De calculerende politicus

DEN UYL WAS DOL op het Statistisch Jaarboek. In de ministerraad hield hij het graag bij de hand. Er is een anekdote dat hij een slepend conflict over de financiering van een plan beslechtte door de collega’s met het jaarboek in de hand voor te rekenen dat een verhoging van de posttarieven met vijf cent volstond om het benodigde geld bij elkaar te sprokkelen. Den Uyls omgang met cijfers klinkt romantisch en hopeloos achterhaald. In het voorbeeld dienen de cijfers om de speelruimte van politici te vergroten. Den Uyl behield ook de controle over de berekeningen. Vandaag de dag is er geen enkele politicus die zich nog aan zo'n exercitie zou wagen, want zelfs voor de simpelste voorspellingen worden tegenwoordig al ingewikkelde modellen gebruikt. Politici zijn daarom permanent afhankelijk van cijfers waarvan zij de totstandkoming en dus de waarde niet kunnen beoordelen. Bij elke mogelijke beslissing wordt berekend wat het effect is voor de koopkracht van de verschillende groepen. Bij discussies over de uitbreiding van Schiphol duiken berekeningen op over te verwachten geluidsoverlast en de uitstoot van CO2. En ook bij de asielzoekersproblematiek wordt het debat gedomineerd door de prognoses van het aantal vluchtelingen dat hier asiel zal aanvragen. Van oudsher stond de macht van het getal voor de macht van de meerderheid. Nu is het getal zelf machtig en het deelt die macht hooguit met de experts die de getallen produceren. Het gros van de politici en de burgers mist echter de deskundigheid om zicht te krijgen op de wereld achter de cijfers. Wat betekent dit voor het primaat van de politiek? Wat is democratie in een statistisch universum?

Idealiter zijn de statistieken en de cijfers een service voor politici en burgers. Het vergroot hun kennis zodat zij beter beslagen ten ijs kunnen komen en verantwoorde beslissingen kunnen nemen. Kennis maakt het mogelijk de gevolgen te voorzien en zo de zaken beter te regelen. Het is het oude motto van de grondlegger van de sociologie Auguste Comte: Savoir pour prévoir, prévoir pour pouvoir. Een politiek zonder onderzoek en statistiek is niet meer voorstelbaar. Vooraf wil de regering voorspellingen over de te verwachten effecten van het beleid en niet zelden eist de Tweede Kamer beleidsevaluaties om te zien of de beoogde effecten zijn opgetreden. Dat is alleszins redelijk, want de voorbeelden waarin overheidsmaatregelen weggegooid geld bleken of zelfs averechtse effecten sorteerden, zijn legio. Iedereen wil zekerheid of tenminste waarschijnlijkheidsberekeningen die zekerheid suggereren. Als er geen onderzoek wordt gedaan naar de relatie tussen de neergestorte Boeing van El Al en de gezondheidskwalen van hulpverleners en Bijlmerbewoners, wordt er moord en brand geschreeuwd. Als het ministerie van Binnenlandse Zaken niet kan zeggen of het extra geld dat voor de politie is uitgetrokken ook heeft geleid tot meer blauw op straat, wordt daarover schande gesproken. Er is ook geen alternatief voor de onstuitbare drang naar een wetenschappelijke legitimering van het beleid. Niemand zal prefereren dat politici hun beslissingen nemen op basis van hun eigen ervaringen of hun boerenverstand. Als het neefje van de minister van Sociale Zaken met een uitkering ruim kan rondkomen, wil dat nog niet zeggen dat de bijstand kan worden verlaagd. En vergelijkingen van de staatskas met een huishoudportemonnee zijn evenmin gepast. Soms zou je willen dat de politiek juist wetenschappelijker te werk ging. Zo is de koerswijziging van de Amerikaanse belastingpolitiek meer te wijten aan de ervaringen van Ronald Reagan als acteur dan aan gedegen onderzoek. Er waren wel wetenschappers die een belastingverlaging bepleitten. De Amerikaanse econoom Laffer stelde dat een verhoging van de belastingen niet tot een vergroting van de belastingopbrengst zou leiden omdat mensen dan minder zouden werken of meer zouden ontduiken. Omgekeerd zou een belastingverlaging de staatskas juist meer geld opleveren. Reagan vond dit volstrekt geloofwaardig omdat hij als acteur ook nooit meer dan twee films maakte omdat hij er anders te veel belasting over moest betalen. Een soortgelijk simplisme heeft Tineke Netelenbos verleid tot kostbare maatregelen om de klassen te verkleinen. Ook hier sloot een Amerikaans onderzoekje aan bij de alledaagse ervaring dat een kleine klas beter is dan een grote klas. Bij het onderzoekje werden echter de resultaten bestudeerd van een radicale klasseverkleining tot zestien à achttien leerlingen. Dat wordt nergens overwogen. Andere onderzoeken laten zien dat een bescheiden klasseverkleining veel minder effect heeft. Sterker nog, uit een vergelijking van meer dan twintig mogelijke maatregelen om te investeren in de kwaliteit van het onderwijs, komt klasseverkleining als één na slechtste uit de bus. Verlenging van de schooltijd of extra leraren in een grotere klas komen veel beter uit de bus. HET ONDERBOUWEN VAN beleid met onderzoek heeft geleid tot een industrie van universitaire en commerciële contract-onderzoekers en een heel netwerk van nationale onderzoeksinstituten die tezamen een ongelooflijke hoeveelheid cijfers uitbraken. Bijna elk beleidsvoornemen wordt tegenwoordig ingebed in voorspellingen van de resultaten. Dit neemt vaak groteske vormen aan. Zo schrijft de minister van Verkeer en Waterstaat dat berekeningen laten zien dat rekeningrijden het aantal file-uren in de Randstad met 42 procent (niet 40, niet 45, nee 42 procent) zal verminderen als autorijden in de spits vijf gulden gaat kosten. Het belang dat in de politiek aan cijfers wordt gehecht, maakt cijfers vanzelf omstreden. Bij gevoelige politieke kwesties ontstaat dan ook vrijwel altijd stennis over de cijfers. De tegenover elkaar staande kampen hebben echter niet evenveel middelen tot hun beschikking. De regering is bij machte om tal van specifieke onderzoeken te laten verrichten. Tegenstanders van het dominante beleid zullen minder cijfers kunnen ophoesten. In De onwelkome boodschap bespreken André Köbben en Henk Tromp voorbeelden waarin opdrachtgevers van onderzoek misbruik maken van hun macht om de vrijheid van de wetenschappers aan te tasten. De auteurs hebben dit zelf ook aan de hand gehad. Het Liswo, waar zij beiden werkten, deed al jaren onderzoek naar het ziekteverzuim in het onderwijs. Deze cijfers werden ook gebruikt voor de vaststelling van de bijdrage van het ministerie aan een vervangingsfonds waarmee de vervanging van zieke leraren werd bekostigd. Het conflict ontstond toen uit de berekeningen van het Liswo bleek dat het ziekteverzuim na twee jaar van daling weer was gestegen. Dit zou het ministerie ongeveer 75 miljoen méér gaan kosten. Het Liswo werd vervolgens flink onder druk gezet om de cijfers te wijzigen. Het onderzoeksinstituut hield zijn poot stijf, maar kreeg geen nieuwe opdrachten. Dit attaqueren of achterhouden van onwenselijke gegevens is geen uitzondering. Zo heeft de regering jarenlang met succes de publicatie van de mestoverschotten door het Centraal Bureau voor de Statistiek weten te blokkeren en zo de problemen van de intensieve veehouderij van de politieke agenda weten te houden. Voor dit machtsmisbruik worden zelden de politiek verantwoordelijken op het matje geroepen of de laan uitgestuurd. Een uitzondering is wellicht Robin Linschoten. Hij werd ervan verdacht het CTSV te hebben aangezet om cijfers over de Ziektewet achter te houden tot na de behandeling in het parlement van zijn afschaffing van de Ziektewet. De cijfers lieten immers zien dat deze maatregel eigenlijk niet meer nodig was. Samen met andere missers heeft dit hem uiteindelijk de kop gekost. Gevaarlijker dan dit ostentatieve machtsmisbruik van de opdrachtgever zijn bijna onzichtbare vertekeningen in de onderzoeksuitkomsten. In de politiek worden cijfers immers vaak gebruikt zonder dat nog rekenschap wordt gegeven van de manier waarop ze tot stand zijn gekomen. Nu weet ik uit mijn jonge jaren als Nipo-enquêteur dat bij de dataverzameling al veel vertekeningen optreden. In mijn tijd werden wij met asociaal lange vragenlijsten op pad gestuurd. Als je alle vragen zorgvuldig stelde, was je meer dan een uur kwijt. Dat deed ik dus nooit. Je beloofde mensen dat het gesprekje een kwartiertje zou duren en raasde door het pakket heen. Controlevragen vulde ik standaard zelf in. Verder had een opvallend groot deel van mijn respondenten een geheim telefoonnummer. Dan kon het Nipo niet bellen om te controleren of ik wel geweest was. Zo kon ik ongestraft twee van de vijf enquêtes volledig zelf invullen. Nu ging dit om enquêtes, maar ik weet van collega-studenten die op kruispunten verkeer moesten tellen dat het er ook daar niet altijd even zorgvuldig aan toe ging. HET BASISMATERIAAL WAARMEE de statistici aan het rekenen slaan is dus vaak al onbetrouwbaar. Gelukkig zijn er allerlei slimme methoden om fouten te corrigeren. Als in de steekproef het opleidingsniveau of het aantal mensen dat CDA stemt veel hoger ligt dan uit andere cijfers bekend is, worden de antwoorden van de respondenten net zo lang gewogen tot ze weer overeenkomen met de bekende gemiddelden. Of zulke berekeningen de cijfers betrouwbaarder maken kan echter alleen door professionals worden beoordeeld. Dit geldt nog sterker als de uitkomsten van het onderzoek niet alleen gebaseerd zijn op waarnemingen of enquêtes maar ook op modelmatige berekeningen. Enkele jaren geleden leverde GroenLinks al kritiek op de modellen van het Centraal Planbureau. Volgens GroenLinks- economen waren in de modellen van het CPB loonkosten zo bepalend voor de werkgelegenheid dat elke maatregel die op de loonkosten kon worden afgewenteld onmiddellijk een verhoging van de werkloosheid tot gevolg had. Dat op zulke veronderstellingen nog wat valt af te dingen, werd echter nooit vermeld bij de doorrekening van verkiezingsprogramma’s of regeringsplannen. Recentelijk heeft Hans de Kwaadsteniet van het Rijksinstituut voor Volksgezondheid en Milieu een vergelijkbare kritiek geuit op zijn werkgever. Volgens hem maakt het RIVM bij de berekeningen van bijvoorbeeld de geluidsoverlast van Schiphol veel te veel gebruik van modellen en te weinig van waarnemingen. Het daadwerkelijke meten zou te duur zijn. Modelmatige berekeningen zijn echter kwetsbaar, omdat ze gebaseerd zijn op tal van veronderstellingen. Bij de berekening van de milieu-effecten van de Betuwelijn is ook van modellen gebruik gemaakt. De uitkomst was dat door de Betuwelijn de luchtverontreiniging met hoogstens drie procent zou afnemen. Dat was al niet opzienbarend. Toch werd deze ‘milieuwinst’ in tal van rapporten over de Betuwelijn klakkeloos overgenomen, aldus M. Roscam Abbing en H. aan de Wiel in Trouw van 17 februari j.l.. Dat is vooral pijnlijk omdat het rapport gebaseerd is op twijfelachtige veronderstellingen. Zo is geen rekening gehouden met de lagere beladingsgraad van treinen. Deze rijden immers volgens een vast schema en moeten ook vertrekken als ze nog niet vol zijn. Evenmin is rekening gehouden met de energiekosten van overslag en voor- en natransport. De hogere snelheden waarmee op de Betuweroute wordt gereden en de extra luchtweerstand die dat met zich meebrengt, werden eveneens genegeerd. Nog belangrijker is dat voor het geschatte energieverbruik van vrachtwagens cijfers werden gebruikt die afkomstig waren van de NS en het Centraal Bureau voor de Statistiek zonder te kijken naar testrapporten van zware vrachtwagens. Uit die rapporten blijkt dat het energieverbruik ruim vier keer zo laag is als in het rapport van het RIVM wordt aangenomen. Van de verwachte milieuwinst blijft zo niets over. 'Het is een advies uit de bedachte wereld’, schrijven Roscam Abbing en Aan de Wiel, 'het zo belangrijke meten werd achterwege gelaten.’ Juist omdat in de politiek soms ingrijpende maatregelen worden genomen op basis van relatief kleine marges kunnen kleine vertekeningen grote invloed hebben. Zo kan de Betuwelijn die bedoeld is om het milieu te ontzien het tegengestelde effect bewerkstelligen. De Kwaadsteniet heeft daarom bepleit dat de onzekerheid van de uitkomsten veel duidelijker in de rapporten van bijvoorbeeld het RIVM wordt aangegeven. Inmiddels heeft minister Pronk deze aanbeveling overgenomen. Dat is mooi meegenomen, maar het probleem van het primaat van de politiek en het democratische gehalte van het statistisch universum is daarmee nog niet opgelost. De Kwaadsteniet en de schrijvers van de onwelkome boodschap willen namelijk niet de rol van de wetenschap in de politiek relativeren. Ze breken een lans voor onderzoekers die zich bij hun waarheidsvinding niet laten belemmeren door opdrachtgevers en nooit genoegen nemen met goedkope methoden als modelmatige schattingen. Het klassieke probleem dat de politici de waarde van de wetenschappelijke onderzoeken niet kunnen wegen, blijft zo bestaan. DIT IS VOORAL een probleem als de wetenschappelijke gegevens losstaan van de alledaagse waarnemingen. De Duitse socioloog Ulrich Beck heeft betoogd dat dit in toenemende mate het geval zal zijn. We leven namelijk in een risico-samenleving. Rampen zijn van alle tijden. De catastrofen die ons vandaag de dag bedreigen zijn echter van een ongekende omvang. Bijkomend probleem is dat deze gevaren vaak onzichtbaar zijn. We moeten er maar op vertrouwen dat de maximale doses voor diverse schadelijke stoffen ons inderdaad vrijwaren van de vreselijkste kwalen en dat de risicoberekeningen voor de kans op ongelukken in kerncentrales inderdaad kloppen. Als het publiek de wetenschappers niet meer gelooft, ontstaat direct een groot probleem. Dit was het geval in Engeland met de BSE-crisis. De politici konden gesteund door wetenschappers beweren dat Brits rundvlees veilig was - de verantwoordelijke minister voerde om dit te bewijzen zelfs zijn zoontje voor het oog van de camera een Britse hamburger - maar het publiek geloofde het niet. De kosten die zijn gemaakt om het vertrouwen van de consument te herstellen staan in geen verhouding tot het aantal slachtoffers. Toch was het nodig dat dit gebeurde omdat er een kleine kans bestond op een ware epidemie. In De onwelkome boodschap behandelen Köbben en Tromp een vergelijkbaar conflict tussen het ministerie van Landbouw en Visserij en Ad Corten, een bioloog van het Rijksinstituut voor Visserij Onderzoek. Al jaren was het Rivo betrokken bij de bepaling van de visquota in de Noordzee. Telkens werden deze quota overschreden zonder zichtbare consequenties. Het was dan ook logisch dat in de branche twijfel begon te ontstaan over de waarde van de biologische berekeningen. Onder druk van de branche besloot het ministerie van Landbouw en Visserij daarop om de quota te verhogen. Voortaan zou niet meer een optimale visstand maar het biologisch minimum als richtlijn worden genomen. Corten heeft zich op tal van manieren tegen deze koerswijzigingen verzet. Hij meende dat het onmogelijk is om permanent veilig op de rand van de afgrond te balanceren. Een kleine vergissing van de biologen heeft dan onmiddellijk grote gevolgen. Zo'n vertrouwen in de juistheid van de cijfers en van de naleving van de quota getuigt van hoogmoed. Deze kritiek kwam hem duur te staan. Hij kwam in conflict met zijn bazen en hij werd uitgerangeerd. Overigens is het ministerie inmiddels wel weer afgestapt van het idee om het biologische minimum als richtsnoer voor de vangquota te nemen. Het mooie van het verzet van Corten is zijn dubbele boodschap. Hij vond dat de regering zowel te weinig luisterde naar de biologen (hun kritiek op het beleid werd immers niet gehoord) als te veel (met de onzekerheid bij het vaststellen van het biologische minimum werd geen rekening gehouden). Het enige passende politieke antwoord is een 'policy of no regret’, waarbij gezorgd wordt dat er geen onherstelbare fouten worden gemaakt. Deze terughoudendheid bij het vaststellen van de quota heeft natuurlijk wel een prijs. Maar juist om zich niet over te leveren aan de wetenschap moet de samenleving bereid zijn die prijs te betalen. HET IS ONMOGELIJK om de stortvloed aan wetenschappelijk geproduceerde cijfers domweg te negeren. Toch is het nodig om minder blind te varen op de door experts bewerkte statistieken, berekeningen en voorspellingen. Het oude schema waarbij cijfers alleen een service voor politici zijn, is immers volledig achterhaald. De politiek is verplaatst van het Binnenhof naar de laboratoria en de computerruimten van onderzoeksinstellingen. Daar worden politieke beslissingen genomen en daar moet dus ook politieke tegenmacht worden georganiseerd. Klokkeluiders als De Kwaadsteniet verdienen daarom bescherming. Maar er moet ook structureel iets veranderen. Eduard Bomhoff heeft daarom betoogd dat er meer concurrentie moet komen op de markt van het beleidsrelevante onderzoek. Met zijn bureau Nyfer probeert hij al enkele jaren een concurrent te zijn voor het Centraal Planbureau. Köbben en Tromp constateren daarentegen dat juist de concurrentie de macht van de opdrachtgever heeft versterkt. Er zijn immers tal van aanbieders en weinig vragers. Zij vrezen dat de ministeries zullen gaan kiezen voor de bureaus die hen bij het masseren van de uitkomsten het meest terwille zullen zijn. Het zou daarom beter zijn om niet de concurrentie in het aanbod, maar de concurrentie van de vraag te bevorderen. In zijn Den Uyl-lezing in 1997 bepleitte Felix Rottenberg de oprichting van een onderzoeksbureau dat de Tweede Kamer ten dienste staat. Dat zou een aardige stap zijn op weg naar een meer symmetrische verhouding tussen Kamer en regering. Maar het is niet nodig dat dit instituut zelf onderzoek doet. Het zou al een enorme stap voorwaarts zijn als de Tweede Kamer kon beschikken over onderzoekers die de kwaliteit zouden kunnen toetsen van de enorme vloed van cijfers die de Tweede-Kamerleden over zich uitgestort krijgen. Dit onderzoeksbureau zou ook kunnen laten zien welke lacunes bestaan in het onderzoek. Kees Schuyt heeft in Op zoek naar het hart van de verzorgingsstaat geschreven dat het probleem van veel beleidsgericht onderzoek is dat het zo ontzettend op elkaar lijkt. Het is allemaal theorie-arm, kwantitatief en zeer sterk gericht op beleidsaanbevelingen. Zelden staan centrale veronderstellingen van het beleid ter discussie. En juist aan dat soort onderzoek is behoefte. AL DEZE MAATREGELEN kunnen effectief zijn in het creëren van onrust, onzekerheid en twijfel. Ze voorkomen dat de regering te gemakkelijk met cijfers kan jongleren om haar vooropgezette plannen te legitimeren. Het blijft echter voor leken moeilijk om de berekeningen te vergelijken. Democratie en expertocratie staan per definitie op gespannen voet. Elkaar tegensprekende onderzoeken kunnen ook gemakkelijk leiden tot cynisme waarbij wordt gedacht dat je voor elk standpunt wel wetenschappelijk bewijs kunt vinden als je goed genoeg zoekt. Onder methodologen luidt een bekend gezegde: 'If you torture data long enough sooner or later they will confess’. Dit cynisme is een goed tegenwicht tegen mensen die denken dat met meer kennis de maatschappelijke problemen opgelost kunnen worden. Vaak is immers niet een gebrek aan kennis maar een gebrek aan macht het grootste probleem. Een betere kennis van het schaakspel betekent alleen dat er beter, niet dat er minder wordt gestreden. Het cynisme kan echter al snel omslaan in een algeheel relativisme, waarbij het verschil tussen het ene onderzoek en het andere irrelevant wordt. Dit is meestal in het voordeel van de mensen die het toch al voor het zeggen hebben. Het creëert immers een klimaat waarin ook kritische rapporten gemakkelijk terzijde kunnen worden geschoven. Er zit daarom niets anders op dan alle cijfers en statistieken serieus te nemen, zonder te geloven in de schijnzekerheden die ze produceren. Wie eenmaal in een statistisch universum leeft, kan daaruit niet zomaar wegvluchten. Maar gelukkig zijn de cijfers altijd onvolkomen. Zo blijft er ruimte voor de politiek, voor kiezen op basis van onzekerheid.