Het gevaar van een terugtrekkende overheid

De burger bepaalt?

Van ambtenaar tot deltacommissaris: op alle overheidsniveaus wordt gezocht naar nieuwe manieren van aansturen. ‘Faciliteren’, ‘integraal’ en ‘organisch’ zijn de toverwoorden. Maar soms moet de overheid gewoon de regie nemen.

Medium governance

In Den Haag vond dit voorjaar een grote verandering plaats. Niet alleen kreeg Ado Den Haag een nieuwe trainer, ook nam een nieuw college in het stadhuis plaats met maar liefst vijf zetels voor de Haagse Stadspartij. Voorman daarvan en nieuwe wethouder voor Cultuur Joris Wijsmuller zette meteen een dikke streep door de plannen voor het nieuwe Spuiforum, een grootscheeps nieuwbouwplan in hartje centrum dat bij de Haagse bevolking op veel weerstand stuitte. Mede dankzij haar verzet tegen het Spuiforum wist de Stadspartij in maart drie zetels winst te behalen.

In plaats van een ‘groot en financieel risicovol gebouw’ dat de publieke ruimte opslokt, moet er nu een nieuw plan voor het hele gebied komen. Daarvoor ging wethouder Wijsmuller de afgelopen maanden bij Hagenaars en Hagenezen te rade. In zes stadsgesprekken vroeg hij wat zij van het nieuwe Spuikwartier verwachten. Uit de gesprekken bleek dat vooral de kwaliteit van de openbare ruimte belangrijk is. Het moet een groen plein zijn met ruimte om fietsen te parkeren. Een plein ook waar het prettig verblijven is, met mooie bestrating, bankjes en een fontein. Wijsmuller verwerkte de wensen in de randvoorwaarden voor een nieuwe openbare aanbesteding. Niet onbelangrijk: onder het budget voor de aanbesteding valt ook het onderhoud, zodat de gemeente achteraf niet voor financiële verrassingen komt te staan.

De tijd dat de gemeente gebiedsontwikkeling achter het bureau bedenkt en zelf de risico’s draagt, lijkt voorbij. Soms ingegeven door bezuinigingen, soms door een oprechte drang naar draagvlak, gaan overheden weer bij de burger te rade. Niet langer zetten rijk, provincie of gemeente de lijnen uit en verwachten ze dat de burger braaf volgt. Nee, de overheid verlangt initiatief en dadendrang van haar onderdanen.

Nederland staat niet alleen in deze ontwikkeling. Wat bij ons de participatiesamenleving heet, heet in Groot-Brittannië de big society en in Amerika de ownership society. De overheid dicteert niet langer, maar ‘faciliteert’: de markt is aan zet. Maar hoe ver kan de overheid zich terugtrekken? Hebben burgers en ondernemers dezelfde langetermijnvisie als rijk, provincie of gemeente? En bovenal, kunnen we van individuen verwachten dat ze de belangen van meerdere partijen vertegenwoordigen en niet alleen voor eigen gewin gaan?

In Den Haag experimenteert de gemeente al langer met ‘loslaten’, al is dat meer praktisch dan ideologisch ingegeven. Een grootschalig plan dat architectenbureau oma in opdracht van de gemeente maakte om van bedrijvengebied Binckhorst een nieuw gemengd woon-werkgebied te maken, belandde net als de plannen voor het Spuiforum vijf jaar geleden in de prullenbak. De marktpartijen die het voor de helft meefinancierden vonden het te risicovol. Bovendien bleek er weinig draagvlak te zijn bij de huidige gebruikers van het 130 hectare grote industrieterrein, die plaats moesten maken voor nieuwe creatieve ondernemers en bewoners. De crisis kwam daar nog bovenop, waardoor ook de gemeente in 2010 een stapje terug moest doen.

De overheid verlangt initiatief en dadendrang van haar onderdanen

In 2011 sloeg Den Haag een andere weg in. De gemeente koos voor een ‘organische gebiedsontwikkeling’. Geen blauwdruk, geen van bovenaf opgelegde plannen, en veel ruimte voor de ideeën van mensen die er willen wonen en werken. ‘De rol van de gemeente in de nieuwe aanpak is vooral die van facilitator’, zegt een woordvoerder van wethouder Boudewijn Revis voor Stadsontwikkeling. ‘De gemeente is niet meer de strakke regisseur die een gebied actief ontwikkelt.’ Wel kan de gemeente bestemmingsplannen wijzigen en regels versoepelen waardoor anderen het gebied kunnen ontwikkelen. Zo worden oude kantoorpanden door kleine bedrijfjes gebruikt en veranderen particulieren bedrijfsgebouwen in woningen.

De gemeente stimuleert deze initiatieven door de openbare ruimte op te knappen met voldoende groen en water, gezonde lucht en duurzame energie, en door rust en levendigheid met elkaar af te wisselen. ‘Dit moet marktpartijen en particulieren verleiden te investeren in het gebied’, zegt de woordvoerder. ‘De gemeente faciliteert waar zij kan, maar is teruggetreden. Dat is het organische eraan: we maken ontwikkelingen mogelijk, maar zonder dictaat.’

Gebiedsontwikkeling kan ook té organisch verlopen. Wat er gebeurt als de overheid wel stimuleert, maar geen streng kader van regels opstelt, bleek in Flevoland. In de windprovincie van Nederland nam het aantal windmolens vanaf de jaren negentig explosief toe. Gesteund door subsidies konden boeren en andere ondernemers hun eigen windmolens neerzetten, met wildgroei als gevolg. De windmolens werden zonder plan lukraak in het landschap gezet.

Daar wilde de provincie in 2008 paal en perk aan stellen. Aanvankelijk gebeurde dat door eenzijdig een nieuwe beleidsregel op te leggen. ‘Saneren en halveren’, werd het devies. Bij windmoleneigenaars riep dit veel weerstand op. Zij moesten oude windmolens versneld afschrijven, om ze plaats te laten maken voor nieuwe, efficiëntere exemplaren, die bovendien alleen nog in windmolenparken of in lijnopstelling mochten staan. De winst van de nieuwe molens moest voortaan verdeeld worden over de regio door middel van een ‘gebiedsgebonden bijdrage’. Ondernemers die al geïnvesteerd hadden in een windmolen vonden de nieuwe maatregel oneerlijk en beperkend. Die ontevredenheid leidde tot een patstelling. De ongeveer driehonderd boeren met een molen hadden verschillende belangen en geen duidelijke vertegenwoordiging naar de provincie toe. Eigenaren van grote windparken dachten de provinciemaatregel te kunnen omzeilen door direct zaken te doen met het rijk.

De impasse werd doorbroken met een oer-Hollandse oplossing. Nadat de overheid in de jaren negentig de teugels liet vieren en dat probeerde te corrigeren met een strenge beleidsmaatregel, ontdekte Flevoland de polder. De boeren verenigden zich in de Federatie Windverenigingen Flevoland en lieten ook niet-molenaars meedoen. Ze vormen nu een gesprekspartner voor de provincie, die op haar beurt samenwerkt met commerciële energiebedrijven en met de rijksoverheid die de kaders uitstippelt voor de grote windparken.

‘De gemeente is niet meer de strakke regisseur die een gebied actief ontwikkelt’

‘De provincie zoekt nadrukkelijk de samenwerking met andere partijen en voert daar de regie op. Dit doen we niet dwingend maar in dialoog’, zegt Dennis Menting, sinds vijf jaar projectleider namens de provincie Flevoland. De koerswijziging is deels praktisch ingegeven, want de provincie beschikt simpelweg niet over de benodigde middelen om de herstructurering van windmolens alleen voor elkaar te krijgen, zegt Menting. ‘Molens, grondposities, financieringsmogelijkheden en de benodigde doorzettingsmacht liggen allemaal buiten het provinciale domein.’

In de nieuwe herstructurering van windenergie zet de provincie in op eigenaarschap. Menting legt uit: ‘Alle molenaars, grondeigenaars en bewoners van zuidelijk en oostelijk Flevoland moeten de kans krijgen om mede-eigenaar te worden van de nieuwe windparken.’ Maar het gesprek aangaan met al die partijen die een direct belang hebben is niet makkelijk. ‘We hebben te maken met een complex vraagstuk. Overheden zijn gewend om in een dergelijke omgeving te opereren, maar ook wij worstelen ermee. Voor de windverenigingen geldt dit nog veel sterker.’ Zij missen de kennis of de middelen om tegenwicht te bieden aan grote partijen als overheden of commerciële bedrijven. De Federatie heeft bijvoorbeeld geen geld om een businessplan op te stellen, dus springt de provincie bij. De samenwerking tussen ongelijke partijen brengt ook de overheid in een spagaat: zij moet een stap terug doen zonder het heft volledig uit handen te geven.

Nergens is de rol van de overheid zo vanzelfsprekend als bij de bescherming tegen water. De belangen van burgers stoppen bij de eigen kelder of achtertuin en bedrijven zien te weinig rendement in het verhogen van dijken of het verbreden van rivierbeddingen. Toch dreigt voor zestig procent van Nederland overstromingsgevaar als de dijken er niet zouden zijn. De deltawerken zijn het domein van het rijk, maar ook dat probeert verschillende overheidslagen, maatschappelijke organisaties (zoals Natuurmonumenten) en bedrijven bij elkaar te krijgen om toekomstige waterdreiging het hoofd te bieden en voldoende drinkwater te garanderen.

Sinds in 2010 de Deltawet werd aangenomen is er een deltacommissaris (Wim Kuijken) die deze samenwerking met partijen door heel het land stroomlijnt. Via een Deltafonds stelt het rijk daarnaast tot 2028 gemiddeld een miljard euro per jaar beschikbaar voor onder meer onderzoek, de verbreding van rivieren en het versterken van de dijken. In 2050 moet Nederland beter beschermd zijn tegen overstromingen en moet drinkwater veilig zijn.

De rijksoverheid speelt daarbij een leidende rol, zegt Bart Parmet, directeur van de staf die de deltacommissaris bijstaat. En niet alleen omdat het deltaprogramma nationale kaders voorschrijft die vervolgens een lokale invulling krijgen. ‘Een programma met financiering en een deltacommissaris als regisseur helpt om partijen bijeen te krijgen.’ Een strategie die daarvoor gebruikt wordt is joint fact finding. Onder leiding van de deltacommissaris krijgen rijk, provincies, gemeenten, maatschappelijke partijen, kennisinstituten en bedrijven alle ruimte om voor hun relevante feiten en studies aan te dragen op basis waarvan beleid wordt bepaald. Zo bleek dat een drinkwatertekort dreigt als het klimaat verandert. Nu loopt een gezamenlijk onderzoek om te achterhalen hoe goed de gemalen van zowel de waterschappen als Rijkswaterstaat zijn voorbereid op overstromingen.

‘Integrale aanpak’ is daarbij het toverwoord. ‘De inbreng van maatschappelijke organisaties, bedrijfsleven en kennisinstellingen levert creativiteit en innovatieve kracht om tot de beste oplossingen te komen’, zegt Parmet. Kan de aanpak van overstromingsgevaar bijvoorbeeld gecombineerd worden met de natuur- of recreatiedoelstellingen van een bepaald gebied, of met de cultuurhistorische waarde? Zo werkten in Nijmegen rijk, gemeente en een projectontwikkelaar samen om de uitbreiding van de stad ten noorden van de Waal te combineren met het verbeteren van de waterveiligheid in dat gebied. En de versteviging van de Afsluitdijk gebeurt met behoud van de karakteristieke ‘langste rechte lijn van Nederland’. ‘We willen’, zegt Parmet, ‘tot de beste oplossingen komen die Nederland niet alleen veilig en beter, maar als het even kan ook mooier maken. De beste oplossingen hebben ook draagvlak in de maatschappij.’

Ouderwets polderen, organische ontwikkeling, integrale aanpak: het zijn termen die erop wijzen dat de overheid op zoek is naar een nieuwe rol. De oude manier van dicteren en aanwijzen werkt niet meer, door gebrek aan middelen of draagvlak. Maar helemaal loslaten kan de overheid niet, zeker niet als het gaat om grote belangen, grote bedragen en plannen voor de lange termijn. Soms is de overheid de enige die het voortouw kan nemen en de grote lijnen kan uitzetten. Dat is ook de ervaring van Bart Parmet bij het deltaprogramma. ‘Het rijk speelt een belangrijke rol. Als wetgever, beleidsmaker, beheerder van het Deltafonds, als uitvoerder met Rijkswaterstaat en als toezichthouder.’


Beeld: Barack Obama, burgemeester Van der Laan en Mark Rutte bij 3D Print Canal House van DUS Architects. Rijksmuseum (Dave de Vaal).