Het einde van de Rutte-doctrine

De Black box van het openbaar bestuur

Premier Mark Rutte wordt gehoord door de parlementaire enquetecommissie Kinderopvangtoeslag © ANP/ Bart Maat

De afgelopen decennia is er een patroon van gebrekkige informatievoorziening door het kabinet aan de Kamer. In de toeslagenaffaire werd dit heel concreet. Een zeer kritisch memo van de Belastingdienst over de kinderopvangtoeslag kwam zo pas na drie jaar boven water. Grote delen waren daarin zwart gelakt. Nu de Wet open overheid op de agenda staat, is het zaak de openbaarheid van overheidsinformatie goed te regelen.

Het is het zoveelste debat over de Toeslagenaffaire bij de Belastingdienst. Pieter Omtzigt (CDA) en Renske Leijten (SP) staan in de Tweede Kamer te zwaaien met een document. Van het stuk zijn hele pagina’s zwartgelakt. Het zijn overwegingen en adviezen van ambtenaren die blijkbaar zo geheim, zo vertrouwelijk, zo gevoelig zijn dat zij geen onderdeel mogen vormen van het publiek debat over deze kwestie. Door het onleesbaar maken van deze blokken wordt een goede reconstructie van de bestuurlijke besluitvorming die heeft geleid tot de Toeslagenaffaire onmogelijk gemaakt. Voor het grote publiek ziet de black box van het openbaar bestuur er aan de oppervlakte zo uit: zwartgelakte pagina’s.

Bij een probleem is het soms goed om ook onder de motorkap te kijken. De black box van het openbaar bestuur heeft een naam en een diepere grondslag. In juridische termen gaat het om de uitzonderingsgrond ‘persoonlijke beleidsopvattingen, bestemd voor intern beraad’.

Sinds de Toeslagenaffaire staat het bekend als de ‘Rutte-doctrine’. Het is een leerstuk dat zo ondoorzichtig en ingewikkeld is dat het lange tijd lang geen onderwerp vormde van het publiek debat. Maar het is wel een belangrijk begrip, met tentakels die ver reiken. Meer dan de helft van alle zwartgelakte pagina’s bij Wob-verzoeken is onleesbaar gemaakt met een beroep op deze uitzonderingsgrond. Het bepaalt daarmee welk deel van de overheidsinformatie toegankelijk is voor burgers, journalisten en Kamerleden en welk deel afgeschermd blijft achter de muren van ministeries of gemeentehuizen..

—————

Openbaarheid van bestuur is altijd al een worsteling geweest. Dat was in de jaren zeventig bij de totstandkoming van de Wob (Wet openbaarheid van bestuur) al zo. Barend Biesheuvel verzuchtte in een terugblik op zijn premierschap: ‘Wat ik in twee jaar heb ervaren aan weerstanden uit ambtelijke kring; dat was formidabel.’ Men waarschuwde dat ‘een overbelasting van het ambtelijk apparaat en de bewindslieden het gevolg zal zijn’. Uiteindelijk verdedigde premier Den Uyl het wetsontwerp met succes in de Tweede Kamer. ‘Het bestuur verliest daarmee zijn informatiemonopolie.’ Het wetsontwerp werd in februari 1977 in de Tweede Kamer met algemene stemmen aangenomen. De invoering van de Wob vond uiteindelijk plaats in 1980. Het duurde al met al ruim tien jaar voordat de wet werd ingevoerd.

Het doel van de Wob is om burgers inzicht te geven in het overheidshandelen en biedt daarmee de burger meer transparantie en controle. Uitgangspunt is dat publiek gefinancierde informatie in beginsel ook voor het publiek beschikbaar dient te zijn. Burgers hebben het recht om te zien wat er met hun belastinggeld gebeurt, welk beleid in gang wordt gezet en welke prestaties de overheid levert. Kranten, actualiteitenrubrieken en onderzoeksplatforms maken steeds vaker gebruik van de Wob. Deze onderzoeksjournalistiek heeft geleid tot publicaties en onthullingen over onder andere de dividendbelasting, de toeslagenaffaire en over medische hulpmiddelen

In Nederland geldt in theorie het adagium ‘openbaar tenzij’. Informatie is openbaar, tenzij er uitzonderingsgronden zijn om deze informatie af te schermen. Persoonsgegevens zoals namen van betrokken ambtenaren verdienen bescherming vanwege privacy-overwegingen. Bedrijfsgevoelige informatie en fabricagegegevens mogen niet openbaar gemaakt worden omdat dit de concurrentiepositie van bedrijven kan aantasten. En weinigen zullen betwisten dat informatie die de veiligheid van de staat kan raken afgeschermd moet worden. Over deze uitzonderingsgronden bestaat weinig discussie.

—————

Een van de belangrijkste uitzonderingsgronden is de aanwezigheid van ‘persoonlijke beleidsopvattingen bestemd voor intern beraad’. Deze uitzonderingsgrond wordt relatief vaak ingeroepen bij de afhandeling van Wob-verzoeken. Persoonlijke beleidsopvattingen worden op basis van art 11.1 van de Wob niet verstrekt. ‘In geval van een verzoek om informatie uit documenten, opgesteld ten behoeve van intern beraad, wordt geen informatie verstrekt over daarin opgenomen persoonlijke beleidsopvattingen.’ Een persoonlijke beleidsopvatting is een ‘opvatting, voorstel, aanbeveling of conclusie van een of meer personen over een bestuurlijke aangelegenheid en de daartoe door hen aangevoerde argumenten’.

De ratio van de vertrouwelijkheid van persoonlijke beleidsopvattingen is gelegen in de bescherming van vrije meningsvorming binnen het openbaar bestuur. Ambtenaren moeten vrijelijk hun opvattingen kunnen uiten, zonder vrees voor gezichtsverlies en bestuurders moeten hun eigen afweging kunnen maken, zo is de redenering. In de wetsgeschiedenis wordt daarnaast ook gewezen op de bescherming van de rechtspositie van ambtenaren en het voorkomen dat opvattingen van minister en ambtenaren tegen elkaar uitgespeeld worden.

Overheden hebben een grote mate van interpretatievrijheid of iets als een ‘persoonlijke beleidsopvatting’ beschouwd kan worden. Een advies van een groep ambtenaren kan nog steeds persoonlijke beleidsopvattingen bevatten, zelfs al zijn die niet herleidbaar naar personen. Ook adviezen van advocaten of adviseurs ten behoeve van het intern beraad worden afgeschermd. Een subjectieve opsomming van feiten die richtinggevend is wordt ook beschouwd als een persoonlijke beleidsopvatting. Er is géén sprake van persoonlijke beleidsopvattingen in het geval van feitelijke gegevens in een document en in het geval van adviezen met een ‘overwegend objectief karakter’, zoals technische studies, financiële overzichten of onderzoeksrapporten. Maar indien feiten en meningen nauw verweven zijn hoeft deze informatie weer niet openbaar gemaakt te worden. Het leidt er alles bij elkaar toe dat er op Rijksoverheid.nl duizenden pagina’s zijn zwartgelakt met een beroep op deze uitzonderingsgrond.

Er bestaan daarbij grote verschillen. Allereerst tussen theorie en praktijk. Juristen zijn het er bijvoorbeeld over eens dat ‘feiten’ geen persoonlijke beleidsopvattingen zijn, maar regelmatig wordt feitelijke informatie geweigerd met een beroep op deze uitzonderingsgrond. In de praktijk is er vaak sprake van een afweging in termen van het gewenste beeld. ‘Kan onze minister hier last mee krijgen?’ ‘Hoe staan we erop?’ ‘Krijgen we hier gedoe over, gaat dit leiden tot moeilijke vragen?’ Hoewel dit niet valt onder de uitzonderingsgronden van de Wob, spelen deze overwegingen in de praktijk wel degelijk een rol. Tegelijkertijd worden regelmatig adviezen van ambtenaren openbaar gemaakt indien dit maatschappelijk wenselijk of politiek opportuun wordt geacht.

Ook zijn er interpretatieverschillen tussen specialisten. ‘Vraag vijf Wob-juristen om een document te lakken en je krijgt vijf verschillende gelakte versies.’ Daarnaast zijn er grote verschillen tussen bestuursorganen. Sommige ministeries lakken veel en vaak, terwijl andere ministeries ruimhartiger informatie verstrekken. Ook als Wob-zaken voor de rechter komen zijn er verschillen: in het ene arrondissement volgt men doorgaans de interpretatie van het bestuursorgaan, terwijl bij andere rechtbanken deze interpretatie kritisch tegen het licht wordt gehouden. De uitvoeringspraktijk lijkt steeds restrictiever te worden. In ongeveer de helft van de Wob-zaken wordt de uitzonderingsgrond van de aanwezigheid van persoonlijke beleidsopvattingen door verweerder aangevoerd.

Omdat het begrip ‘persoonlijke beleidsopvattingen’ zo multi-interpretabel is, kost het ook veel tijd. Departementale Wob-juristen en beleidsambtenaren voeren regelmatig uitgebreide discussies of iets nu wél een persoonlijke beleidsopvatting is of juist niet. ‘Sommigen vinden de uitspraak dat Amsterdam de hoofdstad van Nederland is, al een persoonlijke beleidsopvatting.’ Dat kost veel ambtelijke tijd en capaciteit. De jaarlijkse kosten van afhandeling van Wob-verzoeken bedragen alleen al bij het Rijk naar schatting minimaal 30 miljoen euro per jaar. Een belangrijk deel van dit bedrag wordt besteed aan het toetsen op de uitzonderingsgronden.

—————

Binnenkort wordt de Wet open overheid (opnieuw) in de Tweede Kamer behandeld. De Wet open overheid (Woo) is de beoogd opvolger van de Wob. In 2012 werd het wetsontwerp ingediend en in 2016 met brede steun aangenomen door de Tweede Kamer. Vervolgens liet het kabinet op aandringen van de Eerste Kamer onderzoek doen naar de uitvoeringskosten van de Woo. Een tijd lang leek het wetsontwerp verdwaald in een merkwaardig niemandsland tussen parlement, kabinet en ambtelijke organisatie. Inmiddels zijn er drie verschillende onderzoeken gedaan naar de kosten van de Woo, met zeldzaam grote verschillen in uitkomsten (budgettair neutraal (SEO 2013), meer dan een miljard euro per jaar (ABD Top-consult 2017) en 50 miljoen per jaar (Ecorys 2019).

De Woo bepaalt in artikel 5.2.1 over persoonlijke beleidsopvattingen: ‘In geval van een verzoek om informatie uit documenten, opgesteld ten behoeve van intern beraad, wordt geen informatie verstrekt over daarin opgenomen persoonlijke beleidsopvattingen. Onder persoonlijke beleidsopvattingen worden verstaan adviezen, visies, standpunten en overwegingen ten behoeve van intern beraad, niet zijnde feiten, prognoses, beleidsalternatieven, de gevolgen van een bepaald beleidsalternatief of andere onderdelen met een overwegend objectief karakter.’

In de Memorie van Toelichting constateren de initiatiefnemers dat het beroep op deze uitzonderingsgrond mede afhangt ‘van de cultuur van het departement of gemeente, de persoon van de behandelend ambtenaar, of de actuele politieke opportuniteit. Cruciale informatie in het politieke besluitvormingsproces, over bijvoorbeeld alternatieven en risico’s, wordt daardoor soms wel, en soms niet geopenbaard. Om aan deze onduidelijkheid een eind te maken wordt bepaald dat feiten, prognoses, beleidsalternatieven, de gevolgen van een bepaald beleidsalternatief of andere onderdelen met een overwegend objectief karakter geen persoonlijke beleidsopvattingen zijn en dus niet op grond van artikel 5.2 geweigerd kunnen worden. Het is tevens van belang dat burgers en organisaties desgewenst zicht krijgen op de kansen en risico’s van een bepaalde beleidsaangelegenheid.’ Tegelijkertijd wordt in de MvT geconstateerd: ‘Het bestaande regime aangaande deze uitzonderingsgrond wordt daarmee op hoofdlijnen gecontinueerd.’

—————

De Wob regelt de toegankelijkheid van overheidsinformatie voor burgers. Art. 68 Grondwet vormt de basis van de informatieplicht van de regering jegens het parlement. Algemeen wordt aangenomen dat de grondwettelijke plicht om informatie te verstrekken aan het parlement verder gaat dan de bepalingen van de Wob. Tegelijkertijd wordt de informatieplicht van art. 68 Grw. wel ‘mede ingekleurd’ door de weigeringsgronden van de Wob. Stukken die geweigerd worden met een beroep op de uitzonderingsgronden van de Wob, zullen over het algemeen ook niet ongeclausuleerd aan de Kamer ter beschikking worden gesteld.

In de toeslagenaffaire werd dit heel concreet. Een zeer kritisch memo van de belangrijkste juridisch adviseur van de Belastingdienst over de kinderopvangtoeslag kwam pas na drie jaar boven water. De belangrijkste inhoudelijke onderdelen waren daarin gelakt. ‘In dit memo zijn de persoonlijke beleidsopvattingen van de betrokken ambtenaar conform het staande kabinetsbeleid niet zichtbaar’, was de verklaring van staatssecretaris Van Huffelen.

De betrokken ambtenaar Palmen van de Belastingdienst werd enkele weken later gehoord door de Parlementaire Commissie Kinderopvangtoeslag. Zij las op verzoek van de Commissie enkele van deze gelakte passages voor: ‘De Raad van State heeft vernietigend geoordeeld (…) Hoe is het mogelijk geweest de toeslag voor driehonderd burgers op deze wijze stop te zetten − met een onjuiste rechtsgrond − en geen acht te slaan op de rechtsbescherming, inbreuk op de vereiste zorgvuldigheid, inbreuk op het motiveringsvereiste en de bewijslastverdeling? (…) Hoe is het mogelijk geweest dat bezwaren twee jaar zijn blijven liggen? (…) De Belastingdienst Toeslagen heeft laakbaar gehandeld. (…) Mijn advies is de klacht gegrond te verklaren en een vorm van compensatie aan te bieden.’ Dit waren dus ‘persoonlijke beleidsopvattingen’ die bij een Wob-verzoek worden weggelakt en ook voor Kamerleden normaliter niet toegankelijk zijn.

Samenvattend luidt het probleem:
Een groot deel van alle zwartgelakte pagina’s bij Wob-verzoeken is onleesbaar gemaakt met een beroep op deze uitzonderingsgrond. De uitzonderingsgrond is in de loop der jaren steeds verder opgerekt.
In de praktijk is er regelmatig sprake van een afweging in termen van beeldvorming. ‘Kan onze minister hier last mee krijgen?’ ‘Krijgen we hier gedoe over, gaat dit leiden tot moeilijke vragen?’
Het toetsen op deze uitzonderingsgrond kost veel ambtelijke capaciteit; opgeteld gaat het waarschijnlijk om meer dan 10 miljoen euro op jaarbasis voor de overheid als geheel.
Het wetsontwerp Wet open overheid bevat een kleine aanpassing, maar het bestaande regime wordt op hoofdlijnen voortgezet.
Door het zwart lakken van deze pagina’s wordt een goede reconstructie van de bestuurlijke besluitvorming onmogelijk gemaakt.
De huidige interpretatie van de uitzonderingsgrond ‘persoonlijke beleidsopvattingen’ leidt er indirect ook toe dat de Tweede Kamer regelmatig onvolledig of gebrekkig wordt geïnformeerd.

—————

De Commissie Kinderopvangtoeslag was bepaald niet de eerste onderzoekscommissie die buitengewoon kritisch is over de informatievoorziening aan het parlement. Een analyse van 35 jaar parlementair onderzoek laat zien dat er sprake is van een patroon van gebrekkige informatievoorziening door het kabinet aan de Kamer. Het gaat om uiteenlopende gebreken zoals onjuiste informatie, tekortschietende informatie, verhullende informatie, misleidende informatie, selectieve informatie en overdadige informatie.

Een korte bloemlezing uit de parlementaire geschiedenis: ‘De informatie waarover de Tweede Kamer langs officiële kanalen kon beschikken was uiterst onvolledig.’ (RSV). ‘De Tweede Kamer is ter zake van het paspoortproject op een aantal punten onjuist en op een aantal andere punten onvolledig ingelicht.’ (Paspoortproject). ‘Bij de informatie aan de Kamer over de deelname aan UNFICYP is sprake van verhullende informatievoorziening.’ (Besluitvorming uitzendingen). ‘De informatievoorziening over de vliegramp aan de Tweede Kamer verloopt vaak niet goed. (…) Uit het onderzoek van de Commissie is gebleken dat relevante informatie ‘onder de pet’ gehouden wordt.’ (Vliegramp Bijlmermeer). ‘De Kamer is terzake onvolledig en onjuist door de minister geïnformeerd. (…) De vertrouwelijkheid van de operatie is ten onrechte gebruikt om geen extra informatie te geven.’ (Opsporingsmethoden). ‘Bij de onderzochte onderwijsvernieuwing werd het parlement geconfronteerd met (voorstellen voor) formele, deels lege kaderwetten. (…) Wat er feitelijk moest gebeuren en gebeurde onttrok zich in wezen aan het zicht van het parlement (…).’ (Onderwijsvernieuwingen). ‘Departementen hebben hun (digitale) archieven niet op orde, lijken zich in sommige gevallen niks aan te trekken van de wettelijk vereiste bewaartermijnen, en het is op z’n zachtst gezegd opvallend dat in sommige gevoelige kwesties er zelfs helemaal geen documentatie voorhanden is.’ (ICT-projecten). ‘Op het hoogste niveau is de Tweede Kamer bij herhaling geconfronteerd met ontijdige, onvolledige en onjuiste informatie rond de kinderopvangtoeslag. (…) Verbetering van de informatievoorziening is essentieel voor het functioneren van het parlement, van de media en van de rechtsbescherming.’ (Kinderopvangtoeslag).

De informatieproblemen tussen regering en parlement zijn structureel en spelen al decennia. De komende maanden zullen kabinet en Kamer op verschillende momenten hierover in gesprek gaan. Allereerst bij het debat over het rapport van de commissie Kinderopvangtoeslag. Ook de beraadslaging over het advies van de Raad van State over art. 68 Grw. en de besluitvorming over de Wet open overheid zal in dit teken staan.

—————

Terug naar het fenomeen ‘persoonlijke beleidsopvattingen’. In het rapport van de Commissie Kinderopvangtoeslag wordt dit ook wel de zogenaamde ‘Rutte-doctrine’ genoemd. Volgens de premier is het voor een verstandige besluitvorming noodzakelijk dat ambtenaren vertrouwelijk argumenten moeten kunnen uitwisselen. ‘(…) mijn opvatting is dat, wil je in Nederland tot verstandige besluiten kunnen komen, het van groot belang is dat stukken moeten kunnen worden verspreid tussen ambtenaren onderling en ook tussen ambtenaren en bewindslieden, zonder dat er angst is dat die stukken allemaal naar buiten gaan (…).’ Bij de voorbereiding van besluitvorming mogen ambtenaren zich niet geremd voelen en ook wilde ideeën kunnen opperen, zo is de gedachte. Door deze stukken geheim te houden wordt ook voorkomen dat opvattingen van minister en ambtenaren tegen elkaar uitgespeeld worden.

Het is echter twijfelachtig of de zogenaamde ‘Rutte-doctrine’ nog past in deze tijd. Het is daarom goed om de argumentatielijnen nog eens heel goed te doordenken. De eerste vraag is: leidt de huidige praktijk tot een open gedachtenwisseling tussen ambtenaren en minister? Dat lijkt niet het geval te zijn. Er zijn namelijk niet alleen problemen in het informatieverkeer tussen minister en parlement. Ook tussen ambtenaar en minister schiet de informatievoorziening vaak tekort. Selectie van informatie in ambtelijke voorportalen is noodzakelijk, maar ook politiek relevante informatie bereikt niet altijd de minister.

In een onderzoek van Van Thijn en Cardoso Ribeiro noemen de ondervraagde topambtenaren dertig redenen om hun minister (nog) niet te informeren, waaronder:

Het onderwerp is te futiel (de minister niet onnodig lastigvallen).
Het onderwerp is te complex.
Ambtelijke onderhandelingen zijn nog niet afgerond.
Het onderwerp is nog niet ‘panklaar’ (nog veel dilemma’s en twistpunten).
Signalen eerst nader onderzoeken.
Gerezen problemen eerst zelf oplossen.
Geen slapende honden wakker maken (geen onnodige paniek).
Niet nu: minister is al overbelast.
Slecht nieuws schaadt de organisatie.
Collegialiteit (geen ‘maten naaien’).
De minister is ‘on his way out’.

Dit zijn herkenbare patronen uit de verhoren in de toeslagenaffaire. Het is een combinatie van beweegredenen waarom de ambtelijke informatie over de misstanden bij de Belastingdienst de politieke top niet bereikte.

De tweede vraag is: leidt meer openbaarheid tot minder ideeën? Dat is niet het geval. Ambtenaren kunnen nog steeds wilde ideeën opperen. Indien er vervolgens een vetgedrukte kop in de krant verschijnt ‘Ministerie van VWS wil de decentralisatie in de jeugdzorg terugdraaien’, dan kan de minister geduldig uitleggen dat hij heel blij is met de wilde ideeën van ambtenaren en dat ze daar ook voor betaald worden, maar dat de minister uiteindelijk verantwoordelijk is voor de door hem gemaakte keuzes en dat dit voorlopig niet aan de orde is. Een belangrijk voordeel van openbaarheid is dat daarmee ook de creativiteit uit de samenleving wordt gemobiliseerd. Het is fijn als ambtenaren vrijelijk kunnen brainstormen, maar het is nog fijner als de ideeën en argumenten uit de samenleving hier ook bij betrokken worden.

De derde vraag die daarbij gesteld kan worden is: leidt meer openbaarheid tot een slechtere besluitvorming? Ook dat is niet het geval. Het is juist verstandig om in een vroeg stadium de samenleving te laten meedenken over de keuze voor bepaalde maatregelen. Een recent voorbeeld hiervan is te vinden in het stikstofdossier. Na de uitspraak van de Raad van State en het advies van de Commissie Remkes ging men binnen ministeries aan de slag met het ontwikkelen van maatregelen. Na langdurig rijp intern beraad kwam men tot de verplichting om de samenstelling van het veevoer te veranderen. Vervolgens ontstond er grote maatschappelijke weerstand tegen deze maatregel, niet alleen bij boeren maar ook bij wetenschappers en bij maatschappelijke organisaties als MOB. Waarna de maatregel ijlings weer werd ingetrokken. Door openbaarheid kunnen juist alle relevante overwegingen en argumenten in een vroeg stadium op tafel komen.

De laatste vraag luidt dan: leidt meer openbaarheid tot meer bestuurlijk ongemak? Dat zal soms het geval zijn en dat lijkt de enige werkelijke reden te zijn voor de tegenstanders van meer openbaarheid. Indien de opvattingen van de minister en de ambtenaren op één lijn zitten dan is er geen probleem, maar indien duidelijk wordt dat een minister bepaalde alternatieven niet heeft gekozen, of bepaalde risico’s voor lief heeft genomen, dan wordt dat daarmee duidelijk. Maar het is goed dat daarover verantwoording wordt afgelegd; zo hoort dat nu eenmaal in een volwassen democratie. Waarbij overigens ook helder is dat iedere keuze - zeker ‘met de kennis van nu’ - altijd achteraf betwistbaar is.

Voor premier Rutte zou het goed zijn indien hij zich op dit gebied eens zou spiegelen aan zijn grote voorganger Thorbecke. Zijn woorden uit 1854 zijn nog steeds relevant: ‘Mijne Heeren, ik meen, dat wanneer aan een Minister inlichtingen worden gevraagd, de Minister geene voorwendsels of uitvlugten moet zoeken. (…) Het is de pligt van den Minister en het moet hem aangenaam zijn in de ruimsten omvang de ophelderingen te geven, die men verlangt. (…) De Minister moet niet ontduiken, maar tegemoet komen; hij moet, mijns inziens, niet blijven beneden hetgeen men verlangt; hij moet, integendeel, voor het geval dat men zich met zijne opheldering niet voldaan achtte, meer aanbieden.’

—————

Hoe nu verder? De oplossing is gelegen in de mogelijkheid om deze overwegingen geanonimiseerd te verstrekken: Art. 11.2 van de huidige Wob bepaalt reeds: ‘Over persoonlijke beleidsopvattingen kan met het oog op een goede en democratische bestuursvoering informatie worden verstrekt in niet tot personen herleidbare vorm.’ Van deze bevoegdheid wordt door ministeries echter nauwelijks gebruik gemaakt. In een interne instructie van de rijksoverheid wordt het toepassen van deze mogelijkheid afgeraden; dit is slechts ‘bij uitzondering mogelijk.’ Het zou dan ook goed zijn om de nieuwe Wet open overheid op dit onderdeel aan te passen. ‘Het bestuursorgaan verstrekt over persoonlijke beleidsopvattingen met het oog op een goede en democratische bestuursvoering informatie in niet tot personen herleidbare vorm, tenzij het belang van het kunnen voeren van intern beraad hierdoor onevenredig wordt geschaad.’

Een amendement van deze strekking is ingediend door Kamerlid Van der Molen (CDA). Geanonimiseerd verstrekken wordt dan de hoofdregel, tenzij uitzonderingen van toepassing zijn. Een dergelijke verandering is noodzakelijk om bestuursorganen te dwingen om transparant te zijn over de verschillende inhoudelijke overwegingen die een rol hebben gespeeld in de bestuurlijke besluitvorming.

Daarbij moet er ook ruimte blijven voor vertrouwelijke advisering en vertrouwelijk overleg. De notulen van de ministerraad of de appjes tussen een minister en diens politieke assistent zijn van dien aard dat de vertrouwelijkheid gewaarborgd dient te blijven. Ook adviezen over politieke strategie of de verhouding met andere organisaties of met politieke partijen verdienen het om vertrouwelijk te blijven. Bij een gemiddelde ambtelijke nota zal het in de regel voldoende zijn als de naam en e-mailadres van de schrijver wordt verwijderd. Indien anonimisering niet mogelijk is, zal de informatie niet verstrekt worden.

Ook de uitzonderingsgronden uit artikel 5.1 zoals de veiligheid van de staat, concurrentiegevoelige informatie, het financiële belang van de staat et cetera. blijven onverkort van toepassing. Maar alle inhoudelijke feiten, overwegingen, signalen, ervaringen, waarschuwingen, risico’s en alternatieven verdienen een plaats in het maatschappelijk debat, ook indien dit zou leiden tot enig ambtelijk of bestuurlijk ongemak. In een kennissamenleving draait het om het combineren van kennis, ideeën en nieuwe inzichten. Er zijn geen dwingende redenen om de ideeën van ambtenaren daarvan uit te zonderen, of in het publiek debat als onaanraakbaar te beschouwen. In Nederland gaan er geen dingen fout omdat er teveel openbaarheid is. Er gaan vooral dingen fout omdat er te weinig openbaarheid is.


Guido Enthoven is oprichter van Instituut Maatschappelijke Innovatie en promoveerde op het proefschrift Hoe vertellen we het de Kamer?