Pleidooi voor een mondiale CO2-taks

‘De CEO’s moeten hun nek uitsteken’

Volgende week presenteert het Planbureau voor de Leefomgeving de doorrekening van het Klimaatakkoord. Dé grote vraag: waarom voeren we niet gewoon een CO2-taks in?

Raffinaderijen in Rotterdam-Rijnmond © Flip Franssen / HH

‘Een CO2-heffing zou het leven een stuk gemakkelijker maken.’ Frank Meelker en Patrick Teunissen maken al ruim vijftien jaar milieuafspraken met het bedrijfsleven. Eerst bij de Milieudienst Amsterdam en nu bij de Omgevingsdienst Noordzeekanaalgebied, een samenwerkingsverband van verschillende gemeenten in het industriële deel van Noord-Holland.

De toepassing van milieuregels gaat met vallen en opstaan, is de ervaring van het tweetal. Teunissen: ‘Twintig procent van de bedrijven loopt graag voorop, zestig procent schikt zich gewillig naar de wet na een waarschuwing en de overige twintig procent probeert er alles aan te doen om onder de regels uit te komen.’

Zo sloot de Milieudienst Amsterdam tien jaar geleden een convenant met de supermarkten: alle koelvakken met bijvoorbeeld melk en yoghurt zouden met deuren of platen afgeschermd worden. Dit zorgde voor een grote energiebesparing. Alleen de Aldi bleef zich met hand en tand verzetten en is uiteindelijk in het gelijk gesteld.

‘Wettelijk kunnen bedrijven gedwongen worden in energiebesparing te investeren als ze de investering binnen vijf jaar terugverdienen’, schetst energiedeskundige Teunissen de context. ‘Aldi bleef echter volhouden dat het ze handen vol geld ging kosten, bijvoorbeeld omdat het personeel voor het bijvullen die deuren moest opendoen en dat kostte extra tijd.’

Na een rechtszaak van zes jaar, met 160.000 euro aan advieskosten voor Aldi en een beschikking met alleen al meer dan dertig pagina’s over technische details, moest de gemeente bakzeil halen. ‘We móeten dit soort gevechten wel aangaan’, zegt Meelker, die adjunct-directeur is van de Omgevingsdienst, ‘anders gaan de goedwillenden terecht klagen. Zij hebben dan geen level playing field.’

Als het Klimaatakkoord zou worden uitgevoerd (volgende week velt het Planbureau voor de Leefomgeving een oordeel over de plannen en daarna de politiek), dan worden industriële bedrijven wettelijk verplicht om een ‘CO2-reductieplan’ te maken. Daarna bekijkt het ministerie van Economische Zaken en Klimaat (of preciezer: het agentschap Rijksdienst voor Ondernemend Nederland) of deze plannen wel ver genoeg gaan en ook in daden worden omgezet.

Voor de handhaving bij de grote industrie zal het rijk vreemd genoeg voor energie geen beroep doen op de milieudiensten van de provincies en de gemeenten. Je zou het wel verwachten, want deze komen immers al bij de industrie over de vloer voor milieuvergunningen en veiligheidsinspecties. Voor alle overige bedrijven zijn er straks maar liefst 29 regionale omgevingsdiensten en een paar honderd gemeentelijke milieuambtenaren met afzonderlijke bedrijven aan het onderhandelen.

Meelker zucht: ‘Men moet niet onderschatten hoeveel werk het is om aparte overeenkomsten te maken met duizenden bedrijven.’ Wat hem betreft zijn de CO2-afspraken ‘second best’: ‘Als het door politieke onenigheid jaren duurt voordat zo’n CO2-heffing er komt, dan is dit traject een optie.’ Voorwaarde is dan wel dat de regels kraakhelder zijn, vult Teunissen aan. ‘En dat zijn ze nu nog zeker niet.’

De samenstellers van het Klimaatakkoord beloven weliswaar ‘heldere afspraken’ en een duidelijk ‘toetsingskader’, maar ze zeggen óók rekening te willen houden met ‘bedrijfsspecifieke factoren en omstandigheden’. Daarmee blijft de deur open voor slepende onderhandelingen en langdurige rechtszaken, zoals met Aldi.

‘Je moet van bovenaf bepalen hoeveel CO2-uitstoot een bedrijf moet minderen’, vindt Teunissen. ‘Daarna moeten de bedrijven hard maken dat de maatregelen die ze willen doorvoeren ook daadwerkelijk tot die reductie leiden. Er moet zo min mogelijk discussie over mogelijk zijn.’

In plaats van alle industriële vervuilers tegelijk aan te pakken met een eenvoudig instrument (een koolstofheffing) stelt het Klimaatakkoord voor om met alle bedrijven apart afspraken te maken, volgens een ondoorzichtige procedure. Voorlopig heeft de industrie de strijd dus gewonnen. Tot grote frustratie van milieuorganisaties, de vakbeweging fnv en jongerenorganisaties, die om die reden weigerden hun handtekening te zetten onder het akkoord. De overheid blijft achter met de scherven: een akkoord zonder maatschappelijk draagvlak en een ingewikkeld handhavingssysteem.

Nu zou de minister van Economie en Klimaat, Eric Wiebes, zich kunnen verweren met het argument dat hij wel dégelijk ‘een soort CO2-belasting’ uit het vuur heeft gesleept. Bedrijven die geen reductieplan indienen of die hun eigen plan niet opvolgen, krijgen straks immers een boete, een ‘malus’, in de vorm van een opslag op de CO2-prijs. Het verschil met een echte CO2-taks is echter dat Wiebes de bedrijven niet voor élke ton broeikasgas laat betalen, maar alleen voor de tonnen die ze méér uitstoten dan ze in hun plannen hadden aangekondigd. Dat maakt nogal wat uit.

Stel dat de minister wél een koolstofbelasting zou invoeren, ter hoogte van hetzelfde bedrag dat hij in gedachten heeft voor de malus, namelijk dertig euro per ton. En hij zou dat bedrag heffen bóven op de prijs van een ton CO2 in het Europees Emissiehandelssysteem ets (twintig euro). Een bedrijf als Shell, dat in Nederland jaarlijks ongeveer zes miljoen ton broeikasgassen uitstoot, zou dan driehonderd miljoen euro moeten betalen voor zijn vervuiling.

‘De meeste CEO’s van grote bedrijven gedragen zich ook maar als gewone loonslaven’

Vergelijk dat met de situatie onder het Klimaatakkoord. We gaan uit van de meest drastische aanpak waarbij Shell in 2030 CO2-neutraal moet zijn. Dan moet het een reductieplan inleveren waarin het zijn uitstoot vanaf nu elk jaar met een half miljoen ton vermindert. Doet Shell dat níet, dan krijgt het van de minister een malus van dertig euro maal een half miljoen ton is vijftien miljoen euro. Boven op wat het in het ets moet betalen (zes miljoen ton maal twintig euro) komen de kosten voor Shell uit op 135 miljoen euro. Met andere woorden: in het Klimaatakkoord is Shell ruim de helft goedkoper uit.

Op haar beurt is de overheid duurder uit, omdat ze allerlei kosten moet maken voor controle en handhaving – kosten die ze niet heeft als de CO2-prijs gewoon wordt verhoogd. De ‘stok’ die de minister van Economie en Klimaat zegt achter de deur te houden voor bedrijven is eerder een twijg. En als hij ermee mept, komt hij zelf óók onder de striemen te zitten.

In één opzicht oogt het Klimaatakkoord sterker dan andere akkoorden en convenanten die de overheid in de afgelopen jaren met het bedrijfsleven heeft gesloten. Stond in vorige afspraken vrijwilligheid voorop, deze keer wordt de industrie wettelijk verplicht om in actie te komen. Maar wat als de sancties onvoldoende indruk maken op de grootste vervuilers? Wat als het goedkoper blijkt om te blijven vervuilen dan om de bedrijfsvoering aan te passen? Of wat als er weer net zo veel uitzonderingen worden toegestaan als in het ets? Dan verwordt het Klimaatakkoord toch weer tot een tandeloos convenant. >

Een convenant is een vrijwillige overeenkomst van bedrijven of maatschappelijke organisaties met de overheid. Nederland is een convenantenland bij uitstek, met waarschijnlijk meer dan duizend afspraken en akkoorden op uiteenlopende terreinen. Het allereerste convenant in Nederland was een milieuconvenant: in 1965 maakte de overheid afspraken met de industrie in het Noordzeekanaalgebied en rond de Moerdijk om geen gif meer in rivieren en de bodem te dumpen. Er volgden in de jaren erna nog vele andere milieuconvenanten.

Maar wat komt er van al die vrijwillige akkoorden terecht? Een van de weinigen die dit uitvoerig en relatief recent (in 2009) heeft onderzocht is Elbert Dijkgraaf, hoogleraar empirische economie van de publieke sector aan de Erasmus Universiteit, tevens oud-Kamerlid voor de sgp. Hij vergeleek de afspraken over CO2-reductie en het gebruik van hernieuwbare energie in 24 oeso-landen en schreef na afloop: ‘Nagenoeg alle analyses leiden tot de conclusie dat convenanten niet effectief zijn. Er is dan ook weinig reden om aan te nemen dat het gebruik van convenanten leidt tot een trendbreuk in het energieverbruik en daarmee verbonden emissies.’ Een beter instrument, stelde hij, zijn belastingen.

Al eerder sloot de regering meerjarenafspraken voor energievermindering (mee en mja3, voor de fijnproevers) met onder meer dezelfde industriereuzen als die aan de klimaattafel zaten. Aanvankelijk wisten de grootste energieverslinders hun honger inderdaad onder controle te krijgen: van 2008 tot en met 2013 nam hun verbruik af met gemiddeld 2,75 procent per jaar. Maar daarna kwam de klad erin. Blijkbaar kost het bedrijven steeds meer moeite om energiebesparende maatregelen te bedenken. Vorig jaar moest Wiebes de Kamer mededelen dat de industrie in het eerste jaar van de periode 2017-2020 lang niet zo ijverig was als in het eerste jaar van de vorige periode. ‘Een ongewoon hoog aantal’ van 150 bedrijven had hij zelfs een voortgangsverklaring onthouden, waardoor deze bedrijven de teruggaaf van hun energiebelasting en van hun indirecte emissiekosten misliepen. Een sanctie die ze blijkbaar voor lief namen.

Dat is des te alarmerender omdat het rijk in verband met ‘Parijs’ en de Nederlandse doelstelling om de CO2-uitstoot in 2030 met 49 procent te hebben teruggebracht drie jaar geleden om een extra inspanning van de industrie had gevraagd. Van die negen petajoule extra (tot 2020) was in 2017 pas 0,1 petajoule gerealiseerd. De economische groei is hier debet aan. Wiebes zei te verwachten dat het gat nog wel wordt gedicht, maar een deel van de beloftes door de industrie heeft hij geboekt onder ‘voorwaardelijke maatregelen’, wat betekent dat er voorlopig nog economische of technische belemmeringen zijn om ze uit te voeren.

‘Een doorbraak vereist dat er bij multinationals visionaire leiders opstaan’ © Flip Franssen / HH

‘Ah, jullie hebben het onderwerp maar weer eens afgestoft?’ vraagt Ans Kolk met gespeelde luchtigheid in haar stem. In 1998 was zij een van de eersten die onderzoek deed naar hoe internationale bedrijven reageren op de klimaatverandering. ‘Dat was een jaar na Kyoto. Nu, twintig jaar later, hebben we het dus helaas nog steeds over het gemis aan echte doorbraken in het bedrijfsleven.’

Kolk is hoogleraar sustainable management aan de UvA en deed jarenlang onderzoek naar het strategisch gedrag van multinationale ondernemingen. ‘Vóór Kyoto waren bijna alle grote bedrijven tégen internationaal klimaatbeleid. Op de meeste maakte Kyoto indruk, hoewel het een zwak akkoord was. Je hoort nu niemand in het bedrijfsleven meer zeggen dat klimaatverandering niet bestaat. Er is dus wel aandacht, maar grote stappen zien we nog niet.’

Hoe komt dat? Waarom weigeren bedrijven echt maatregelen te nemen? ‘Om redenen die verschillen per bedrijf. Het ene concern heeft meer te verliezen dan het andere. Wat moet Shell bijvoorbeeld zonder olie? Gas is controversieel als transitiebrandstof en in alternatieven is het niet sterk. Terwijl dsm, dat wél alternatieven had, al een hele omslag heeft gemaakt.’

Voor de troepen uit lopen doen bedrijven niet graag. ‘In 2002 deed ik onderzoek naar hoe Shell, BP, Exxon en Texaco op klimaatverandering reageerden. BP zocht na Kyoto de publiciteit met een groen imago, terwijl het feitelijk niet zo veel deed. De reactie van de concurrenten was een “cold shoulder”. Of neem Exxon, dat in de jaren zeventig met een subsidie van president Carter voortvarend van start ging met zonne-energie. Toen de volgende regering de steun beëindigde, zwoer het bedrijf nooit meer voorop te zullen lopen.’

Soms ligt het ook gewoon aan de personen die aan het roer staan. ‘Bij Exxon domineerden destijds de klimaatsceptici. Texaco, dat toen nog een apart bedrijf was, had echter een ceo die in Davos tijdens klimaattoespraken overtuigd was geraakt van de ernst van het probleem.’

Door een paar bedrijven te belasten, kun je het gedrag van miljarden mensen beïnvloeden

Uiteenlopende psychologische en culturele factoren staan een ommezwaai dus in de weg. ‘De neiging om automatisch “nee” te zeggen tegen veranderingen, de angst om te ver vooruit te lopen, slechte ervaringen uit het verleden en de afkeer van risico’s. Vergeet ook niet dat de energietransitie zó ingrijpend is dat sommige ceo’s zich er niks bij kunnen voorstellen. Of dat ze geen idee hebben hoe hun bedrijf van de nieuwe situatie zou kunnen profiteren.’

‘De meeste CEO’s van grote bedrijven gedragen zich ook maar als gewone loonslaven.’ Een financieel analist die in de afgelopen decennia in alle bestuurskamers werd ontvangen omdat hij grote vermogende beleggers vertegenwoordigde, heeft geen hoge pet op van de maatschappelijke betrokkenheid van de industrieleiders. ‘Ze zitten er maar een paar jaar. Te kort om ingrijpende veranderingen door te voeren. Bovendien zijn hun bonussen afhankelijk van hun prestaties op de korte termijn. Niets belet hen dus om te denken: na mij de zondvloed.’

Veel ceo’s worden hoofdzakelijk afgerekend op de groei die ze realiseren, blijkt uit een recent onderzoek van denktank Carbon Tracker. Het gevolg is dat bijvoorbeeld in de olie-industrie het zoeken naar nieuwe olie- en gasvelden gewoon doorgaat, terwijl twee derde van de huidige reserves al nooit verbrand mag worden als we de temperatuurstijging onder de twee graden willen houden.

Verschillende analisten in de industrie stellen dat bedrijven in theorie al vandaag kunnen beginnen met de bouw van nieuwe, duurzamere, fabrieken. Ze hoeven niet te wachten totdat de oude installaties zijn afgeschreven. De enige voorwaarde is dat ze het geld op de plank hebben liggen, en dat is bij de meeste grote industrieën het geval. Ook hoeven ze de investeringskosten niet meteen ten laste te brengen van hun winst. Daarmee mogen ze wachten totdat de nieuwe fabrieken daadwerkelijk bijdragen aan de omzet.

De schoen wringt niet bij het geld, maar bij de bestemming. De industrie kan haar spaargeld ook maar één keer uitgeven en de keuze valt dan al gauw op oude, beproefde technologie. Continuïteit staat voorop. De nieuwe installaties moeten meteen bijdragen aan de omzet en de winst. ‘Dat dsm van de ene op de andere dag kon overschakelen naar biobased chemie was heel uitzonderlijk’, zegt een analist, ‘en dat kwam doordat ze in één keer een bestaande antibioticafabriek kon overnemen.’

Er lijkt dus geen financiële belemmering te zijn voor de Shells en Dow Chemicals van deze wereld om vandaag fors te investeren in de ontwikkeling van doorbraaktechnologieën. ‘Maar dat vereist dat er bij multinationals visionaire leiders opstaan, die hun nek durven uit te steken.’

Analisten achten de kans groter dat aandeelhouders, en dan vooral grote beleggingsfondsen, het schip gaan keren. Het feit dat Wall Street zou staan te popelen om te investeren in de Amerikaanse Green New Deal (zoals Bloomberg onlangs meldde) zou ook in die richting wijzen.

‘Ik wil gewoon streng beleid waar bedrijven niet onderuit kunnen.’ Niemand in Nederland heeft zo uitgebreid de literatuur doorgespit op zoek naar de voor- en nadelen van een koolstofheffing als Jeroen van den Bergh, thans hoogleraar environmental & climate economics aan de Universiteit van Barcelona. In de ESB van afgelopen december trok hij de conclusie dat we eenvoudigweg geen andere keuze meer hebben: alle alternatieven hebben gefaald.

Sinds Kyoto hebben we van alles geprobeerd: overheden hebben consumenten bewust gemaakt van hun voetafdruk, kleinschalige initiatieven voor zon en wind gesubsidieerd en convenanten gesloten met bedrijven. Bij dit alles stond vrijwilligheid voorop. Ook het Klimaatakkoord van Parijs gaat voorlopig uit van vrijwillige deelname. Maar, stelt Van den Bergh: vrijwilligheid is juist de oorzaak en niet de oplossing van het klimaatprobleem.

De schoonheid van een koolstofheffing schuilt in de eenvoud ervan: door een handjevol bedrijven te belasten, namelijk de producenten van kolen, olie en gas, kun je het gedrag van miljarden mensen beïnvloeden. De koolstofproducenten zullen de prijsverhoging immers doorberekenen aan anderen in de economie. Overheden hoeven zich dan niet in technische ontwikkelingen te verdiepen en met bedrijven te onderhandelen. Ze hoeven alleen aan de prijsknop te draaien om het gedrag van bedrijven en consumenten aan te passen aan nieuwe inzichten of nieuwe doelstellingen.

Er is wel één grote ‘maar’, erkent Van den Bergh: dit werkt alleen als alle landen meedoen. Anders gaan bedrijven shoppen waar ze het goedkoopst kunnen vervuilen. Vooral Nederland, met zijn relatief grote industrie, zou dat merken. Van den Bergh heeft kritiek op ‘Parijs’ omdat daar wel gezamenlijke doelen zijn afgesproken, maar het wordt aan de landen afzonderlijk overgelaten hoe ze die doelen willen bereiken. Welk land gaat zichzelf en zijn industrie nu strenge beperkingen opleggen als de voordelen daarvan (een lagere temperatuurstijging op aarde) op nationaal niveau nauwelijks merkbaar zijn, maar de nadelen in de vorm van een slechtere concurrentiepositie des te meer?

Hij roept de Nederlandse regering op om snel een ‘Klimaatclub’ op te richten binnen de EU, die Japan, China en afzonderlijke Amerikaanse staten gaat verleiden om mee te doen aan een mondiale koolstoftaks. ‘Parijs’ heeft nog niks geholpen: sindsdien zijn de emissies wereldwijd aanzienlijk gestegen. De Klimaatclub noemt hij daarom ‘een investering in alternatieven, wat strookt met het voorzorgsprincipe’.

Binnenkort zullen demonstranten in de straten en politici in de Kamer laten horen hoe ze denken over het Nationale Klimaatakkoord. Met name over hoe de grootste vervuiler, de industrie, moet worden aangepakt. Twee concurrerende scenario’s tekenen zich al af.

In het eerste scenario zet de Nederlandse industrie de hakken nog dieper in het zand. Zoals Tata Steel, dat momenteel achter de schermen zware druk uitoefent op de vakbeweging. Door te mikken op de achilleshiel van de fnv: haar leden die bij Tata werken en die bang zijn hun baan te verliezen. De fnv bevestigt aan ons dat het bestuur is ingegaan op een uitnodiging van de staalgigant om te komen praten, en dat de Tata-directie ervoor had gezorgd dat er ook bezorgde leden aan de tafel zaten. Sindsdien klinkt het openbare standpunt van de fnv over de CO2-taks een stuk gematigder. Van een stellig ‘het kost geen banen doordat bedrijven wegtrekken’ (in een ingezonden brief in Trouw in januari) tot: we willen dat er ‘goed geluisterd wordt naar bedrijven die goed bezig zijn en meer tijd nodig hebben’ (in een interview in het FD in februari).

Het alternatief is dat beleggers en ceo’s eindelijk tonen wat ze waard zijn en hun gewicht massaal achter het plan van wetenschappers gooien voor een mondiale CO2-taks. Tenslotte is een mondiale koolstofbeprijzing het ultieme ‘level playing field’ waar ze zich tot nu toe steeds zo sterk voor maakten. En ze past perfect in hun spreadsheets. Als multinationals zich openlijk voor het idee uitspreken (en sommige hebben dat al gedaan), kan het snel gaan. De milieubeweging zal het toejuichen en de politiek zal snel volgen. Het ministerie van ezk laat ons desgevraagd weten dat Wiebes al stappen heeft gezet om met collega’s in omliggende landen te komen tot een ‘kopgroep’ van landen met een CO2-heffing.

Het Klimaatakkoord is hooguit een tijdelijke oplossing, menen verschillende bronnen bij het overleg. Ze geloven niet dat de afzonderlijke reductieafspraken met de bedrijven gaan werken. ‘Veel te ingewikkeld.’ ‘Maar beter dan niks.’ De eigenlijke hoofdprijs, óók voor sommige bedrijven en het kabinet, is nog steeds een werkbare CO2-taks.