De contractsamenleving ‘als de overheid vaag is over haar machtsuitoefening, is ze er ook niet op aanspreekbaar. lekker makkelijk’

Scholen sluiten contracten met leerlingen over spijbelen. Sociale diensten met bijstandsgerechtigden over werk zoeken. Justitie met asielzoekers over netjes meewerken. Maar er waren toch al wetten?
KAN JE KOEHANDEL drijven met recht? D66-kamerlid en oud-rechter Boris Dittrich vindt van wel. Hij stelde onlangs voor om vluchtelingen bij binnenkomst een contract te laten tekenen waarbij de overheid een fatsoenlijke asielprocedure toezegt in ruil waarvoor de asielzoeker moet beloven te zullen vertrekken als hem een verblijfsvergunning wordt geweigerd.

Het ‘contractje van Dittrich’ staat niet op zichzelf. Het contract als manier om de relatie tussen overheid en burger te regelen, rukt op. Zie het inburgeringscontract, waarbij nieuwkomers verplicht worden tot het volgen van lessen in ruil voor een uitkering. En sociale diensten sluiten tegenwoordig contracten af met bijstandtrekkers waarin de ambtenaar begeleiding naar werk belooft en de bijstandtrekker moet toezeggen daar aan mee te werken. Scholen sluiten contracten met leerlingen, waarbij goed onderwijs wordt geruild tegen de belofte van de leerling zijn best te doen, niet te spijbelen en geen drugs te gebruiken.
Het gaat steeds om kwesties waarvan de regels ook al vastgelegd zijn in wetten. Waarom een 'asielcontract’ als er een Vreemdelingenwet is waarin zowel procedure als uitzetting geregeld is? Omdat er van uitvoering van die wet weinig terechtkomt, zegt Dittrich met zoveel woorden. 'Aan de kwaliteit van de asielprocedure mankeert veel, en het uitzettingsbeleid werkt niet. Zo'n contract slaat twee vliegen in één klap: het legt druk op de individuele ambtenaar om beter zijn best te doen en de asielzoeker krijgt de verantwoordelijkheid mee te werken aan zijn uitzetting.’
Het D66-kamerlid kwam met zijn voorstel tijdens het kamerdebat over het 'terugkeerbeleid’ voor asielzoekers, een paar weken geleden. Hoewel de meerderheid van de Kamer niet erg gecharmeerd was van het idee, zegde staatssecretaris Schmitz toe het voorstel te onderzoeken. Dittrich: 'Net als bij het inburgeringscontract of het onderwijscontract worden al bestaande verplichtingen in een asielcontract nog eens bevestigd. Dat vergroot de kennis en maakt de eigen verantwoordelijkheid duidelijk. Nu zijn die verplichtingen vaak zo anoniem en daardoor hebben mensen een houding van “daar moet de overheid maar voor zorgen”.’
Thomas Spijkerboer, advocaat gespecialiseerd in asielzaken, vindt het een onzinnig voorstel. 'Zo'n contract wekt de suggestie dat een asielzoeker, die de halve wereld is rondgereisd, bij een “nee” even vrolijk weer vertrekt - get real, ga eens praten met een asielzoeker. Als een vluchteling zo'n contract tekent, heeft hij daar maar één idee bij: “Een eerlijke procedure betekent dat ik mag blijven.” Een afwijzing van de verblijfsvergunning zal hij zien als contractbreuk.’
Paul Kuijpers, adviseur van overheden en oud-directeur van De Balie in Amsterdam, herkent de mode van het werken met contracten. 'Het is de consequentie van het denken dat de overheid een bedrijf is, en de burger een klant. Bij zo'n verhouding bedrijf-klant hoort een contract.’
Het is een ontwikkeling die gelijk op gaat met de neiging van politici om burgers steeds meer te beschouwen als kleine ondernemers. De Engelse politicoloog Gordon noemt dat de managerialisation van de samenleving. Tot voor kort was veel collectief geregeld, nu moeten burgers in toenemende mate hun eigen leven gaan managen: je moet onderhandelen met de taxichauffeur, met de ziekteverzekeraar, straks met de specialist. Ik kan dat niet en wil dat ook niet. En het zijn kwetsbare groepen als asielzoekers en bijstandtrekkers die daar de meeste moeite mee hebben.’
HET SLUITEN VAN contracten suggereert vrijwilligheid en gelijkwaardigheid van de ondertekenende partijen, er vindt immers een ruil plaats: jij dit, ik dat. De memorie van toelichting op de Wet Inburgering Nieuwkomers, die in 1998 van kracht wordt en het inburgeringscontract wettelijke basis moet geven, spreekt nadrukkelijk van 'tweezijdigheid in de inburgeringsrelatie’. Het lijkt echter vooral een formule van de overheid om eenzijdig een plicht op te leggen. In de wet staan alleen plichten en sancties voor de nieuwkomer.
Eenzelfde eenzijdigheid van plichten en sancties zit er in de contracten tussen sociale dienst en bijstandtrekkers. De nieuwe Algemene Bijstandswet geeft sinds 1996 sociale diensten de taak afspraken te maken met bijstandsgerechtigden over begeleiding naar een baan, een zogenaamd trajectplan. De ambtenaar zegt steun toe, bijvoorbeeld financiële steun voor bijscholing, en de bijstandtrekker belooft zijn best te doen werk te zoeken en te accepteren. Op het niet nakomen van het contract staan sancties voor de bijstandtrekker - korting op de uitkering - maar niet voor de bijstandsambtenaar.
Toch vindt de Vrouwenbond FNV dat het contract zorgt voor enige gelijkwaardigheid. Tineke van der Kraan, algemeen secretaris van de Vrouwenbond: 'Zo'n afspraak legt vast dat ook de sociale dienst een taak heeft en daardoor is de relatie minder eenzijdig.’ Ze voegt er aan toe dat de praktijk voorlopig minder ideaal is. Uit een enquête van de Vrouwenbond onder bijstandsvrouwen blijkt dat sociale diensten bepalen wat er in de contracten komt. Van der Kraan: 'Er wordt weinig rekening gehouden met de wensen en mogelijkheden van de bijstandsgerechtigde. Het standaardpakket van de sociale dienst is het uitgangspunt: scholing op hbo-niveau is onmogelijk en er wordt snel aangestuurd op een Melkertbaan. “Word maar lekker stadswacht, kind”, krijgen mensen dan te horen.’
Ook de ervaringen van de Werklozen Belangen Vereniging Amsterdam zijn niet positief. Piet van der Lende van deze organisatie: 'Mensen voelen zich onder druk gezet om het contract te ondertekenen. En heel slecht is dat vrijwilligerswerk wordt gereduceerd tot opstap naar betaald werk. Bijstandsgerechtigden die hun eigen weg hebben gevonden in vrijwilligerswerk, moeten nu opeens zo'n traject in.’
Paul Kuijpers: 'Het probleem met het contract tussen een sociale dienst en een bijstandsgerechtigde is de gedachte dat er voor iedereen een betaalde baan is. Die is er niet. En wat is er mis met vrijwilligerswerk? Het hoort bij het bedrijfsmatig denken: alles wat niet efficiënt is moet afvallen.’
DE CONTRACTEN komen er niet alleen omdat het mode is. Het begint wel degelijk met een probleem. Immers, uitgeprocedeerde asielzoekers gaan het land niet uit, bijstandsgerechtigden vinden geen werk en scholieren spijbelen. De overheid kampt met uitvoeringsproblemen. De contracten zijn in die zin te vergelijken met de convenanten die de overheid sluit met het bedrijfsleven, onder andere op het gebied van milieu. Bij kwesties als energiebesparing, de uitstoot van vervuilende stoffen of de reductie van verpakkingsmaterialen kan de overheid soms niet meer uit de voeten met de bestaande ge- en verboden, en daarom kiest ze er voor te gaan onderhandelen. Paul Kuijpers: 'De overheid kan of durft niet af te dwingen wat ze wil en besluit dan maar zoete broodjes te gaan bakken onder het mom van gelijke belangen.’
De contracten en convenanten belichamen een pseudo-vrijwilligheid in de vorm van opgedrongen eigen verantwoordelijkheid. Maar het gaat wel degelijk om een vorm van disciplinering. Kuijpers: 'Het is controle maar dan op een zachtere manier.’
Er is overigens een belangrijk verschil tussen de contracten en convenanten. De contracten komen naast bestaande regels - in de Vreemdelingenwet is alles, zoals gezegd, over asielprocedure en uitzetting vastgelegd - terwijl convenanten met bedrijven in plaats van regelgeving komen. De overeenkomst is dat de juridische status van zowel contracten als convenanten bijzonder onduidelijk is. In de toelichting bij de nieuwe Bijstandswet staat uitdrukkelijk dat het niet gaat om 'een contract of overeenkomst in juridische zin’. Ook de status van het inburgeringscontract is volgens juristen ondoorzichtig. En als fabrikanten de afspraken gemaakt in het Verpakkingsconvenant niet nakomen, zoals ook gebeurt, is er niemand die hen er aan kan houden.
DITTRICH GEEFT meteen toe dat de beloften in het asielcontract niet civielrechtelijk afdwingbaar zullen zijn. Bij nader inzien spreekt hij liever van een 'proces verbaal’. Dittrich: 'Het gaat vooral om het psychologische effect dat van zo'n afspraak kan uitgaan. Het verheldert bestaande plichten.’ Het gaat dus eigenlijk om een vorm van communicatie.
Thomas Spijkerboer vindt dat de overheid zich met die contracten aan het verstoppen is: 'De staat heeft het monopolie op het gebruik van dwang bij het handhaven van regels. Die dwang wordt tegenwoordig gênant gevonden en moet verdoezeld worden. Men vindt dat men als volwassen mensen om de tafel moet gaan zitten om afspraken te maken. Maar een asielcontract is geen onderhandeling over toelating. Blijkbaar verkoopt een hard vreemdelingenbeleid niet en moeten politici er wazig over doen: “We zijn niet gemeen, we hebben toch afgesproken om het zo te doen, die asielzoeker heeft zelf zijn handtekening gezet.”
Ook dat inburgeringscontract is geen contract, het is dwang: les nemen, anders krijg je strafkorting. Hetzelfde geldt voor die afspraak bij de Bijstandswet, ook dat is dwang. Daar ben ik op zich niet tegen, dwang gebruiken is een taak van de overheid. Maar men verbloemt het gebruik van dwang omdat daar politiek voordeel uit te halen is. Als de overheid vaag is over haar machtsuitoefening, is ze er ook niet op aanspreekbaar. Vaagheid geeft politici en ambtenaren meer speelruimte. Helderheid zorgt voor lastige vragen. Makkelijker is om te zeggen: laten we als volwassenen om de tafel gaan zitten.’
De overheid speelt met die contracten en convenanten in op morele gevoelens, meent Kuijpers. 'Mensen hebben eerder de neiging om zich te houden aan private regels dan aan publieke regels. Het is onfatsoenlijk om je niet te houden aan een afspraak. Het contract is het private verlengstuk van de publieke gezagsuitoefening. Het is de privatisering in optima forma.’