De EU-Afrika-vluchtelingendeals

De dodelijkste grens ter wereld

Malta grijpt zijn kersverse positie van EU-voorzitter aan om een vluchtelingendeal te kunnen sluiten met Libië. Na de Turkije-deal breidt het migratiebeleid van de EU zich uit tot diep in Afrika. De EU geeft geld, opdat de landen de grenzen dichthouden. Hoe verhoudt zich dit tot Europa’s eigen grondwaarden?

Medium anp 49154711
Lesbos, januari © AFP/ANP

‘Elke dag zie ik mijn toekomst voor me liggen’, zegt de Malinees Abou Bahar Sidibé, ‘the future European’, zoals hij zichzelf noemt, in de documentairefilm Those Who Jump. Hij wijst vanaf een rots naar de Spaanse enclave Melilla in Noord-Marokko. Samen met duizenden andere migranten uit vooral West-Afrika heeft hij zich verschanst op Mont Gurugu, de ‘Berg van hoop en dood’, om van daaruit over het hek rondom de Europese Unie te klimmen. Een hek dat met de jaren almaar hoger, scherper en gevaarlijker is geworden. Na een jaar is het hem gelukt.

Op de berg zitten ook nu zo’n duizend hoopvolle jonge mannen. Op nieuwjaarsdag bestormden elfhonderd migranten tegelijkertijd het hek bij Ceuta, de andere Spaanse enclave in Marokko, met vele gewonden bij zowel de migranten als de politie tot gevolg. Tot en met oktober afgelopen jaar verloren bij deze pogingen 69 migranten het leven, aldus de cijfers van de Internationale Organisatie voor Migratie (iom). ‘Iedereen gaat naar Europa’, zingt Abou in de film, een populair liedje uit zijn geboortedorp in Mali.

Mali moet de grenzen beter beschermen, vindt de Europese Commissie, zodat mensen als Abou niet meer kunnen vertrekken. Afgelopen december sloot minister van Buitenlandse Zaken Bert Koenders namens de EU hierover een deal met de regering van Mali. Mali krijgt biometrische apparatuur en andere bewakingshulpmiddelen en moet afgewezen landgenoten uit Europa terugnemen, in ruil daarvoor krijgt het geld voor het bevorderen van werkgelegenheid. Ook met andere landen in Afrika wil de EU dit soort afspraken maken. De ‘New Deal voor Afrika’ noemde Koenders dit in november 2015 in Valletta op Malta direct na de EU-top met Afrikaanse regeringen over migratie. Europa heeft daarbij één doel voor ogen: dat de migratie naar het continent stopt.

Een rondgang in vogelvlucht langs de buitengrens laat een somber beeld zien van de gevolgen van Europa’s huidige migratiebeleid. In Libië zitten naar schatting van de iom meer dan 264.000 vluchtelingen (cijfers uit juli 2016). Veel van hen komen uit Eritrea, Nigeria, Gambia, Somalië en Ivoorkust. Sinds de Turkije-Griekenland-route moeilijker is geworden, reizen ook steeds meer Syriërs via Libië naar Europa. Velen zitten vast in een van de 24 detentiekampen voor migranten in het land. Amnesty International meldde afgelopen jaar langs de hele migratieroute in Libië ‘horrifying accounts’ van seksueel geweld, moorden, martelingen en religieuze vervolging door smokkelaars, criminele bendes, bewapende groepen en bewakers in detentiecentra.

De EU werkt sinds kort ook samen met Libië om illegale migratie tegen te gaan, tot afgrijzen van Human Rights Watch en Amnesty International. Samenwerking met Libië komt volgens beide organisaties direct of indirect neer op meewerken aan schokkende mensenrechtenschendingen. ‘De EU heeft herhaaldelijk laten zien dat ze bereid is vluchtelingen en migranten tegen elke prijs te stoppen om naar het continent te gaan, waarbij mensenrechten op de tweede plaats komen’, zei Magdalena Mughrabi, interim-directeur Midden-Oosten en Noord-Afrika van Amnesty International, in een reactie op het Amnesty-rapport over de situatie voor vluchtelingen in Libië. (Op Kamervragen over deze deal antwoordde minister Koenders in augustus 2016 dat de EU, via de iom, probeerde de situatie voor migranten, ook die in detentiecentra, in Libië te verbeteren, maar dat dat werd ‘bemoeilijkt door de instabiliteit in het land’.)

Aan de Turks-Syrische grens is het niet beter. De veertienjarige Bashar Mustafa uit Aleppo, op de vlucht voor de bommen van het regeringsleger van Assad, werd vlak voordat hij de grens met Turkije bereikte door Turkse grenswachters beschoten, vertelde hij aan het Duitse weekblad Der Spiegel. Zijn neef Ali, vijftien jaar, werd dodelijk in zijn hoofd geraakt. Dit is geen uitzondering. Turkije heeft onder druk van de vluchtelingendeal met de EU van maart 2016 de grens met Syrië geblokkeerd. President Recep Tayyip Erdogan heeft op de grens een honderden kilometers lange, drie meter hoge cementen muur neergezet om mensen te verhinderen Syrië uit te vluchten.

De EU-Afrika-deals zijn de aanleiding voor Artsen zonder Grenzen om geen EU-gelden meer aan te nemen, uit protest tegen de ‘steeds verder gaande pogingen om mensen in acute nood buiten de EU te houden’, zo meldt het persbericht. ‘Die deals betekenen dat mensen niet langer kunnen vluchten.’

Een belangrijke afspraak in de EU-Turkije-deal was dat Europa een maximum van 72.000 Syrische vluchtelingen legaal vanuit Turkije zou opnemen. Daar is niets van terechtgekomen. De Europese Unie nam afgelopen jaar slechts 2672 Syrische vluchtelingen over van Turkije, zo meldde de Europese Commissie in december. Nederland nam daarvan 409 op. Daarnaast worden ook bijna geen vluchtelingen vanuit Griekenland teruggestuurd naar Turkije. (In de Turkije-deal is afgesproken dat voor elke vluchteling die wordt teruggestuurd naar Turkije de EU één Syriër uit een Turks opvangkamp opneemt.)

‘Als wij willen dat deze deal in stand blijft, moeten wij ook onze eigen afspraken nakomen’, zei Turkije-rapporteur voor het Europees Parlement Kati Piri, die onlangs in Nieuwsuur de noodklok luidde. ‘Dat moet om de Turkse bevolking te ontlasten, maar ook om de meest kwetsbare vluchtelingen een veilige route naar Europa te bieden.’ Volgens Piri is het opzetten van de luchtbrug ook mislukt door het succes van het akkoord. ‘De deal werkte meteen. Er kwamen geen vluchtelingen meer. Daardoor vielen de politieke druk en het draagvlak weg om mensen terug te halen.’

In Griekenland zitten vluchtelingen ondertussen opgesloten in overbevolkte detentiekampen. Op dit moment bezwijken de witte vluchtelingententjes op Lesbos onder meters sneeuw. ‘Betreurenswaardig en razend makend’, noemt het hoofd van de Griekse missie van Artsen zonder Grenzen de omstandigheden in de kampen op de eilanden. Gezinnen met baby’s en kleine kinderen wonen met ijskoude winterse temperaturen nog steeds in tenten zonder verwarming. Elke coördinatie ontbreekt, ook wat betreft gezondheidszorg. Op het Griekse vasteland is de situatie in de kampen even nijpend.

Het gevolg van het Europese grensbeleid is dat het aantal mensen dat sterft tijdens de overtocht over de Middellandse Zee alleen maar groter wordt; 2016 was zelfs het dodelijkste jaar van alle jaren. De route vanuit Libië naar Italië was in 2016 veel drukker dan voorheen vanwege de Turkije-deal, omdat nu ook anderen, zoals Syriërs, deze weg kozen. Het is echter ook de gevaarlijkste route. Ruim 180.000 mensen bereikten in 2016 Italië via zee, volgens de laatste update van de iom, 4576 overleefden de overtocht niet. Ruim 173.000 mensen kwamen vanuit Turkije in Griekenland aan, 434 mensen stierven op deze route. In totaal telde de iom het afgelopen jaar 5079 doden of vermisten op de Middellandse Zee (gemiddeld zijn dat elke dag veertien mensen). Dat zijn 1512 doden (ruim vier mensen per dag) meer dan op dezelfde tijd in 2015, terwijl het totale aantal mensen dat overstak veel kleiner is. De EU-buitengrens is verreweg de dodelijkste grens ter wereld.

Gezinnen met baby’s en kleine kinderen wonen met ijskoude winterse temperaturen nog steeds in tenten zonder verwarming

‘We hebben het onder controle’, zei eurocommissaris en vice-president van de Europese Commissie Frans Timmermans in de documentaire The European tevreden over de vluchtelingencrisis, na het sluiten van de Turkije-deal in het voorjaar van 2016. Nog steeds claimen Europese regeringen, inclusief de Nederlandse, dat de deal een succes is. Als je het aantal doden, de mensenrechtenschendingen, de inhumane omstandigheden zoals de winterkou, de onveiligheid waarin mensen in de vluchtelingenkampen moeten leven, voor lief neemt en het alleen over het succes van het stoppen van migranten hebt, is zelfs dat niet helemaal waar. Het aantal vluchtelingen dat vanuit Turkije de overtocht waagt, is sinds de mislukte coup in Turkije weer toegenomen. Zo’n 63.000 mensen hebben zich sinds de deal in de Griekse kampen aangemeld, van 50.000 is de verblijfplaats bekend. De overige 13.000 zijn de afgelopen maanden nergens meer gezien. Ze zijn waarschijnlijk naar Noord-Europa vertrokken, zo meldden Europese immigratiemedewerkers in december aan de The Wall Street Journal.

‘Met de vloeibare situatie in Griekenland, inclusief de ontvlambare leefomstandigheden in de overvolle kampen, kan de migratiedruk op Europa zo weer escaleren’, zegt Wolf Piccoli, politiek-risico-analist bij consultancy Teneo Intelligence, in The Wall Street Journal. En dan heeft hij het niet eens over de dreigementen van Erdogan om de grens van Turkije weer open te zetten.

‘Honderdduizenden vluchtelingen zullen in Griekenland aankomen’, voorspelde Gerald Knaus, directeur van de denktank European Stability Initiative (esi) en bedenker van de vluchtelingendeals, in een interview met Spiegel Online in oktober 2016. Hij waarschuwde voor een bijna apocalyptische chaos die zou uitbreken als Turkije de deuren openzette. ‘Ze zullen proberen door de hekken te breken. De Balkanlanden zullen veranderen in een slagveld voor migranten, smokkelaars, grenswachters en soldaten. Dat zal het einde zijn van het Europese asielbeleid.’

Toch slaan de EU-lidstaten en de Europese Commissie steeds verder deze weg in. De Commissie breidt de anti-vluchtelingendeals uit met verschillende Afrikaanse landen, zoals was afgesproken op de EU-migratietop in Valletta. De New Migration Partnership Network noemt de Commissie deze New Deal voor Afrika. De Commissie wil de komende vier jaar acht miljard euro besteden aan migratiedeals met landen in Afrika en het Midden-Oosten waar veel migranten vandaan komen of doorheen trekken. Het geld moet worden gebruikt om landen te helpen bij de opvang van vluchtelingen in hun regio, het vergroten van ontwikkeling in eigen land, maar ook om ze te stimuleren hun eigen onderdanen terug te nemen, door het opzetten van een burgerlijke stand en het digitaliseren van biometrische persoonsgegevens. Maar, aldus de Commissie, de EU moet niet aarzelen om de geldkraan dicht te draaien of andere ‘strafmaatregelen’ te nemen als landen niet willen meewerken of weigeren vluchtelingen terug te nemen.

Frans Timmermans, vice-voorzitter van de Europese Commissie, en zijn collega Federica Mogherini, hoge vertegenwoordiger voor het Buitenlands en Veiligheidsbeleid, onthulden in de zomer van 2016 deze nieuwe migratiestrategie. De kern is duidelijk: de EU moet ontwikkelingshulp gericht inzetten om vluchtelingenstromen tegen te gaan en niet terugschrikken voor sancties. ‘Dit betekent’, aldus de Commissie in haar persbericht, ‘een andere benadering en nieuwe manier van denken, met een mix van positieve en negatieve prikkels en de inzet van alle hefbomen en instrumenten.’

In Valletta was al afgesproken dat er een EU Trust Fund zou worden opgericht met daarin 3,6 miljard euro: 1,8 miljard van de Commissie plus 1,8 miljard van de EU-lidstaten. Nederland legde volgens het ministerie van Buitenlandse Zaken vijftien miljoen euro in. Veel geld, alhoewel in vergelijking met de zes miljard voor Turkije ook weer niet, zo vonden sommige Afrikaanse landen. Het is niet allemaal nieuw geld; zo’n 1 miljard euro (van de 1,8) van de Commissie komt uit het European Development Fund en was al bestemd voor Afrikaanse landen en regio’s. Sterker nog: Afrikaanse landen hebben op besteding van gelden uit het Development Fund veel invloed, maar bij het Trust Fund zijn ze alleen observer als het gaat om het bepalen welke projecten ondersteuning verdienen en welke niet. Het zijn de delegaties van de Europese Dienst voor Extern Optreden, de diplomatieke dienst van de EU onder leiding van Mogherini in Brussel, die projecten voor het Trust Fund mogen voorstellen.

Volgens de Commissie moet eigenlijk alles ingezet worden om de migratiestroom uit Afrika te stoppen. ‘Geen enkel beleidsterrein moet worden uitgezonderd’, dus ook de 4,4 miljard euro die de EU-landen al aan ontwikkelingshulp sturen en ook handelsconcessies kunnen worden ingezet, alsmede de uitwisseling van studenten, onderzoek, klimaatbeleid, energie, milieu en landbouw. De hele relatie tussen de EU en het betreffende Afrikaanse land hangt in feite af van de bereidheid om vluchtelingen te huisvesten of terug te nemen. De Commissie maakt ook 3,1 miljard vrij om risico’s voor particuliere investeerders te dekken. Alles voor ‘improving the living conditions’ in deze landen, in onder meer infrastructuur, arbeidskansen en grensbewaking.

De afspraken op Malta zijn gemaakt met zestien Afrikaanse landen. De eerste landen met wie de Commissie deals wil sluiten zijn Niger, Nigeria, Senegal, Mali, Ethiopië, Tunesië, Libië, Jordanië en Libanon. In alle gevallen zijn de twee belangrijkste pijlers: grenscontroles en ontwikkelingshulp.

‘In theorie is er aan deze deals niets controversieels’, zegt Anna Knoll, programmamanager migratie bij het European Centre for Development Policy Management in Maastricht. Knoll, die filosofie en economie studeerde aan universiteiten in Bayreuth en Londen, is gespecialiseerd in migratie en ontwikkelingssamenwerking. ‘Het idee erachter is dat samenwerking levens zal redden, smokkelaarsnetwerken zal ontmantelen, irreguliere migratie zal voorkomen en kanalen zal openen voor reguliere migratie.’ Dat het kortom zal uitmonden in een win-win-oplossing voor een gemeenschappelijk probleem. Maar het punt is volgens haar dat de partnerschappen overwegend gebaseerd zijn op de belangen van de EU. ‘De boodschap is duidelijk: het geld stopt als je niet meewerkt. Dat is zorgelijk. Ontwikkelingsgelden worden op deze manier politiek gedreven.’

Volgens Knoll zie je nu al dat de EU bij de uitvoering van de afspraken vooral focust op terugkeer en terugname van migranten door Afrikaanse landen en op capaciteitsopbouw van hun grensbewakingssystemen, allemaal in het belang van de EU. Er moet volgens Knoll echter ook werk worden gemaakt, zoals afgesproken in Valletta, van de mogelijkheid voor reguliere arbeidsmigratie vanuit Afrika, van het creëren van meer legale routes naar Europa. Juist die afspraken worden verwaarloosd. ‘En zolang je dat niet regelt’, benadrukt Knoll, ‘zullen smokkelaars profiteren van strengere grensbewaking.’

Medium gty migrant boat capsizes 04 jc 160525
Straat van Sicilië, 25 mei 2016. De Italiaanse marine redt ongeveer vijfhonderd migranten tussen Libië en Italië © Marina Militare
‘De Balkanlanden zullen veranderen in een slagveld voor migranten, smokkelaars, grenswachters en soldaten’

Uit alle wetenschappelijke onderzoeken blijkt: hoe strenger een grens wordt bewaakt, hoe beter dat is voor smokkelaars. ‘Turkije krijgt zes miljard, maar helpt het of werd het erger?’ vraagt Knoll retorisch. ‘De smokkelaars zijn sindsdien duurder, professioneler en crimineler. Zo creëer je vooral een volgend probleem.’

De eerste pijler, meer grensbewaking, werkt dus contraproductief. Maar ook bij het EU Trust Fund zet Knoll vraagtekens. Ze ziet nu al een enorme druk op organisaties en agentschappen die onderdeel zijn van het Trust Fund om projecten aan te wijzen die snel resultaten opleveren. ‘De focus op snelle winst en politieke doelen ondermijnt de langetermijnbenadering van ontwikkelingssamenwerking’, zegt ze. Projecten die banen creëren zijn volgens de onderzoekster inspanningen waarvoor jarenlange betrokkenheid de sleutel is. De nieuwe aanpak van de EU zet druk op de basisprincipes – openheid, vertrouwen en wederzijds respect – van ontwikkelingssamenwerking. ‘De Commissie zegt wel dat het gaat om partnerschappen, maar doet in de praktijk niet wat ze preekt’, aldus Knoll. Wat kan Afrika zelf doen? Wat zijn hun plannen? Wat is hun ervaring?

Door het migratiemanagement uit te besteden aan Afrikaanse landen maakt de EU zich van hen afhankelijk. Wat gaat Europa doen als landen meer geld vragen? Hoe controleert Europa de uitvoering? Zeker omdat het ook afspraken maakt met verschillende Afrikaanse dictators, onder wie de Soedanese president Omar al-Bashir die sinds 2009 vanwege verdenkingen van misdaden tegen de menselijkheid, oorlogsmisdaden en volkerenmoord in Darfur wordt gezocht door het Internationaal Strafhof in Den Haag. Ook in veel andere landen waarmee de EU deals heeft gesloten, zoals Ethiopië en Libië, staan de mensenrechten onder druk. Hoe verhouden de deals zich met het VN-vluchtelingenverdrag? En met de eigen grondwaarden van de EU?

De grote vraag is of het tweede uitgangspunt van deze deals – dat er minder mensen naar Europa zullen gaan als de ‘living conditions’ thuis beter zijn – klopt. Of de ‘push-factoren’ voor migratie met meer ontwikkeling zullen afnemen. Er zijn deskundigen die daarvan overtuigd zijn. ‘Je ziet in alle statistieken, ook in het verleden, dat als ontwikkelingsgelden teruglopen migratie oploopt’, zegt bijvoorbeeld Marlou Schrover, hoogleraar migratiegeschiedenis aan de Universiteit Leiden. Dit is volgens Schrover een patroon sinds de jaren zeventig. In de tijd dat Jan Pronk minister van Ontwikkelingssamenwerking was, bijvoorbeeld, gingen investeringen in ontwikkelingssamenwerking omhoog en ging migratie omlaag. De oorzakelijkheid is moeilijk te bewijzen, maar Schrover gelooft erin. ‘Waarom leg je als familie vijfduizend euro neer voor een reis naar Europa? Misschien denk je dat de wegen hier geplaveid zijn met goud, maar een gebrek aan perspectief in je eigen land is de eerste reden.’

De migratiehistorica ziet ook een duidelijke link tussen de bezuinigingen op noodhulp en de grote aantallen vluchtelingen van 2015. Vluchtelingenkampen in Libanon en Jordanië kampten chronisch met een gebrek aan geld. Schrover benadrukt dat al in april van dat bewuste jaar de unhcr meldde dat mensen van plan waren ‘te gaan lopen’. Er waren geen dekens meer, er was gebrek aan eten, aan werk, aan school. Mensen wilden niet nog een winter in die kampen zitten. ‘Als deze landen meer geholpen zouden worden, als er betere mogelijkheden zouden zijn voor school, ziekenzorg, werk et cetera, dan is er meer kans dat ze daar blijven’, zegt Schrover.

‘Je kunt de relatie misschien niet één op één leggen’, zegt Simone Filippini, scheidend algemeen directeur van Cordaid, ‘maar als mensen lekker zitten in hun eigen land, als er onderwijs is, gezondheidszorg, economische kansen, mensen vrijuit kunnen spreken, dan hebben ze minder de neiging om ergens anders heen te gaan.’ En als mensen niks te eten hebben, zo is haar ervaring, geen werk hebben, als hun kinderen niet naar school kunnen, dan gaan ze om zich heen kijken. ‘Dan ga je bijvoorbeeld naar de stad. Of naar een buurland. De meeste vluchtelingen en economische migranten blijven in eigen land en regio. Kijk maar naar Syrië, Irak, Zuid-Soedan, Congo, Afghanistan. Negentig procent zit in de regio.’ Ook in Libanon zit vijftien procent van de Syriërs in kampen, de rest wordt opgevangen in de gemeenschap. ‘Hoe lokale mensen daarmee omgaan, zoveel solidariteit, dat is onvoorstelbaar.’

Ze vindt het nog steeds ongelooflijk dat er in de zomer van 2015 geen adequate gezamenlijke inspanning van EU-lidstaten was om mensen op te vangen. ‘Waarom was er geen strak georganiseerd plan, met goed opgezette faciliteiten? Fatsoenlijk, met goede asielprocedures en herdistributie? In plaats daarvan laten ze het aan de Grieken over.’ Europa had kunnen investeren in Griekenland en in een goede opvang daar, vindt ze. ‘Dat kan nog steeds, zowel in Griekenland en als dat lukt aan de kust van Libië. Humanitaire aspecten zijn echter volkomen ondergesneeuwd. In Aleppo werden iedere dag honderden mensen doodgebombardeerd, niemand lag er wakker van. In Syrië zelf zijn meer dan een miljoen vluchtelingen. Die kun je helpen, je kunt er geld in pompen. Zodat kinderen naar school kunnen, mensen traumabegeleiding krijgen, je kunt een infrastructuur opbouwen. Dat zijn belangrijke voorwaarden voor een toekomst.’ Het is simpel, volgens Filippini. ‘Als je niet wilt dat ze hier komen, moet je daar investeren.’ Afrikaanse landen moeten daarbij de randvoorwaarden stellen. ‘Als je goed ondersteunt, kun je wel degelijk verschil maken.’

Medium hh 61339603
Vluchtelingen die uit Algerije zijn gezet wachten bij een uitzetcentrum in Agadez, Nigeria © Josh Haner / The New York Times / HH

Via de Afrika-deals gaat het geld nu van overheid tot overheid. De verschillende EU-landen geven Afrikaanse overheden de middelen. Dat is heel anders dan ontwikkelingsorganisaties als Cordaid doen. Zij praten met overheden maar werken ook direct met ngo’s. Filippini noemt Zimbabwe, waar Cordaid werkte aan versterking van het basisgezondheidszorgsysteem. Cordaid steunde in samenspraak met de overheid en lokale organisaties een derde van alle klinieken in het land. ‘Als je dit goed doet, bijvoorbeeld in rurale gebieden, hoeven mensen niet per se naar de stad, dan ga je ook urbanisering tegen.’ En dat is volgens haar het patroon: jonge mensen gaan naar de stad, maar de stad wordt steeds armer, mensen vinden er geen werk, ze kijken om zich heen, naar buurlanden of verder. ‘Zo komen de stromen op gang. Het ligt in elkaars verlengde.’

‘Een achterhaald idee’, noemt Anna Knoll deze gedachte, en vele migratie-experts met haar. ‘Opgelaaid in de huidige crisisstemming van Europa.’ Investeringen en projecten zullen volgens haar niet altijd leiden tot een directe afname van het aantal migranten. Het is een complexe dynamiek van oorzaak en gevolg. Migratie is er, zo benadrukt Knoll, om verschillende redenen: vanwege een conflict of onzekerheid, maar ook vanwege culturele ontwikkelingen, mensen willen hun leven vervullen, succesvol zijn, er zijn economische redenen, ongelijkheid, ook geldverzendingen van familieleden die in Europa werken spelen een rol, evenals individuele toekomstmotieven, hoop op verandering. ‘In sommige plaatsen in West-Afrika hoort migratie bijvoorbeeld bijna bij je identiteit, het is onderdeel van een cultuur die er al eeuwen bestaat’, zegt Knoll. ‘Als je slaagt, heb je het echt gemaakt, zo niet, heb je iets gemist in je leven.’

Fatsoenlijk levensonderhoud en mogelijkheden tot ontplooiing zijn volgens haar allemaal belangrijk, maar er is weinig bewijs dat deze factoren migratiestromen verminderen. Eerder is het tegenovergestelde het geval: als landen zich ontwikkelen, neemt de migratie toe. Dat laten ook diverse andere studies zien.

‘De Syriërs kwamen toch. Wie had er voordeel bij de chaotische situatie die ontstond? Juist rechts-populistische partijen’

‘Dat komt doordat hogere inkomens, hogere opleidingsniveaus, evenals een beter transportsysteem en betere communicatie-infrastructuren, de aspiraties van mensen om te migreren verhogen, net als hun mogelijkheden om dat te realiseren’, schrijft Katharina Natter, onderzoekster bij het project Migration as Development (Made) aan de Universiteit van Amsterdam, in het artikel ‘Migrationspolitik: Keine eierlegende Wollmilchsau’ in de Oostenrijkse krant Der Standard. Meer ontwikkeling zal daardoor onvermijdelijk tot meer lange-afstandsmigratie leiden. De eerste onderzoeken van het Made-project laten dat ook zien. Globalisering heeft de afgelopen decennia migratie bevorderd, bijvoorbeeld die van Ethiopië naar de Golfstaten en van Marokko naar Europa. De belangrijkste emigratielanden zijn volgens haar niet voor niets midden-inkomenslanden als Mexico en de Filippijnen.

Pas op de lange termijn zal ontwikkeling migratie verminderen, aldus Natter, maar pas op een veel hoger ontwikkelingsniveau. Dan verandert dit patroon, zoals is gebeurd in Spanje en Italië. ‘Het zal in veel Afrikaanse en Aziatische landen zeker nog een aantal decennia of generaties duren voordat dit punt is bereikt’, schrijft Natter. Ook Simone Filippini benadrukt vooral de effecten op de lange termijn. Je moet de tijd nemen om een eigen netwerk en vertrouwen op te bouwen. Ze vergelijkt ontwikkelingshulp met een dieselmotor. ‘Het is de onderstroom, het gaat langzaam, het zijn processen.’

De EU-landen zetten met het Trust Fund en de New Deal voor Afrika in op geld voor ontwikkeling en banen om de migratie te stoppen. Maar paradoxaal genoeg hebben de afgelopen jaren vrijwel alle Europese landen, inclusief Nederland, fors bezuinigd op ontwikkelingssamenwerking. Het kabinet-Rutte I verlaagde het budget voor ontwikkelingssamenwerking al van 0,8 procent van het bruto binnenlands product naar 0,7 procent, daarbovenop bezuinigde Rutte II in totaal 750 miljoen euro per jaar vanaf 2014, en structureel 1 miljard euro vanaf 2017.

‘Cordaid heeft tachtig procent structurele overheidssteun ingeleverd’, zegt Filippini. ‘En de overheid heeft al een greep in de toekomst gedaan, het volgende kabinet heeft geen ruimte meer.’ Uit dit afgeslankte ontwikkelingsbudget is de afgelopen jaren ook nog eens een groot deel – tot bijna een kwart – naar de eerste opvang van asielzoekers in Nederland gegaan, waarmee Nederland de grootste ontvanger is van haar eigen ontwikkelingsgelden.

Nederland is niet het enige land dat zo fors heeft bezuinigd. En ook in andere landen is veel ontwikkelingsgeld naar het eigen land gegaan voor de opvang van vluchtelingen. ‘In een context van hoge eigen donorkosten voor vluchtelingenopvang en tegen de achtergrond van groeiend politiek populisme in sommige Europese landen zijn de bezuinigingen op ontwikkelingssamenwerking heel scherp’, zegt onderzoekster Anna Knoll. ‘Op de korte of lange termijn hebben deze bezuinigingen gevolgen voor het aanpakken van de basisoorzaken van migratie.’ Zo ontstaat de bizarre situatie dat er nu een nieuw Europees systeem wordt opgetuigd met een Trust Fund om projecten te financieren in Afrika die ervoor moeten zorgen dat de levensomstandigheden worden verbeterd, terwijl oude systemen van ngo’s met hetzelfde doel worden afgebroken.

De nieuwe bezuinigingsronde is voor Simone Filippini de reden om na drie jaar op te stappen bij Cordaid. De directeur heeft al een grote reorganisatie doorgevoerd en dertig procent van haar mensen ontslagen. ‘Er zijn al duizenden contracten gestopt, duizenden partners afgeschreven. Nu gaat het nog verder.’ Minister Lilianne Ploumen van Handel en Ontwikkelingssamenwerking heeft het ontwikkelingsbeleid de afgelopen jaren radicaal omgegooid en sinds 2012 vooral ingezet op steun aan Nederlandse bedrijven die in ontwikkelingsgebieden willen investeren en het stimuleren van handel. ‘In Nederland is in zestig jaar tijd een enorme ervaring opgebouwd, niet alleen door Cordaid, ook door Hivos, Oxfam Novib en Icco’, reageert Filippini. ‘Het zijn professionele organisaties, met grote netwerken.’ Handel is goed, net als het creëren van werkgelegenheid, maar er zijn altijd landen en regio’s waar echt niemand in wil investeren, benadrukt de directeur. ‘De Centraal-Afrikaanse Republiek, Zuid-Soedan, vergeet het maar. Het officiële ontwikkelingsgeld moeten we inzetten op die plekken waar anders niet wordt geholpen.’

Nederland draagt nu vijftien miljoen euro bij aan het EU Trust Fund. Negen miljoen hiervan gaat naar een project in Ethiopië, voor basisvoorzieningen als gezondheidszorg, onderwijs en ‘economische ontwikkelingen’, zo laat het ministerie van Handel en Ontwikkelingssamenwerking op vragen van De Groene Amsterdammer weten. In 2015 trok minister Ploumen nog eens vijftig miljoen euro uit ‘als politiek signaal’ voor de ontwikkeling van ‘de Afrikaanse economie’ om te ‘voorkomen dat jonge mensen uit Afrika hun leven op het spel zetten door in een gevaarlijk bootje richting Europa te stappen’, schrijft haar woordvoerder per e-mail.

Maar migratie van deze ‘jonge mensen’ zal door deze hulp niet direct worden gestopt, zoveel is duidelijk. Aan onze buitengrens blijft de situatie voor vluchtelingen en migranten voorlopig hetzelfde. En daar zit de crux. Het EU-beleid is gefixeerd op het stoppen van migratie, niet op het bedenken van een systeem om ermee om te gaan. ‘Het hele migratievraagstuk is zo politiek gemotiveerd’, verzucht Anna Knoll. ‘Om het EU-project te redden, om Schengen maar levend te houden, om maar niet verder naar populistisch rechts op te schuiven, moeten de aantallen illegale migranten naar beneden.’

In die behoefte om de situatie te controleren is de focus nu gericht op grensmanagement – wat smokkelaars stimuleert en daardoor migratie bevordert – en op hulp. Hulp kan wellicht een klein deel van de migratie stoppen, het zal ook deels migratie bevorderen. ‘Het is misschien een oncomfortabele waarheid’, zegt Knoll, ‘maar je moet erkennen dat mobiliteit deel is van de realiteit. Het is deel van de ontwikkeling.’

Ook Katharina Natter, van het Made-onderzoeksproject aan de UvA, benadrukt dat een goed migratiebeleid pas kan ontstaan als we erkennen dat migratie deel is van het menselijk bestaan. ‘Er is niet één specifieke maatregel die het zal voorkomen’, schrijft ze in haar artikel in Der Standard. ‘Discussies over migratie en “hoe het probleem opgelost kan worden” zijn meestal niet verbonden met analyses van bredere sociale veranderingen.’

Wat volgens de migratie-experts mist is een strategische benadering waarbij migratie, mobiliteit en ontwikkeling zijn geïntegreerd. Nu heeft de EU op papier sinds 2005 een redelijk uitgebalanceerd beleid in haar Global Approach to Migration and Mobility. De belangrijkste doelen: beter georganiseerde legale migratie, voorkomen van illegale migratie, het maximaliseren van het ontwikkelingseffect van migratie en het waarborgen van internationale bescherming voor asielzoekers. Overkoepelend in dit beleid is het waarborgen van mensenrechten, meldt de website van de Commissie. ‘Maar omdat de lidstaten voor de uitvoering nodig zijn, ligt de focus van dit beleid al jaren op veiligheid, terugkeer en grenscontrole’, zegt Knoll.

De echte vraag is: hoe kunnen we in Europa instituties bouwen die met de realiteit van migratie kunnen omgaan? Op de lange termijn hebben we dat echt nodig, vindt Anna Knoll. Opvallend is dat volgens de laatste cijfers van Eurostat in 2014 het overgrote deel (93 procent) van de immigranten de EU binnen is gekomen via de reguliere kanalen. In feite hoeft dus nog maar zeven procent illegale immigranten gereguleerd te worden. Bijvoorbeeld door verschillende visa-systemen in te stellen. ‘Humanitaire visa voor vluchtelingen, zoals nu voor Syriërs die op de vlucht zijn voor de oorlog’, zegt Knoll. ‘Dat is niet zo moeilijk. We wilden geen pull-factor creëren, maar de Syriërs kwamen toch. En wie heeft er voordeel gehad bij deze chaotische situatie die nu ontstond? Juist rechts-populistische partijen.’

Met partnerlanden zou Europa arbeidsmarkten kunnen matchen. Knoll denkt aan een systeem waar mensen zich kunnen registreren op een migratiesite. ‘Kijk ook naar wat goed zal zijn voor EU’, benadrukt ze. ‘Je kunt beter investeren in eigen migratie en asielsystemen, zodat we kunnen omgaan met een instroom van mensen. Op de lange termijn zal er een grotere backlash zijn als we niets doen.’