De illegale oorlog

De doodgravers van het volkenrecht

Bush en Blair nemen een loopje met het internationaal recht. Volgens volkenrechtdeskundigen is een oorlog tegen Irak zonder expliciete toestemming van de Veiligheidsraad illegaal.

Het bleef grotendeels onopgemerkt, maar reeds begin maart traden de Verenigde Staten het internationaal recht met voeten in de kwestie Irak. Waarnemers van Unikom, de VN-missie die sinds 1991 de gedemilitariseerde zone tussen Koeweit en Irak bewaakt, zagen gewapende Amerikaanse mariniers oprukken naar de hekken op de grens tussen de twee landen. De eenheden maakten zeven doorgangen, klaarblijkelijk om een ophanden zijnde aanval te vergemakkelijken. Dat gebeurde toen de diplomatie nog in volle gang was.

Ook zonder informatie over dit incident was er de afgelopen weken voer genoeg voor een discussie over de internationaal-rechtelijke status van een Amerikaans-Britse oorlog tegen Irak. Of liever: voor de veroordeling van zo’n eenzijdige stap van de twee Angelsaksische landen, met een handvol bondgenoten in hun kielzog. Want het overgrote deel van de volkenrechtdeskundigen in de wereld is het erover eens: een oorlog tegen Irak zonder expliciete toestemming van de Veiligheidsraad is illegaal.

Begin maart publiceerde een groep vooraanstaande volkenrechtdeskundigen een open brief in het Britse dagblad The Guardian waarin ze zich distantieerden van de Amerikaans-Britse oorlogsvoorbereidingen. «Op grond van het internationaal recht bestaat er geen rechtvaardiging voor het gebruik van militair geweld tegen Irak. Het VN-handvest plaatst het gebruik van geweld buiten de wet behoudens twee uitzonderingen: individuele of collectieve zelfverdediging als antwoord op een militaire aanval, en actie geautoriseerd door de Veiligheidsraad als collectief antwoord op een bedreiging van de vrede, een schending van de vrede, of een daad van agressie. De doctrine van preventieve zelfverdediging tegen een aanval die zich zou kunnen voordoen op een hypothetisch toekomstig tijdstip wortelt niet in het internationaal recht. Veiligheidsraad-resolutie 1441, noch enige eerdere resolutie autoriseert het gebruik van geweld in de huidige omstandigheden», schrijven ze.

Daarmee veegden ze alle argumenten van tafel die president Bush en premier Blair hanteren om een militaire actie te rechtvaardigen.

Aan het Nederlandse demissionaire kabinet was hun boodschap niet besteed. Dat leek lange tijd bereid een loopje te nemen met het internationaal recht. Premier Balkenende en minister van Buitenlandse Zaken De Hoop Scheffer, beiden van het CDA, hielden lang vast aan het standpunt dat een VN-resolutie als basis voor een militaire actie tegen Irak «wenselijk is, maar niet noodzakelijk».

PvdA-leider Bos liet weten dat zijn partij geen kabinet zal vormen met het CDA als die partij een aanval steunt zonder de VN. Afgelopen zondag keerde oud-CDA-minister van Buitenlandse Zaken Van den Broek zich in Buitenhof tegen zijn partij. Niet meedoen zonder VN-toestemming, was zijn boodschap, anders verspelen we het regerings pluche: «De schade die dat oplevert in Nederland weegt niet op tegen loyaliteit met de internationale rechtsorde. De bijdrage die Nederland kan leveren bij een dergelijke militaire actie maakt toch weinig verschil.» Inmiddels heeft het CDA ingebonden. Nederland zal niet militair deelnemen aan de oorlog, maar steunt die wel politiek.

Dat stemt prof. mr. Nico Schrijver, hoogleraar volkenrecht aan de VU en het Institute of Social Studies, tevreden. Hij was een van de zes juristen die via Pax Christi en de Raad van Kerken half februari, drie weken vóór de Britse juristen, in een petitie het kabinet maanden het volkenrecht serieus te nemen. «Er is een aanvullende resolutie nodig om legaal over te kunnen gaan tot militaire actie. Er is hier bovendien geen sprake van een humanitaire interventie, zoals indertijd in Kosovo. Hier gaat het om verplichte ontwapening en regiemverandering, en daarvoor bestaat geen volkenrechtelijke grondslag.»

De militaire hulp van Nederland aan Turkije, in de vorm van Patriot-batterijen, brengt het land niet in overtreding, volgens Schrijver: «Het gaat om een Navo-verplichting die bovendien defensief van aard is. Als Nederlandse militairen actief aan de oorlog zouden deelnemen, zou dat illegaal zijn. Maar dat is nu niet aan de orde.»

Schrijver wijst de nieuwe Amerikaanse «Bush-doctrine» van de pre-emptive strike, de preventieve aanval, niet onder alle omstandigheden af, zoals zijn Britse collega’s doen. Er zijn situaties denkbaar waarin een preventieve aanval kan worden gerechtvaardigd uit hoofde van zelfverdediging. De Israëlische aanval in 1967 op zijn Arabische buren, die hun legers hadden gemobiliseerd, is wat dat betreft een klassiek voorbeeld. De Israëlische luchtaanval op een kerncentrale nabij Bagdad in 1981 is volgens Schrijver een twijfelgeval. De Israëliërs beschouwden de centrale als onderdeel van een geheim Irakees atoom programma. «Je kunt je afvragen hoe ver je zelfverdediging kunt doorvoeren, maar ook de omstandigheden van een aanval doen ertoe: dit was een precisieactie met weinig slachtoffers. En naderhand bleek er van alles niet pluis te zijn met betrekking tot Saddam Hoessein en massavernietigingswapens.»

Toch werd de Israëlische preventieve aanval van 1981 unaniem door de Veiligheidsraad veroordeeld. Ook de Verenigde Staten vonden dat niet alle vreedzame middelen uitputtend benut waren. Een beslissing die als een precedent had kunnen werken, ware het niet dat de omstandigheden volkomen anders waren dan nu. De Koude Oorlog verlamde regelmatig het werk van de Veiligheidsraad. Met name als het aankwam op de veroordeling van agressie vlogen de veto’s over tafel. Maar in 1981 waren de grootmachten kennelijk beducht dat deze preventieve aanval een levensgevaarlijke ontwikkeling in gang kon zetten. Door het systeem van bondgenootschappen zou zelfs een kleinschalige aanval een nucleaire oorlog tussen Oost en West kunnen uitlokken.

Het is de Amerikanen vooralsnog niet gelukt de Bush-doctrine — in het leven geroepen om terroristisch gevaar in de kiem te kunnen smoren — in overeenstemming te brengen met het volkenrecht. Onlangs deed William H. Taft IV, oud-staatssecretaris van Defensie en tegenwoordig juridisch adviseur van het Amerikaanse ministerie van Buitenlandse Zaken, een poging. Volgens hem is een preventieve aanval gerechtvaardigd als sprake is van een «aanhoudende dreiging». In een nota opgesteld voor de American Society of International Law (Asil) schrijft hij: «Na het uitputten van vreedzame oplossingen, na een behoedzame, grondige afweging van de consequenties, en geconfronteerd met overweldigend bewijs van een aanhoudende dreiging, mag een natie preventief actie ondernemen om zijn burgers te verdedigen tegen onvoorstelbare schade.» Hij laat in het midden hoe een en ander in overeenstemming te brengen is met de situatie in Irak, waar maar geen massavernietigingswapens opduiken, terwijl een deel van het Amerikaanse «bewijsmateriaal» gemanipuleerd bleek. In het artikel wringt Taft zich bovendien in bochten om onder de Amerikaanse afwijzing van de Israëlische luchtactie van 1981 uit te komen.

De Bush-doctrine vindt ook in de ogen van sommige Amerikaanse deskundigen geen genade. Binnen de gelederen van de Asil, de leidende organisatie op het gebied van het volkenrecht, ingesteld door het Congres en onder meer adviserend aan de VN, wordt dezer dagen flink gediscussieerd. Ivo Daalder, onderzoeker bij de denktank Brookings Institution en voormalig lid van de Nationale Veiligheidsraad, haalt fel uit in een Asil-memo: «Terwijl de regering zich het recht toeëigent geweld te gebruiken waar en wanneer ze ook maar gelooft dat het voorkomen van toekomstige dreigingen dat toestaat, heeft zij geen moeite gedaan de scheidslijn te definiëren tussen verdedigbare preventie en onwettige agressie.»

Met de oorlog tegen het terrorisme zijn de VS ontegenzeggelijk op een hellend vlak geraakt wat betreft de volkenrechtelijke verdedigbaarheid van hun buitenlandse en militaire beleid, stelt Holly Burkhalter, US policy director van de mensenrechtenorganisatie Physicians for Human Rights, in haar bijdrage aan de discussie. Zij ziet de oorlog in Afghanistan als een afschrikwekkend voorbeeld voor wat gaat komen in Irak. Volgens Burkhalter is het in strijd met internationale conventies om de infrastructuur van een land te bombarderen als die ook gebruikt wordt door burgers, en om krijgsgevangenen langer vast te houden dan de vijandelijkheden duren, zoals de VS momenteel doen. Burkhalter wijst ook op de opvallende desinteresse die Amerikaanse eenheden aan de dag legden om hun bondgenoten (de Noordelijke Alliantie in Afghanistan, waaronder de uiterst wrede «generaal» Dostum) te wijzen op de conventies van Genève, iets waartoe Amerikaanse militairen volgens alle vier die conventies wel zijn verplicht. In deze spreekt ze van een humanitarian law gap: «Het waren de troepen van Dostum die verantwoordelijk waren voor de dood van vele krijgsgevangenen, maar de Ver enigde Staten dragen zeer zeker enige verantwoordelijkheid voor de misdaden begaan door hun partners.» In haar ogen dreigt hetzelfde te gebeuren in Irak, als Koerden en sjiïeten overgaan tot wraakacties op Hoessein-getrouwen.

Sinds kort beschikken de VN over een Internationaal Strafhof in Den Haag. Daar kunnen onder meer politici worden berecht die het ge weldsverbod hebben overtreden. Met betrekking tot de oorlog tegen Irak verwacht Schrijver niet dat het zo ver komt: «Agressie als volkenrechtelijk misdrijf is nog niet door het Hof gedefinieerd. En bovendien zal het niet snel gebeuren dat de genen die nu militair optreden tegen Irak op dezelfde lijn worden gesteld met iemand als Saddam, die oorlogsmisdaden heeft begaan.»


Geweld in het volkenrecht

Het internationaal recht (of volkenrecht) bepaalt de regels voor de betrekkingen tussen staten. Het bestaat uit verdragen, gewoonterecht en rechtspraak ten gunste van de internationale sociaal-economische ontwikkeling en de vrede en veiligheid. De Algemene Vergadering van de Verenigde Naties, waarin vrijwel alle staten ter wereld zitting hebben, en door de VN belegde diplomatieke conferenties zijn maatgevend bij het verankeren van de regels in internationale verdragen.

Met betrekking tot het gebruik van geweld tussen staten is het Handvest van de VN het belangrijkste document. Geweld tussen de staten is uitgesloten (artikel 2, lid 4) behoudens twee uitzonderingen: zelfverdediging (artikel 51) en geweldsgebruik krachtens een besluit van de Veiligheidsraad (artikel 42). Daarnaast is een praktijk gegroeid van «humanitaire interventie» buiten de Veiligheidsraad om. Daarover is niets vastgelegd in verdragen. Het instellen van no fly zones boven Irak in 1991 en de Navo-bombardementen op Joegoslavië in 1999 werden gepresenteerd als «humanitaire interventie». Paul de Waart, emeritus hoogleraar internationaal recht aan de Vrije Universiteit, zei in De Groene Amsterdammer van 23 juni 1999: «De legitimi teit van het Navo-optreden was groter geweest als men eerst toestemming had gevraagd aan de Veiligheidsraad en even tueel, als dat door het vetorecht niet was gelukt, aan de Algemene Vergadering van de Verenigde Naties. Je kunt het geweldsverbod opzij zetten om een humanitaire interventie te plegen als je ziet dat een volk ten onder gaat. Maar zorg dan wel dat er brede steun voor is in de internationale samenleving.»

Uit het Handvest van de Verenigde Naties:

Artikel 2, lid 4

In hun internationale betrekkingen onthouden alle leden zich van bedreiging met of het gebruik van geweld tegen de territoriale integriteit of de politieke onafhankelijkheid van een staat, en van elke andere handelwijze die onverenigbaar is met de doelstellingen van de Verenigde Naties.

Artikel 42 Mocht de Veiligheidsraad van oordeel zijn dat de in artikel 41 bedoelde maatregelen (waaraan geen wapengeweld te pas komt — red.) onvoldoende zouden zijn of dat zij onvoldoende zijn gebleken, dan kan hij overgaan tot zulk optreden door middel van lucht-, zee- of landstrijdkrachten als nodig is voor de handhaving of het herstel van de internationale vrede en veiligheid. Zulk optreden kan omvatten demonstraties, blokkades en andere operaties door lucht-, zee- of landstrijdkrachten van leden van de Verenigde Naties.

Artikel 51 Geen enkele bepaling van dit Handvest doet afbreuk aan het inherente recht tot individuele of collectieve zelfverdediging in geval van een gewapende aanval tegen een lid van de Verenigde Naties, totdat de Veiligheidsraad de noodzakelijke maatregelen ter handhaving van de internationale vrede en veiligheid heeft genomen (…).