef al voor de Tweede Wereldoorlog dat veel sparen voor elk individu afzonderlijk rationeel is, maar voor een samenleving als geheel niet. Besparingen of bezuinigingen voor pensioenen of de AOW gaan namelijk ten koste van de bestedingen en remmen daardoor de economische groei en ontwikkeling van de werkgelegenheid af. Het gevolg is dat de oudedagsvoorzieningen in de toekomst zullen drukken op een kleiner nationaal inkomen, tenzij de toename van besparingen zou leiden tot meer investeringen. In Een nieuwe gouden eeuw, een essay over de demografische en economische oorzaken van immigratie, wijst econoom Ed Lof erop dat daar geen sprake van is: 'Voor Nederland geldt dat de totale besparingen de investeringen al jarenlang overtreffen met ongeveer vier procent van het nationaal inkomen, waardoor de feitelijke groei systematisch achterblijft bij de potentiële groei.’ Lof noemt de instelling van een AOW-fonds om de kosten van de vergrijzing te drukken dan ook 'misplaatst’, aangezien daardoor 'de vergrijzing ook het nationaal inkomen zelf - het “draagvlak” voor die kosten - aantast’.
Behalve een discutabel antwoord op een overschat probleem is het AOW-fonds ook nog eens een reactie op een ontwikkeling die door de politiek zelf gecreëerd is. De sterke stijging van de AOW-premie, die de directe aanleiding is voor de instelling van het spaarfonds, is namelijk te danken aan de belastingherziening van 1990. Door de toenmalige operatie-Oort moest de AOW-premie van de ene op de andere dag over een veel geringer inkomensbestanddeel geheven worden. In 1989 was 11,6 procent premie nog voldoende, omdat over de eerste 65.900 gulden inkomen premie werd betaald. In 1990 was alleen nog de eerste schijf van 42.000 gulden belast, waardoor de kostendekkende premie op ruim vijftien procent kwam. Als de premiegrondslag gelijk zou zijn gebleven en de inflatiecorrectie op de eerste schijf elk jaar was toegepast, zou de premie nu lager zijn. 'De operatie-Oort blokkeerde zo voorgoed een oplossing voor het AOW-vraagstuk die in 1989 nog altijd denkbaar was: helemaal niets veranderen aan de AOW’, concludeerde historicus Willem Velema dan ook in HP/De Tijd.
In de Macro Economische Verkenning 1997 rekent het Centraal Planbureau voor dat de kosten van de AOW als percentage van het nationaal inkomen zelfs door een verdubbeling van het aantal ouderen bij lange niet zullen verdubbelen. En Jan Kun van het Algemeen Burgerlijk Pensioenfonds rekende onlangs op een seminar voor dat de kosten van de AOW, uitgaande van een stijging van de productiviteit met twee procent per jaar, slechts zullen oplopen van 5,5 procent van het Bruto Binnenlands Product nu tot 7,5 procent van het BBP in de volgende eeuw. Dat is geen toename om wakker van te liggen, en de betaalbaarheid van de vergrijzing wordt dan gewoon een kwestie van politieke keuzes. Zelfs als we afzien van de lagere uitgaven voor het geringer aantal kinderen, blijkt de gevreesde vergrijzingstijdbom niet meer dan een nat klappertje te zijn.