De consensus van kopenhagen

De sociale top in Kopenhagen - tja, die werd vooral beheerst door ‘een gedeeld gevoel van grote urgentie’. Maar waar ging het nu precies over? Lessen uit Kopenhagen.
EEN ONGEKEND AANTAL regeringsleiders samen op de foto; dat lijkt voor de cynische beschouwer het resultaat van de sociale top in Kopenhagen. Concrete toezeggingen in de zin van een plechtige belofte van regeringen de armoede uit te roeien voor het jaar 2015 werden niet gedaan. Ook andere kwesties bleven onopgelost. Wel mag gehoopt worden dat met de sociale top en de eerdere VN-conferenties in Cairo en Wenen, respectievelijk over bevolkingspolitiek en mensenrechten, definitief een punt is gezet achter wat algemeen gezien wordt als het verloren decennium, de jaren tachtig.

Dat waren de jaren waarin de oude politieke, ideologische en economische tegenstellingen de internationale dialoog verlamden. De jaren waarin de internationale organisaties als de Wereldbank en het IMF stug doorgingen met een beleid dat zichtbaar en voelbaar verslechteringen bracht voor grote delen van de bevolking in de ontwikkelingslanden in plaats van de beoogde verbeteringen. Een veel te groot vertrouwen in het sociaal regulerend vermogen van de vrijer dan vrije markt lag daar onder andere aan ten grondslag.
De sociale top in Kopenhagen werd gekenmerkt door een gedeeld gevoel van grote urgentie. Algemeen wordt erkend dat de afloop van de Koude Oorlog een wereld tot leven heeft gebracht die zich in hoog tempo lijkt te ontwikkelen in de richting van meer oorlog, chaos, sociale desintegratie en onnoemelijk veel menselijke ellende. Die consensus is belangrijk omdat monstercoalities zoals die beoogd werden op de sociale top alleen tot stand komen als er een gemeenschappelijk belang kan worden geconstrueerd.
De problemen zijn allang niet meer te definieren in termen van een rijk en een arm deel van de wereld. Gemeten aan sociale standaarden komen de Verenigde Staten allang in aanmerking voor ontwikkelingshulp; sociale desintegratie is niet voorbehouden aan Afrika, want het Verenigd Koninkrijk kan er ook wat van. En het voormalige Joegoslavie ligt zoals bekend in Europa. Voor er sprake kan zijn van effectieve actie dient er overeenstemming te bestaan over een agenda, en over de prioriteiten op die agenda. En op dat niveau heeft Kopenhagen nu net weer wel succes geboekt.
IN DE SLOTVERKLARING staat wat dat betreft geen woord Latijn. In feite wordt onomwonden erkend dat de ongelijke verdeling van alles wat de aarde en de mensen voortbrengen uiteindelijk ten grondslag ligt aan de huidige misere. Armoede en sociale desintegratie worden erkend als de belangrijkste ziekmakende factoren van nationale staten en van de wereld als geheel.
Zonder veel discussie werd in Kopenhagen een andere consensus tot uitdrukking gebracht: hoezeer de arme landen gelijk hebben met het benadrukken van de ongelijke geldstromen en de noodzaak meer financiele middelen ter beschikking te krijgen. Er kan niet gewacht worden op meer middelen. Een deel van de oplossing moet komen van de herverdeling van de nu beschikbare middelen. Het gaat dan niet alleen om de afgezaagde maar nog altijd actuele notie dat vermindering van defensiebudgetten en verhoging van de investeringen in de sociale sector moeten worden nagestreefd, maar ook binnen de sociale sector moeten verschuivingen plaatsvinden. In Brazilie bijvoorbeeld gaat 23 procent van het onderwijsbudget naar het hoger onderwijs - waar twee procent van de bevolking gebruik van maakt. In Marokko behaalt vijf procent van de jongeren uiteindelijk een universitair diploma, maar die gelukkige kleine minderheid gebruikt wel 35 procent van het totaal van overheidsuitgaven aan onderwijs.
Vier zaken worden als cruciaal voor het op gang brengen van een tegenbeweging gezien: het uitroeien van armoede, het bevorderen van sociale integratie, het creeren van banen en het investeren in mensen. De armoede op het platteland, die gigantisch is in de ontwikkelingslanden en bovendien snel toeneemt, is het meest alarmerend, ook omdat het de trek naar de steden stimuleert waardoor onhanteerbare metropolen ontstaan. Die trek naar de stad is bovendien niet omkeerbaar, zo leert de ervaring.
Het verschaffen van basisvoorzieningen op het gebied van voedsel, onderwijs en gezondheid is dan ook ongeveer een voorwaarde voor het voortbestaan van de wereld. Het kan ook helemaal geen kwaad dat in Kopenhagen door de VN-organisaties haarfijn was uitgerekend dat de prijs voor de armoede hoe dan ook wordt betaald, en niet alleen door armen. Geen enkele regering voelt zich comfortabel bij de aanwezigheid van rechteloze en gedepriveerde mensenmassa’s. En maar heel weinig regeringen zijn bereid om die massa’s botweg uit te roeien.
HET BESTRIJDEN van armoede, zo staat allang vast maar werd in Kopenhagen eindelijk vastgelegd, is een kwestie van kleinschaligheid en vooral van onderwijs. En een kwestie van aandacht voor de positie van vrouwen - zij vormen de meerderheid van de armen, maar ook de sleutel tot de oplossing. Het verminderen van de armoede vereist verbetering van de kwaliteit van de arbeid op het platteland, een meer duurzame aanpak en verhoging van de produktiviteit. Vrouwen doen op het platteland het meeste werk. In India bijvoorbeeld wordt drie kwart van de arbeid in de rijstverbouw geleverd door vrouwen; in de ontwikkelingslanden als totaal produceren vrouwen de helft van het voedsel, wereldwijd leveren vrouwen negentig procent van de arbeid die verbonden is met het verbouwen en het bereiden van voedsel. De armoede onder vrouwen op het platteland is de afgelopen twintig jaar gestegen met 47 procent, die onder mannen met dertig procent. Vrouwen blijven op het platteland terwijl mannen naar de stad gaan.
Toegang tot krediet, verbetering van de landbouw, vermindering van milieuvernietigende praktijken - het kan allemaal het effectiefst via vrouwen. Voor de verbetering van de positie van vrouwen hoeft allang geen beroep meer gedaan te worden op de moraal en het rechtvaardigheidsgevoel van de machthebbers, het is in vele opzichten een kwestie van puur nationaal belang. Programma’s die ontworpen en uitgevoerd worden in samenwerking met de betrokkenen blijken goedkoper en effectiever te zijn, ook daar is geen twijfel over mogelijk.
HET BEVORDEREN VAN sociale integratie is in veel opzichten een veel ingewikkelder probleem. De slotverklaring van Kopenhagen erkent wel dat het verkleinen van de kloof tussen rijk en arm een voorwaarde is voor sociale integratie, maar tegelijk is het niet genoeg. Het heeft ook te maken met het democratische gehalte van een samenleving, met het opbouwen van een structuur van onderlinge samenwerking en gemeenschappelijk belang. Excessen als in Ruanda en het voormalig Joegoslavie verklaren is een ding, een strategie bedenken om iets dergelijks elders te voorkomen is een ander.
Wat dat betreft is men in Kopenhagen niet veel verder gekomen dan de erkenning van het probleem, niet alleen voor ontwikkelingslanden maar ook voor de rijke geindustrialiseerde samenlevingen die evenzeer uit elkaar vallen. Het zou geen kwaad kunnen om in dit verband eens goed te kijken naar samenlevingen waar van alles op aan te merken valt, maar die het in dit opzicht relatief goed doen, zoals bijvoorbeeld Indonesie: dat heeft talloze verschillende bevolkingsgroepen, talen en culturen, maar gewelddadige uitbarstingen tussen groepen zijn relatief zeldzaam. De beperkte studies over dit onderwerp wijzen in de richting van determinerende factoren die tamelijk vaag maar onmiskenbaar zijn. Mensen die zich deel voelen van een samenleving, die zich niet volstrekt nutteloos voelen en, zeer belangrijk, die het idee hebben dat ze zinvol kunnen handelen ter verbetering van hun eigen situatie, lijken veel minder gevoelig voor racistische propaganda dan anderen. Overigens lijkt ook hier de rol van vrouwen cruciaal. Vrouwen die in staat gesteld worden het aantal kinderen te krijgen dat ze kunnen onderhouden en opvoeden, ‘produceren’ kennelijk betere wereldburgers dan degenen die gedwongen worden hun slecht gevoede kinderen aan hun lot over te laten. Dat is geen kwestie van vrouwen opzadelen met de zoveelste verantwoordelijkheid maar een oproep om hen in staat te stellen hun eigen lot te bepalen.
DE VRAAGSTUKKEN die samenhangen met sociale integratie zijn ook zeer urgent gezien de toenemende internationale migratie. De tegenstellingen tussen de zendende en ontvangende landen zijn in Kopenhagen niet overbrugd. Wel leken de rijke landen zich te realiseren dat de integratie van nieuwkomers op alle fronten geen kwestie van goedhartigheid is maar van nationaal belang. Een onderklasse van illegale, rechteloze, onzichtbare burgers vormt een bedreiging voor de stabiliteit van vrijwel iedere samenleving. Ze geven het niet graag toe, maar daar weten de regeerders in de Verenigde Staten, Nederland, Duitsland en Frankrijk heus alles van. De ontwikkelingslanden zijn op dit moment echter meer dan de rijke landen bereid om de problemen bij de naam te noemen en de valse schaamte achter zich te laten. Het was even wennen voor de delegaties uit de rijke landen dat de conferentie zich dit keer niet uitsluitend boog over het falen en feilen van het arme deel van de wereld, maar dat ook erkenning werd gevraagd voor het feit dat ook onder de geindustrialiseerde wereld een aanzienlijk aantal tijdbommen tikt.
Eens werd men het in Kopenhagen over het belang van het creeren van banen. Maar hoe? Investeren in industrialisatie werkt niet per definitie. In een land als India, waar jaren achtereen een economische groei van rond de zes procent per jaar werd behaald, nam de werkgelegenheid in absolute zin af in diezelfde jaren. Het Nederlandse adagium - het creeren van werk aan de onderkant van de arbeidsmarkt - bleek ook flinterdun. In globale termen gezien is het absoluut onwijs om in rijke landen arbeidsomstandigheden te creeren die vergelijkbaar zijn met die in sommige ontwikkelingslanden; dat verandert de stratificatie van arbeid en inkomen, maar het verbetert niets aan de positie van mensen, ze zitten immers alleen op een andere plek.
MET NAME DE ontwikkelingslanden in Kopenhagen hielden een pleidooi voor het nuanceren van de vrije markt als enig zaligmakend ordeningsprincipe. De structurele aanpassingsprogramma’s hebben zelfs de meest aan het westers model toegewijde regeringen geleerd dat de markt zonder correcties van een overheid tendeert naar een allesbehalve sociaal integrerend beleid. Bovendien willen regeringen graag iets te regeren hebben, ook in ontwikkelingslanden. Fijntjes werd erop gewezen dat in de rijke landen de markt de laatste eeuw ook niet ongehinderd haar gang gegaan is.
Consensus - tot en met de Wereldbank - was er over het feit dat sociale vangnetten een voorwaarde zijn voor een functionerende samenleving. Vangnetten die gedeeltelijk vorm gegeven kunnen worden door lokale gemeenschappen, maar die ondersteund moeten worden door overheidsoptreden en overheidsinvesteringen. Het lijkt definitief afgelopen met de 'eerste generatie’ structurele aanpassingsprogramma’s.
Het investeren in mensen is een begrip dat lange tijd net zo vaag was als 'duurzame ontwikkeling’ nu nog steeds is. Maar op de sociale top vielen toch een paar opmerkingen die wellicht een aanzet tot concretisering kunnen vormen. Opnieuw is de overtuigingsarbeid hier gebaseerd op belangen. Regeringen van veel landen hebben lang geloofd dat grote investeringen in onderwijs en gezondheidszorg een soort luxe waren waar je het in de economie verdiende geld dat je overhoudt, in kunt steken. Die investeringen zie je namelijk niet terug in groei van het bruto nationaal produkt of in de economische groeicijfers. Dat zijn ook zeer ontoereikende instrumenten voor het meten van het welzijn van een bevolking, maar het invoeren van andere en betere standaarden zal nog jaren in beslag nemen. De meest interessante standaard die tot nu toe ontwikkeld is, is een systeem van het meten van de toegang die de bevolking heeft tot zaken als onderwijs, gezondheidszorg, krediet, middelen van bestaan, politieke en sociale besluitvorming. Dat systeem geeft een veel nauwgezetter beeld van de stand van zaken in een samenleving, inclusief de gaten die er vallen. En bovendien leveren investeringen in mensen in zulke standaarden wel iets op.
Daarmee wordt duidelijker dat gezondheid en onderwijs ook economische categorieen zijn die bijdragen aan de groei. Terwijl dat in veel ontwikkelingslanden begint door te dringen, bewegen de rijke landen zich in omgekeerde richting: het beperken van de toegang tot voorzieningen als onderwijs en gezondheidszorg. Voor de Verenigde Staten is uitgerekend dat de prijs die in harde dollars wordt betaald voor het ontbreken van een toegankelijke gezondheidszorg hoger is dan een nationaal verzekeringssysteem. Maar het geloof is hardnekkig.
Internationaal komt het aan op het belonen van het investeren in mensen. Daarover ging het 20-20-voorstel dat het alleen in verwaterde vorm haalde. Dat was niet alleen het gevolg van de interventie van ontwikkelingslanden die inmenging in interne aangelegenheden vreesden, maar evenzeer van rijke landen die ontwikkelingssamenwerkingsgeld ook graag gebruiken ter bevordering van de eigen export. Geschat wordt dat de ontwikkelingslanden als totaal ongeveer dertien procent van hun bestedingen naar de sociale sector sluizen terwijl tussen de tien en twintig procent van de ontwikkelingssamenwerkingsgelden in de sociale sector wordt besteed. Het belang van de uiteindelijke slottekst is dat in ieder geval gevolgd gaat worden hoe de bestedingen nu verdeeld zijn. En data zijn nu eenmaal essentieel voor de discussie met regeringen en op internationaal niveau.
Het is natuurlijk veel leuker om te schrijven over Fidel Castro die in Kopenhagen niet naast de Deense koningin wilde zitten aan het diner. Zij rookt en sinds hij is gestopt is hij daar heel erg tegen. En al die lollige anekdotes over de menselijkheid van de groten der aarde zijn ook nog veel leuker om te lezen. Maar een beoordeling van de inhoud van 'Kopenhagen’ is gezien de urgentie van een aantal problemen niet bepaald overbodig. Vooral niet omdat het succes van een dergelijke top mede wordt bepaald door de vraag of er op nationaal niveau vervolgens iets mee gebeurt.