Wie redt de achterstandswijk?

De burger moet het opknappen

Nu de overheid zich vanwege bezuinigingen terugtrekt uit achter­standswijken zijn de bewoners aan zet. Samen met de gemeente moeten zij de buurt leefbaarder maken. Kunnen leken de leemtes vullen die professionals laten vallen?

De Indische Buurt in Amsterdam-Oost is een voormalige Vogelaarwijk. Op het terras van de Coffee Company aan het Javaplein – een teken dat de buurt in de lift zit – wijst gemeente­ambtenaar Rob van Veelen naar de met viooltjes versierde bloembakken. ‘Gisteren door bewoners geplant.’ In de omgeving zijn nog meer lokale initiatieven aan te wijzen: een buurthuis beheerd door bewoners, een loket voor sociale hulpverlening voor en door bewoners en buurtbedrijven die de lokale economie stimuleren. Er is zelfs een eigen muntsoort: de Makkie, vernoemd naar het nabijgelegen Makassarplein dat opnieuw ingericht wordt.

Sinds de Indische Buurt in 2008 van probleemwijk tot Vogelaarwijk promoveerde, is bewonersparticipatie speerpunt van de gemeente. Van Veelen bemiddelt als participatiemakelaar tussen het stadsdeel, professionele instanties en bewoners. Een kwart van de bewoners bemoeit zich actief met de buurt, schat hij. Ze zijn verenigd in communities die meepraten over het wijkbestuur, tot aan de begroting toe. Maar er zijn grenzen aan bewonersbemoeienis, vindt hij: ‘De lokale overheid blijft verantwoordelijk voor de openbare ruimte, de veiligheid, en zorg en onderwijs in de buurt.’

Onlangs oordeelde het Sociaal en Cultureel Plan­bureau (scp) negatief over de behaalde resultaten in de veertig voormalige Vogelaar­wijken. Grotendeels gefinancierd door woningcorporaties – geld vanuit het rijk was er toen al nauwelijks – zouden de Vogelaarwijken in tien jaar tijd uit het slop worden getrokken. Een belangrijke rol was daarbij weggelegd voor bewoners. Zij weten immers als geen ander wat goed is voor de buurt. Maar in 2011 werd vroegtijdig de stekker uit het ambitieuze project van toenmalig minister Ella Vogelaar gehaald. Na vier jaar wijkactieplannen en een miljard euro aan investeringen zijn de probleemwijken nauwelijks opgeschoten, concludeert het scp. De grootschalige overheidsbemoeienis werkte zelfs averechts, aangezien de betrokkenheid van burgers bij hun buurt afnam.

Het recente scp-rapport past in een traditie van kritiek op buurtbarbecues en straatcoaches in de wijk. Twee jaar geleden concludeerde hetzelfde scp al dat sportveldjes en groenvoorzieningen aanleggen in achterstandsbuurten de afgelopen tien jaar niets had uitgehaald. Ook het Centraal Bureau voor de Statistiek rapporteerde vorig jaar dat bij een derde van de Vogelaar-doelstellingen de situatie zelfs verslechterd was. De leefbaarheid in de wijken verbeterde iets, de veiligheid nauwelijks. De achterstand in opleidingsniveau ten opzichte van andere wijken was zelfs toegenomen.

Symbolisch wijkenbeleid is doordrenkt van foutieve assumpties over wat werkt, stelt ook socioloog Vasco Lub in een in mei gepubliceerd proefschrift. ‘Van het merendeel van de onderzochte beleidsinterventies is het twijfelachtig tot ronduit ongeloofwaardig dat zij hun gestelde doelen bereiken.’ Maar wat werkt wel? Het dagelijkse geploeter van professionals met probleemgroepen noemt Lub in ieder geval relevanter dan eenmalige _‘window-dressing’-_activiteiten van bewoners. ‘Bewonersinitiatieven zijn kleinschalig en lokaal’, erkent ook ­participatiemakelaar Van Veelen, ‘dat is de reden dat ze niet terug te zien zijn in statistieken die het scp gebruikt.’

Hoe dan ook hevelt de rijksoverheid steeds meer taken over naar gemeenten, zo ook de aanpak van achterstandswijken. Gemeenten, welzijnsinstanties en woningcorporaties moeten op hun beurt bezuinigen en schakelen de hulp van bewoners in. Maar kunnen zij het gat opvangen dat de overheid achterlaat? Het is in ieder geval goedkoper. ‘Ik denk dat bewoners het Makassarplein voor twintig procent van de kosten hadden kunnen opknappen’, zegt Van Veelen. Het beheer van het buurthuis in de Balistraat verbeterde en werd goedkoper sinds het door bewoners van de welzijnsinstantie is overgenomen.

Maar van bewonersinzet in achterstands­wijken moeten we volgens critici niet te veel verwachten. Bewonersparticipatie, burgerkracht en co-creatie: volgens sceptici zijn het holle frasen. Bestuurskundige Albert Jan Kruiter publiceert regelmatig over de publieke taak van de overheid. ‘De terugtrekkende overheid wordt verkocht alsof het beter is: meer voor minder geld, maar in feite zijn het bezuinigingen.’

Bovendien is onduidelijk wat van de burger verwacht wordt. Kruiter: ‘De overheid doet alsof ze op een trap zit. Als zij een stapje naar boven doet, wil ze dat de burger ook een treetje naar boven loopt. Maar burgers gaan geen publieke zaken oplossen, alleen omdat de overheid het erbij laat zitten.’

De overtuiging dat de staat zich moet terugtrekken uit het maatschappelijk leven is alles behalve nieuw. De kabinetten-Lubbers, gevolgd door Paars I en II, omarmden de markt als alternatief voor de topzware verzorgingsstaat die in de decennia na de oorlog was ontstaan. De laatste jaren heeft het marktdenken plaatsgemaakt voor een moreel appèl op eigen verantwoordelijkheid en zelfredzaamheid. Ter inspiratie wordt gekeken naar de Britse Big Society, het paradepaardje van premier James Cameron dat op lokaal niveau veel verantwoordelijkheden in burgerhanden legt. In navolging van huis­filosoof en ‘rode conservatief’ Phillip Blond verkondigde Cameron dat zowel staat als markt de menselijke verhoudingen verstoort. ‘From state power to people power. From big government to the big society’, propageerde hij op het Tory-partijcongres in oktober 2010.

De idee dat betrokken burgers taken van de overheid kunnen overnemen, vond in Nederland gretig aftrek. Het kabinet-Rutte I zei bij zijn aantreden te streven naar een ‘krachtige, kleine en dienstverlenende’ overheid die initiatiefrijke burgers de ruimte gaf. Dat zo’n overheid miljarden euro’s zuiniger is, was mooi meegenomen. Tot dan werd de aanpak van achterstandswijken centraal gestuurd, maar lokaal ingevuld. Begin 2011 maakte minister Piet Hein Donner van Binnenlandse Zaken echter korte metten met de Vogelaar-aanpak. Volgens Donner voelden de bewoners van de krachtwijken zich te weinig gehoord. Hij streefde naar ‘een aanpak die burgers meer de ruimte geeft om vanuit eigen kracht de directe leefomgeving te verbeteren’. Zo rekende Donner af met een decennialange geschiedenis van overheidssturing in probleemwijken: van de wederopbouw na de Tweede Wereldoorlog, de stadsvernieuwing van de jaren zeventig en tachtig, het grotestedenbeleid van de jaren negentig en de wijkenaanpak van begin deze eeuw. De burger is nu aan zet. Maar krijgt die burger werkelijk meer vrijheid en verantwoordelijkheid, of wordt hij slechts voor het karretje gespannen van een berooide overheid?

Henk Cornelissen is directeur van het Landelijk Samenwerkingsverband Aandachtswijken (lsa) en gelooft vurig dat betrokken bewoners hun wijk er bovenop kunnen helpen, juist nu de overheid een stap terug doet. ‘In de Vogelaar­wijken werd een arsenaal aan professionals de wijk in gestuurd, mensen werden afhankelijk van hulp van buiten. Nu is er eindelijk ruimte voor eigen initiatieven’, zegt hij hoopvol. Ook Cornelissen kijkt graag naar Groot-Brittannië, waar al honderden community enterprises zijn opgericht. In Nederland probeert het lsa dat succes na te doen door een kleine vijftien bewonersbedrijven te ondersteunen.

In het Arnhemse Malburg, tot voor kort een van de veertig Vogelaarwijken, nam een bewonersbedrijf afgelopen juni een pand over van woningcorporatie Volkshuisvesting. Het Bruishuis – een groot, grauw en vervallen verzorgingstehuis – stond jaren op de nominatie om gesloopt te worden. In samenspraak met bewoners kwam de corporatie overeen dat het Bewonersbedrijf Malburg het pand met 135 zelfstandige wooneenheden zou gaan beheren. Huurders die zich inzetten voor de wijk krijgen huurkorting en van de winst ondersteunt het bewonersbedrijf lokale projecten.

Zo zijn er meer initiatieven in aandachtswijken. In Heechterp-Schieringen in Leeuwarden experimenteert een bewonersbedrijf met mobiele tuinen, wijkcatering en vuilnisaanpak. In het Rotterdamse Oude Westen openden bewoners een leeszaal, een clubhuis en een buurttuin met podium als alternatief voor de publieke voorzieningen die door bezuinigingen zijn gesloten. Bewoners van het Eindhovense Woensel-West richtten een wijksportclub op en namen de kinderopvang over toen het welzijnswerk daarmee stopte.

Dergelijke initiatieven zijn talrijk, maar beperkt in omvang. Daarnaast stuiten bewoners gauw op de grenzen van de eigen verantwoordelijkheid. Op het Javaplein wijst participatiemakelaar Rob van Veelen naar een kaal perkje rondom een boom. De eigenares van de bloemenwinkel zou hier dolgraag haar overgebleven plantjes in de aarde zetten, maar daarvoor heeft ze eerst toestemming van het stadsdeel nodig. Een vrijbrief om de wijk naar eigen inzicht op te knappen, krijgen bewoners niet.

Daarbij is het vaak onduidelijk hoe bewoners het gat precies moeten vullen dat terugtrekkende professionals achterlaten. Voorlopig wordt verwacht dat bewoners meer doen, met minder middelen. Op papier wordt veel van hun betrokkenheid verwacht, maar in de praktijk blijkt slechts een klein deel van de bewoners zich actief in te zetten voor hun leefomgeving. Het scp concludeerde dat de bewonersparticipatie zelfs is afgenomen onder de Vogelaar-aanpak. Misschien nog belangrijker is dat het bewoners vaak aan de benodigde kennis en vaardigheden ontbreekt om om te gaan met meervoudige achterstandsproblematiek. Daarnaast kunnen zij niet de continuïteit bieden die professionele instanties wel in huis hebben.

Buurtinitiatieven blijven meestal beperkt tot leefbaarheidsbijdragen met een geringe impact. ‘Het is niet de oplossing voor de achterstandswijk’, erkent ook Van Veelen. Bewoners kunnen bijvoorbeeld geen specialistische zorg aan buren verlenen en ook stenen stapelen zullen ze niet gaan doen. Het Bewonersbedrijf Malburg in Arnhem kon het Bruishuis alleen overnemen door de welwillendheid van de lokale woningcorporatie. Evenmin kan van bewoners verwacht worden dat ze werkloosheid, criminaliteit of schooluitval oplossen: enkele van de problemen die oud-minister Vogelaar in 2007 met haar wijkenactieplan wilde bestrijden.

Waarom wordt dan toch gedacht dat problemen van nationale schaal in de wijk zijn op te lossen? Problemen zijn zichtbaar in de wijk en dus ligt de gedachte voor de hand dat ze ook in de wijk te verhelpen zijn. Met de wijkaanpak dachten politici twee vliegen in één klap te slaan: achterstand bestrijden en tegelijkertijd vervreemding tegengaan. Het schrikbeeld van 2005 waren de rellen in de Franse banlieues. In een invloedrijk rapport uit hetzelfde jaar stelde de Wetenschappelijke Raad voor het Regeringsbeleid (wrr) dat de wijk het niveau is om de burger zich weer onderdeel te laten voelen van de maatschappij. Anonimiteit, vervreemding en onveiligheid ondermijnen de sociale cohesie, schreef de wrr. De oplossing: ‘Versterking van kleinschalige verbanden’. Een nogal nostalgische gedachte: lokale samenlevings­vormen als tegenwicht voor een globaliserende en individua­liserende samenleving.

Hebben we al die jaren niet te veel verwacht van de wijkaanpak? Misschien is de conclusie na het zoveelste kritische rapport dat de wijk niet het ideale niveau is om problemen als achterstand, armoede en werkloosheid op te lossen. Toch wordt in de probleemwijken, onder het mom van eigen kracht, naar steeds klein­schaliger oplossingen gezocht. Bewoners mogen nu afmaken wat overheid en professionals voor hen niet lukte.