LESSEN UIT DE KREDIETCRISIS

De beursgenoteerde staat

De Amerikaanse kredietcrisis, die inmiddels ook Nederland en andere Europese landen heeft bereikt, betekent niet de dood van het kapitalisme. De staat is juist een marktpartij geworden. Hoe krijgt de overheid weer greep op de markt?

ONZEKERHEID. DAT IS HET dominante gevoel bij de huidige ‘kredietcrisis’. Doorgaans kun je die onzekerheid wegstoppen door er simpelweg niet aan te denken. Of door er vanuit te gaan dat de economie misschien daadwerkelijk een onzichtbare hand heeft die het allemaal op zijn pootjes terecht doet komen. Maar als dagelijks over een crisis gerapporteerd wordt, zijn zulke quasi-religieuze geloofsvormen ontoereikend. Het faillissement van de 158 jaar oude bank Lehman Brothers is (voorlopig) het grootste ooit in de wereld van het krediet. En als zelfs de grootste verzekeraar van de wereld (AIG) wankelt, is die wereld haar bestaan dan nog wel zeker? De crisis heeft inmiddels ook Nederland bereikt.
De kredietcrisis illustreert hoezeer financiële markten in de greep kunnen zijn van sociale hypochondrie, van het voortdurend zichzelf analyseren en kwalen aanpraten. De kredietmarkt was volgens de gangbare diagnoses ‘pathologische’ verschijnselen gaan vertonen, dreigde niet langer ‘levensvatbaar’ te zijn en daarom waren ‘injecties’ nodig van centrale banken en overheden. Injecties bedoeld om de ‘circulatie’, van geld en krediet, op gang te houden. Het recept: regulering is nodig om de met inferieure financiële instrumenten vergiftigde markt te ‘zuiveren’ en een ‘gezonde’ markt te scheppen. Lange tijd hebben economen gepleit voor een terughoudende rol van de overheid in de mondiale economie. Sociologen op hun beurt wezen op de globalisering. In een economische wereld die dwars over territoriale grenzen heen opereert, zou de rol van aan territoria gebonden overheden beperkt zijn. Is hierin een kentering op komst? Het is niet de enige vraag die de huidige crisis oproept. Welke rol kunnen overheden spelen in de mondiale economie? En op welke manier is democratische controle mogelijk op financiële risico’s die door enkelen genomen worden, maar allen betreffen?

Een financiële markt is een ‘zelfreferentieel systeem’ – een systeem dat bestaat zolang het zichzelf vertelt dat het bestaat. De kredietcrisis is een crisis die het financiële stelsel zichzelf heeft aangepraat, maar die daarmee uiterst reëel is. Banken werken niet op basis van ‘objectieve’ risico’s, maar op basis van wat zíj beschouwen als risico’s. Wanneer een verzekeraar winst denkt te kunnen maken door een risico van een bank of een investeerder over te kopen, via een zogeheten ‘credit default swap’, gaat het er maar om dat hij denkt winst te kunnen maken. En als iedereen dat denkt, zal het lukken ook. Om zo’n systeem te beteugelen, wordt al snel naar de overheid gekeken. Dat is een naïeve voorstelling van zaken. Recente nationalisaties betekenen geenszins dat de staat de markt op zijn plek zet. We zijn veeleer getuige van het omgekeerde. De markt trekt verder de staat in en het bereik van het economisch systeem groeit.
De regulerende staat schiet op dit moment te kort. Regulering is vooralsnog ‘soft’ (renteverlagingen) of ‘hard’ (zoals het verbod onlangs op short selling). Het resultaat laat in beide gevallen te wensen over. Geldinjecties, nationalisaties, staatsgaranties en het oprichten van een staatsfonds wijzen daarentegen allemaal in de richting van een gang naar de markt van de staat. De staat, als één te midden van vele spelers op de financiële markt, loopt daarmee een groter risico om net als de wankelende banken solvabiliteitsproblemen te krijgen of zelfs ‘failliet’ te gaan. Het door de Amerikaanse regering voorgestelde staatsfonds, dat de horde van het Huis van Afgevaardigden nog niet heeft kunnen nemen, hoopt riskante beleggingen in de toekomst weer te verkopen. Regulering van riskante financiële instrumenten door de staat? Geen sprake van, wanneer de staat ze voor honderden miljarden heeft gekocht! Greep op de markt door de staat? Integendeel: de kredietcrisis lijkt eerder het symbolische markeerpunt van een nieuwe en dit keer vrijwel alomvattende hegemonie van de markt. Na de natiestaat: de beursgenoteerde staat.

Het huidige Amerikaanse overheidsingrijpen is niet zonder ironie. Het land dat tenminste sinds eind jaren zeventig, toen Paul Volcker voorzitter van de Fed werd, de deregulering van financiële markten bepleitte, komt nu met nationalisaties op een schaal die eigenlijk alleen van communistische landen bekend is. Dat gebeurt overigens niet voor het eerst. In de jaren tachtig redde de Amerikaanse overheid autofabrikant Chrysler van de ondergang. Maar toen eind jaren negentig tijdens de Azië-crisis Zuid-Korea geld nodig had om zijn financiële stelsel te redden, stelde het IMF de eis dat noodlijdende banken niet geholpen werden maar failliet gingen, om zo de markt te ‘zuiveren’. Het is dus ironisch, of zelfs wrang, dat nu anders besloten wordt. Wrang is het ook dat de belastingbetaler de risico’s afdekt van onverantwoord speculerende financiële specialisten. Het is bovendien de vraag of het beoogde Amerikaanse reddingsplan niet leidt tot financial overstretch, als teken van de al zichtbare imperial overstretch.
Maar argumenten voor een grotere rol van de overheid in deze kredietcrisis zijn er op zich voldoende. De financiële wereld vormde een paradox. Het was (en is) een wereld die zichzelf verzekerde tegen risico’s die ze, met dat verzekeren, zelf genereert. Ga maar na: niet alleen de risicovolle hypotheken gingen de afgelopen jaren over de toonbank, ook van de verzekeringen op zulke risico’s werden weer verhandelbare financiële producten gemaakt. Ondanks alle verzekeringen bleef daarmee de door velen gevoelde onzekerheid. Nu duidelijk is dat de financiële wereld zichzelf niet dekkend kan verzekeren, rijst de vraag of er geen externe zekerheden ingebouwd moeten worden. Overheden zijn de enige partijen die daartoe in staat zijn. Regulering is nodig om de markt te behoeden voor onverantwoorde en niet calculeerbare risico’s. Omdat financiële markten niet onafhankelijk van andere markten opereren en de economie van het geld in een nauwe relatie staat tot de economie van de arbeid, waar we allemaal mee te maken hebben, is de regulering van financiële markten bovendien een collectief goed dat door de overheid verzorgd moet worden. Datzelfde geldt voor toezicht. Toezicht moet streng en onpartijdig zijn om stabiliteit te kunnen garanderen.
Daarin ligt de belangrijkste rol voor de staat: overheden kunnen, behalve reguleerder, een toezichthouder zijn die niet alleen financiële instellingen ‘accountable’ houdt, maar die ook risico’s observeerbaar maakt voor concurrerende marktpartijen. Marktpartijen in een informatiesamenleving maken winst op grond van ‘asymmetrische informatievoorraden’. Wie meer weet, kan risico’s beter inschatten en daarmee geld verdienen. Overheden kunnen die kennisverschillen helpen nivelleren – en daarmee helpen ze risico’s te nivelleren.
Staten kunnen dus als spiegel fungeren voor de financiële wereld. Ze kunnen die wereld observeerbaar maken voor zichzelf. Waar afnemers van financiële derivaten – de beleggingsinstrumenten (zoals opties en futures) die hun waarde ontlenen aan andere, ‘onderliggende’ goederen, bijvoorbeeld onroerend goed of aandelen – met geen mogelijkheid inzicht konden krijgen in de werkelijke risico’s van hun aankopen omdat ze al zo vaak doorverhandeld waren, kunnen staten erop toezien dat risico’s zichtbaar blijven. Net zoals de oude verzorgingsstaat in de twintigste eeuw de crises van de economie van de arbeid dempte door sociale vangnetten en arbeidswetgeving in te stellen, kan de observerende staat crises in de economie van het geld dempen door informatie-asymmetrieën te bestrijden. Via overheden zouden marktpartijen zichtbaarder voor elkaar kunnen worden. Dat beperkt risico’s. En inderdaad, het beperkt daarmee ook de lucrativiteit van de handel in financiële goederen. Dat is de prijs die de financiële wereld moet betalen voor de kredietcrisis.
Zelf kan zij niet zorgen voor transparantie. Financiële instellingen zullen altijd juist de hoge risico’s, en dus grote informatietekorten, opzoeken omdat die maximaal winstgevend zijn. Als staten een rol te vervullen hebben in de mondiale economie, naast het bieden van juridische zekerheid aan bedrijven, het reguleren van markten en het zetten van standaarden, is het daarmee wel het observeren van die economie. Staten kunnen de economie observeren en die observaties terug voeden aan de economie, om zo voor reflexiviteit in het economisch systeem te zorgen. Aan die broodnodige reflectie heeft het de afgelopen jaren ontbroken, zo heeft de kredietcrisis andermaal getoond.
Dat is een niet te onderschatten taak voor de staat. Observatie is informatie, en, Francis Bacon indachtig: informatie is macht. De staat krijgt zo een oculaire macht, een macht van het zichtbaar-maken. Het staatsfonds dat in de Verenigde Staten nog op goedkeuring wacht, doet ook precies dat: het beoogt het zichtbaar maken van risico’s voor alle partijen. Zodat banken van elkaar weten wat hun kredietwaardigheid is.

Dit alles is niet zonder nadelen. De oculaire macht is de Amerikaanse regering inmiddels ruim duizend miljard dollar waard. Zoals eerder gezegd betaalt zij nog een andere prijs: de staat wordt verder de markt in getrokken. En dan zijn er ook nog de nodige belemmeringen voor de oculaire macht van de staat.
Ten eerste: er zal, naast toezicht, regulering nodig zijn. Toezicht is alleen mogelijk wanneer transacties zichtbaar gemaakt kunnen worden. Daarvoor moeten ze eerst gereguleerd worden. Maar regulering van wat? De financiële constructies die als probleem worden gezien, heeft de Amerikaanse overheid straks zelf in bezit. Wil ze niet een verlies van honderden miljarden lijden, dan moeten die producten verhandelbaar blijven. Regulering kan dus moeilijk het aan banden leggen van risicoconstructies zijn. Het is bovendien de vraag of de problemen die zich hebben voorgedaan bij het ten onder gaan van de grootste Amerikaanse investeringsbanken niet zo divers van aard zijn dat regulering ondoenlijk is. Er is sprake van huizenbezitters die zich hebben laten verleiden, van onverantwoordelijke banken, van instabiele financiële instrumenten, van gebrekkig risicomanagement – en dat zijn slechts de meest voor de hand liggende factoren.
Ten tweede: de financiële transacties die nu problematisch zijn gebleken, zijn uiterst moeilijk te controleren. Simpelweg omdat ze moeilijk observeerbaar zijn. Met name de zogenaamde over-the-counter-aandelen, derivaten en verzekeringen (OTC’s), waarbij gehandeld wordt tussen twee partijen zonder tussenkomst van (beurs)handel, laten zich moeilijk controleren. Het gaat hierbij om enorme bedragen.
Ten derde: er is al lang toezicht, en dat heeft gefaald. Bedrijven zijn op grond van internationale afspraken als het Basel Capital Accord (uit 1988 en geamendeerd in 1996 en 2004) verplicht aan intern risico-assessment te doen. In de jaren tachtig en negentig vond een hausse plaats in ‘financial auditing’, het laten controleren door bedrijven en overheden van hun financiën. Michael Power, hoogleraar aan de London School of Economics, sprak zelfs van ‘the audit society’. Uiteindelijk bleef zulke interne controle onderhevig aan externe controle door derden, zoals accountantskantoren. Die werden en worden op hun beurt weer onderworpen aan externe staatscontrole. Daar zitten veel stappen tussen en iedere controle blijft een schimmig proces. Een financieel onderzoek is bovendien even vaak een imagostrategie als een methode om de balans en de daarin schuilende risico’s transparant te maken. Daarnaast zijn in de VS bestaande vormen van toezicht, de kredietbeoordelaars, geen overheidsinstellingen en hadden zij tot nog toe een te vriendschappelijke relatie met de banken die ze controleerden. Nationalisatie van het toezicht ligt dus voor de hand.
Maar een vierde belemmering is het feit dat toezicht op staatsniveau georganiseerd kan worden, terwijl transacties mondiaal zijn. Er is wel gepleit voor mondiale of kosmopolitische toezichtsystemen, maar dat alternatief is tot nu toe weinig concreet. Niet-privaat toezicht blijft voorlopig vooral aan individuele staten gebonden. In de Europese Unie hangt dat samen met het ‘minimale harmonisatie principe’ dat uitdrukking vindt in het ‘Home Country Control Principle’ en dat individuele staten hun eigen toezichtinstanties laat organiseren. Dat bemoeilijkt het zichtbaar maken van mondiale transacties. Een ander probleem is dat de moderne staat zich vaak bedient van semi-zelfstandige toezichthouders. De staat vormt steeds minder een vastomlijnde, gecentraliseerde eenheid. Dat bemoeilijkt de oculaire macht van ‘de’ staat aanzienlijk. Controlerende instanties zijn door staten opgezet maar functioneren semi-autonoom. Een goed voorbeeld is in Nederland de Autoriteit Financiële Markten (AFM), in Groot-Brittannië de Financial Services Authority (FSA) of in de VS de Securities and Exchange Commission (SEC).
Eén – drastische – oplossing zou zijn het mondiale verkeer hernieuwd langs statelijke lijnen te reguleren. De digitalisering van de financiële markten in de jaren tachtig en negentig heeft geleid tot aanzienlijk lagere transactiekosten – een aandeel bijvoorbeeld kan via computers en internet in een mum van tijd verhandeld worden, met nauwelijks bijkomende kosten. Die transactiekosten kunnen weer duurder gemaakt worden door ze extra te belasten binnen daartoe geharmoniseerde belastingregimes. Een voorbeeld daarvan is de Tobintaks. Die werd begin jaren zeventig door Nobelprijswinnaar James Tobin voorgesteld en behelst een belasting op valutatransacties. Een Tobintaks toegepast op de gehele financiële markt zou risico’s duurder maken en transacties beter kunnen lokaliseren. Wanneer alle financiële transacties ‘via’ staten lopen zouden ze dus als het ware via het medium van de staat zichtbaar gemaakt kunnen worden.
Ten vijfde: staten moeten, mede om controlerende taken uit te voeren, geld lenen. Zij staan daardoor niet geheel buiten de wereld die ze controleren. Nogmaals: de kredietcrisis en de reactie hierop van overheden versterken de greep van de economie op de staat. Tegen het in de economie trekken van de staat zou de staat als tussengebied, als medium voor transacties dienst moeten doen. Wanneer financiële transacties via het medium van de staat lopen, kunnen ze – wellicht – democratisch getraceerd, geobserveerd en geaccordeerd worden. Dat vertraagt transacties en verhoogt de kosten ervan, zullen tegenstanders zeggen. Maar dat is precies de bedoeling. Als ‘neoliberaal’ aangeduide deregulering en liberalisering konden het bereik van de markt uitbreiden omdat transacties gedigitaliseerd en goedkoop uitgevoerd konden worden. Maar willen transacties zichtbaar blijven, dan moeten ze niet met één muisklik gedaan kunnen worden. Oculaire macht veronderstelt een zekere mate van inefficiëntie.

Daarmee is het probleem van de overheid die onderdeel is van hetzelfde systeem als zij geacht is te controleren nog niet opgelost. Nu de staat verder in de financiële markt getrokken wordt, betekent financieel toezicht een oculaire macht die ook de staat zelf controleert. Daarmee is een toestand bereikt van toezicht dat toezicht houdt op het toezicht houden… Oculaire macht is desondanks het enige wat de natiestaat kan behoeden voor een transformatie tot beursgenoteerde staat. Daarbij moet de grootste verleiding vermeden worden: het koste wat het kost willen indekken tegen falende oculaire macht. Die macht is niet te verzekeren maar zal, om niet tot nog meer onzekerheid te leiden, met de illusie van zelf-verzekerdheid moeten leven.

Willem Schinkel is socioloog en verbonden aan de Erasmus Universiteit Rotterdam. Onlangs verscheen van hem De gedroomde samenleving, over het Nederlandse integratiedebat