De wankele fundamenten van de e-overheid

De droommachine

De Nederlandse overheid heeft tomeloze digitale ambities, maar enige samenhang ontbreekt en ondanks vijftien jaar bouwen zijn de onderliggende computersystemen een puinhoop.

Medium e overheid

Eind 2017 zou het zo ver moeten zijn: álle overheidsdiensten, van de blauwe enveloppen tot de vergunningsverlening voor een dakraam, functioneren volledig digitaal. Een efficiënt en flexibel geautomatiseerd Utopia waar burgers slechts één maal hun gegevens hoeven in te vullen op een e-formulier om vervolgens overal geholpen te kunnen worden. Niet langer wachten in de rij bij een loket, niet langer eindeloze papierwinkels doorwerken en er komt een definitief einde aan ambtenaren die je van het kastje naar de muur sturen. Het is de taak van digicommissaris Bas Eenhoorn, voorheen burgemeester van Alphen aan de Rijn, die onder de slogan ‘Succesvol digitaal? Stel mensen centraal!’ over anderhalf jaar de hele overheid gedigitaliseerd moet hebben. Commissaris Eenhoorn krijgt alom bijval. Volgens minister Plasterk, die als minister verantwoordelijk is voor de digitale overheid, boeken we ‘echt vooruitgang met de e-overheid’.

Reusachtige flaters zoals de recente invoering van het persoonsgebonden budget of de veertig miljoen euro die de Sociale Verzekeringsbank uitgaf aan een mislukt ict-project zouden de indruk kunnen wekken dat automatisering geen serieuze prioriteit heeft bij de Nederlandse overheid. Maar niets is minder waar, de eigen automatisering heeft topprioriteit. Ambitieuze ambtenaren lanceren met nimmer aflatend optimisme programma’s als Overheidsloket 2000, het programma ON21 ‘dat zich richt op het gezamenlijk verwerven van “state-of-the-art” telematica-diensten en producten’ en de Persoonlijke Internetpagina (pip), een soort Facebook voor Nederlands staatsburgers.

Er is alleen één probleem, zo blijkt uit onderzoek van platform Investico: de hele basis van die e-overheid, het fundament waarop alle digitale dienstverlening is gebouwd, is zowel technisch als bestuurlijk op los zand gebouwd. In de woorden van digicommissaris Eenhoorn zelf: ‘De financiering is niet definitief, de sturing dreigt een slap compromis te worden en de overheid werkt nog niet als één overheid.’ Eenhoorn heeft simpelweg geen wettelijke drukmiddelen en natuurlijk willen overheidsdiensten best samenwerken, ‘alleen wel’, zoals een bevlogen ict’er het voor ons samenvatte ‘uitsluitend onder hun eigen voorwaarden’.

Dit heeft desastreuze gevolgen voor de modernisering van de gemeentelijke basisadministratie (mGBA), zo komt uit ons onderzoek naar voren. De basisadministratie is de ‘backbone’ van de e-overheid, een klus die al meer dan vijftien jaar loopt, meer dan driehonderd procent meer kost dan aanvankelijk begroot en al tweemaal is stopgezet en weer hervat. Inmiddels vragen experts zich af of het ooit nog af komt.

We doken in deze kettingbotsing in slow-motion waar bestuurders, ambtenaren en ict’ers om de haverklap met ruzie, of een burn-out, vertrekken en moeten concluderen dat de e-overheid van minister Plasterk een fantasie is, waar spannende nieuwe technische initiatieven gebouwd zijn op onhoudbare, slappe compromissen tussen het rijk, de 390 Nederlandse gemeenten en talloze zbo’s, zoals het uwv, het cbs en de Belastingdienst.

De bouw van een digitale overheid heeft bovendien een semi-publieke tussenlaag gecreëerd met bijzondere organisaties, stichtingen en ‘bedrijven’ die de systemen in elkaar moeten sleutelen. Zoals de shared service centres die meerdere overheidsorganisaties bedienen of dictu, onder meer bemand met personeelsleden van ict-bedrijf Atos, dat voor het rijk een cloud moet bouwen.

Het is zo’n vanzelfsprekende en simpele gedachte: voor een slagvaardige en snelle elektronische overheid moet eerst de basisadministratie op orde. Die administratie ligt bij de Nederlandse gemeenten. Uw gemeente bezit uw huidige woonadres, burgerservicenummer, geboortedatum, burgerlijke staat en weet bijvoorbeeld ook wie uw kinderen en ouders zijn. Het uwv, de Kamer van Koophandel en de Sociale Verzekeringsbank, in totaal zeshonderd organisaties die gebruik willen maken van uw gegevens, moeten hiervoor naar de gemeente.

Sinds 1994 functioneerde de boel in feite als een gedigitaliseerde kaartenbak, het doorvoeren van een wijziging duurde 24 tot 48 uur. Even lang als in de jaren tachtig. Bovendien hadden verschillende overheden verschillende administraties, waardoor onderlinge verschillen en fouten ontstonden. Dan kon vlugger, beter en veiliger, vond toenmalig minister voor Bestuurlijke Vernieuwing Roger van Boxtel in 2001.

In werkelijkheid bleek dat wat ingewikkelder, want de minister kan vanaf Binnenlandse Zaken roepen wat hij wil, gemeenten hoeven zich daar geen snars van aan te trekken. Volgens het Nederlands staatsrecht zijn ze volkomen autonoom. Wel had Van Boxtel een nieuw ‘instrument’ tot zijn beschikking om de gemeenten in beweging te krijgen: de overheidsstichting ‘ict-uitvoeringsorganisatie’ ictu.

De minister richtte de stichting in 2001 op samen met de Vereniging Nederlandse Gemeenten (vng) om alle Nederlandse overheden samen te laten werken aan de elektronische overheid. Ambtenaren vanuit de vng en bzk zitten samen met mensen van de provincies, waterschappen en de zbo’s in het bestuur van stichting ictu en daarom mag ictu zich bemoeien met de gemeentelijke en alle andere overheids-ict. Zo bouwde de stichting het DigID-systeem voor Nederlanders in het buitenland dat beveiligde toegang aan alle overheidssites biedt en schreef ze NORA, een handboek met standaarden voor het ontwerpen en inrichten van de e-overheid.

En er is nog een voordeel: dankzij haar bestuur vol ambtenaren geldt ictu onder het Europees recht als een overheidslichaam. Dat betekent dat ministeries voor een klus aan ictu geen ingewikkelde aanbestedingen hoeven uit te schrijven. De stichting heeft geen eigen budget maar betaalt medewerkers uit een toeslag op de projectbegroting, zo schommelt de omzet van ictu sinds de oprichting tussen de vijftig en honderd miljoen per jaar.

ictu mag dan ambtelijk zijn, de werkzaamheden worden grotendeels verricht door externen, gedetacheerd door grote ict-bedrijven, via een ‘mantelovereenkomst’. Eens in de paar jaar besteedt ictu een miljoenencontract uit, niet voor één specifiek project, maar voor ict-bouwers in het algemeen, geleverd door verschillende ict-bedrijven en ict-uitzendbureaus.

In 2004 begint ictu vol frisse moed aan de gemeentelijke administratie. Met ict’ers van bedrijven Logica en Capgemini start de bouw van een centrale database die een kopie moet worden van alle decentrale gemeentelijke administraties. Daarvoor moeten de ict’ers alle honderden basisadministraties naar hun kopiedatabase overzetten. De persoonsgegevens hangen ze aan het bsn van iedere Nederlander. Al met al mag het 25,6 miljoen euro gaan kosten en medio 2007 moet het klaar zijn.

Al snel lopen de ict’ers tegen de eerste problemen op. Niet elke gemeente heeft de administratie op dezelfde manier gedaan. Sommige gemeenteambtenaren hebben bijvoorbeeld extra spaties voor, achter en tussen de eigennamen van burgers gezet. ‘Zo’n database denkt niet “o die spatie hoort daar niet”’, vertelt een ex-werknemer. ‘Dus plotseling hadden we allemaal Nederlanders met een overvloed aan spaties in hun naam. Dat moet je allemaal handmatig rechtzetten.’

Een ander probleem wordt veroorzaakt door één Nederlander met de Groenlandse K (een soort K met een huigplofklank) in zijn naam. Het systeem heeft helemaal geen letterteken voor de Groenlandse K, dus moet het programma worden aangepast.

En hoe administreer je bijvoorbeeld mensen zonder officiële geboortedatum? Veel immigranten uit Centraal-Anatolië en het Rifgebergte konden bij aankomst alleen een geboortejaar opgeven, geen volledige datum. Schrijf je dan 00-00-1972, 01-01-1972 of gewoon 1972? Iedere gemeente had daar zo haar eigen wijze voor.

‘De ramingen die het project heeft gemaakt zijn te laag en de werkzaamheden zijn onderschat’

In de loop van 2006 gaat het echt mis. In een waarschuwingsmail aan de programmamanager schrijft een medewerker: ‘Ik kan niet anders dan concluderen dat de ramingen die het project heeft gemaakt, systematisch te laag zijn geweest en dat de werkzaamheden onderschat zijn.’ Toch modderen ictu en de ambtenaren van bzk moedig verder. Pas in juli 2007 moet staatssecretaris Bijleveld met het schaamrood op de kaken naar de Kamer. Er is geen geld meer en de staatssecretaris bestelt zowel bij de Rijksauditdienst als bij consultancybureau M een onderzoeksrapport.

De rapporten liggen een paar maanden op het ministerie voordat ze naar de Kamer gaan. Maar de conclusies liegen er niet om. Zo was er geen planning, geen gedeelde begroting, de medewerkers hadden geen gedeeld beeld van de doelstelling van de mGBA, de taakverdeling was niet duidelijk en nadat de programmaleiding de business case had gebruikt om gemeenten te overtuigen was die in een la blijven liggen.

De oorzaak van de problemen lag, ironisch genoeg, in het feit dat de overheid het project met ictu aan het roer ‘in eigen hand had’, concluderen de onderzoekers. Normaal stellen ambtenaren bij een aanbesteding een gedetailleerd technisch plan op om ict-aannemers (juridisch bindend) duidelijk te maken wat het ministerie verwacht. Maar omdat ictu geldt als ‘een overheid’ vonden de bzk-ambtenaren het ‘niet noodzakelijk (…) om de functionaliteit in logisch en technisch opzicht in detail uit te werken’.

De verhouding tussen ictu en bzk is zelfs zo rommelig dat de boel op tilt slaat wanneer ictu haar software naar bzk stuurt om daar in productie te laten nemen. ‘We hadden aanvankelijk geen idee wat er aan de hand was’, aldus een betrokkene. Later bleek dat de twee organisaties allebei een andere infrastructuur hadden gebouwd, waardoor de mGBA wel functioneerde op de infrastructuur van ictu maar niet op die van bzk. De twee maakten allebei gebruik van ict-bedrijf Logica. ‘Ik mocht daar niet op ingrijpen. Het zijn van elkaar gescheiden en vertrouwelijke projecten. Dat hadden ze zelf onderling moeten afstemmen’, vertelt Jan Willem Boissevain, destijds accountmanager bij Logica.

Medium e overheid 2

Dit alles gebeurt lange tijd onder de radar. De periodieke voortgangsrapportages die de staatssecretaris en de Kamer onder ogen krijgen maken namelijk ‘geen koppeling tussen geld, tijd en kwaliteit zodat geen duidelijk inzicht ontstond in de voortgang’.

De bestuurlijke verwevenheid wordt nog eens benadrukt door de dubbele pet van de hoogste man van Binnenlandse Zaken. De directeur-generaal Koninkrijksrelaties en Bestuur Leon van Halder was voor bzk de baas van de mGBA, maar tegelijkertijd was hij de bestuursvoorzitter van stichting ictu. Een onhandige positie, suggereren de onderzoekers, want het was uiteindelijk Van Halder ‘die over het geld beslist’, dat wil zeggen: hoeveel geld bzk zou overmaken aan ictu. De twee petten als hoogst verantwoordelijke bij zowel opdrachtnemer als opdrachtgever zet Van Halder af als hij in april 2007 vertrekt.

Nog geen jaar later is het weer raak. Ditmaal met Van Halders opvolger in het ictu-bestuur Jan Willem Holtslag en bestuurslid Mariette van Wieringen. Zij zitten zowel in het bestuur van ictu als het bestuur van hec (Het Expertise Centrum). In 2008 schrijft ictu een aanbesteding uit voor een mantelcontract ter waarde van 160 miljoen euro. Zes van de negen ‘kavels’ gaan naar hec. Tot grote verbazing van de concurrenten, die naar de pers stappen. Volgens ambtenaren Holtslag en Van Wieringen is er niets aan de hand, zij besturen immers ‘op afstand’.

De dubbele petten zijn misschien onvermijdelijk omdat slechts enkele topambtenaren genoeg kennis hebben om leiding te geven aan het uitgebreide stelsel van privaat-publieke samenwerkingen, overheidsstichtingen en mantelconstructies. Toch is deze dubbele verantwoordelijkheid problematisch omdat bijvoorbeeld ictu binnen de ‘e-overheid’ haar eigen broek moet ophouden. De stichting moet medewerkers betalen op basis van projectfinanciering. Het voortbestaan van de stichting is altijd afhankelijk van de volgende klus. Dat staat op gespannen voet met de taak die de ict-experts in de eerste plaats hadden: beoordelen welke overheidsplannen überhaupt de moeite (en de kosten) van het automatiseren waard zijn.

In het contract dat ictu sloot met bzk staat gespecificeerd dat ictu betaald krijgt voor ‘verrichte werkzaamheden’. ‘Hierdoor ontbreekt voor ictu de natuurlijke prikkel om strikt doelmatig te werken en ligt het financiële risico volledig bij de opdrachtgever’, schrijven de onderzoekers. ‘In de overwegingen bij het contract is verder bepaald dat “niet wordt beoogd deze overeenkomst in rechte afdwingbaar te maken in geval zich verschillen voordoen tussen [bzk] en ictu”.’ Zo ontstond er simpelweg een belang om het werk en daarmee de geldstroom vooral op gang te houden.

Staatssecretaris Bijleveld besluit in 2008 tot een time-out. De bouwplannen van ictu gaan de prullenbak in, de nieuwe projectmanager en bzk-topambtenaar Jan Moelker neemt het project in eigen hand. ictu mag alleen nog ‘handjes leveren’. Een van de partijen binnen het nieuwe contract van bzk is de Ockham Group, een klein bedrijfje dat eerder het desastreuze uwv ‘uit de shit had geholpen’. Ockham-partner Marjan Schnetz gaat aan de slag als analist voor de mGBA en Ockhammer René Veldwijk krijgt zitting in de periodieke expertmeeting, waar hij met andere ervaren ict’ers de voortgang van het project met de bzk-ambtenaren bespreekt.

Binnen een half jaar is het voor Veldwijk duidelijk dat het project niet van de grond komt. ‘Ik heb steeds meer stennis lopen schoppen.’ Als hij zich na een jaar nog steeds niet voldoende gehoord voelt, stuurt Veldwijk een openbare brandbrief aan projectleider Moelker. Volgens Veldwijk is het enige onderdeel dat is uitgewerkt de planning. Maar waarop deze gebaseerd is – het overzetten van gegevens liep achter, er waren geen specificaties uitgewerkt en sommige ontwerpkeuzes moesten nog gemaakt worden – is hem volkomen onduidelijk.

De actie valt niet in goede aarde. Ambtenaren en collega’s noemen het ‘niet loyaal’ dat de Ockham Group hiermee naar buiten treedt en benadrukken dat er heus wel wat gebeurt. In het najaar zet Moelker de Ockhammers op straat.

Ondanks alle tumult en onvrede was de centrale database voor de kopieën van de decentrale gemeenteadministraties inmiddels afgebouwd. Die moesten de ict’ers vervolgens ombouwen tot een live administratie. Dit vormde tegelijk het grootste vraagteken van het hele project: kunnen gemeenten straks daadwerkelijk gaan werken met het centrale systeem?

Het grootste struikelblok werd veroorzaakt door drie softwarebedrijven: Pinkroccade, Centric en Procura. Deze bedrijven zaten niet bij ictu of bij bzk aan tafel om mee te denken over de nieuwe mGBA, maar leverden de computersystemen waar gemeenten tot dan toe mee werkten. De bedrijven zagen gemeenten liever niet vertrekken als klant en maakten overstappen van softwareleverancier ingewikkeld en duur. Hun belangen stonden lijnrecht tegenover het plan om de mGBA tot een centrale, voor iedere softwareleverancier toegankelijke administratie te maken.

Sinds 2001 is het een expliciete doelstelling van Binnenlandse Zaken om de gemeentelijke softwaremarkt open te breken met een centrale administratie waar ieder ict-bedrijf software voor zou kunnen leveren. De drie grote gemeentelijke ict-bedrijven mochten niet eens meepraten over het nieuwe systeem. Gezamenlijk schreven de bedrijven ‘aandachtnotities’, position papers en klaagbrieven, maar ze werden buiten de deur gehouden. In 2009 besluiten ze hun kont tegen de krib te gooien. Dit leidt tot een patstelling, want de ‘migratie’ van gegevens kan niet plaatsvinden zonder een klein beetje medewerking, op z’n minst moeten de drie oligopolisten tests uitvoeren om te kijken of hun systemen wel kunnen ‘praten’ met de nieuwe gba.

‘Bij een gesprek met Centric hadden ze ons weer de huid vol gescholden, ze noemden ons prutsers’

‘Ze wilden geen poot uitsteken’, vertelt Swier Jan Miedema die voor Moelker vanaf 2011 de gegevensmigratie en de overstap van de kopiedatabase naar de live administratie moest gaan leiden. Miedema is een boomlange Fries, bepaald niet bang voor een beetje ruzie, maar wat hij aantrof bij de drie marktpartijen gaf hem weinig hoop. ‘Op een middag reed ik samen met Moelker weg bij een gesprek met Centric waar ze ons weer de huid vol hadden gescholden, ze noemden ons “prutsers”.’ Maar Miedema had een plan. ‘Als zij niet willen, zal ik dan een bedrijf oprichten dat wél gaat testen?’ Er stond Miedema een ‘coöperatie’ voor ogen, die samen met gemeenten met één investering één pakket zou maken.

‘Jammer genoeg ging Moelker drie maanden later met pensioen’, vertelt Miedema in zijn kantoortje in Naarden, waar op de deur de woorden ‘directie’ en ‘inspiratie’ prijken. Moelkers opvolger zette Miedema binnen een paar maanden op straat, officieel vanwege belangenverstrengeling. De gemeentelijke softwarecoöperatie heeft nu zijn onverdeelde aandacht. En daarmee merkt Miedema wat iedere ict-ondernemer leert die ‘de gemeentemarkt’ op wil: er is niet één gemeentemarkt, er zijn alleen maar 390 verschillende gemeenten, elk met haar eigen wensen en zonder enige wettelijke verplichting om samen te werken. Bovendien wordt de IT-afdeling van kleine gemeenten vaak bemand door een deeltijdmedewerker. Zo’n gemeenteambtenaar heeft geen enkele reden om na dertig jaar goede samenwerking met Centric of Pinkroccade te stoppen.

Op 20 september 2012 bruist het World Forum te Den Haag van enthousiasme en optimisme. Ruim zeshonderd ict’ers, bestuurders en gemeenteambtenaren komen naar de ‘Basisregistratie Preview’ om te oefenen met het nieuwe systeem. Volgens de projectleider zaten de aanwezigen ‘op het puntje van hun stoel’. ‘We stappen dit jaar van de theorie naar de praktijk’, zei Gert-Jan Buitendijk, directeur-generaal van het ministerie van Binnenlandse Zaken, sinds 2009 de nieuwe hoofdverantwoordelijke voor de mGBA. ‘Ik zou zeggen dat we halverwege de Tour de France zijn.’ Al voegde hij eraan toe: ‘We hebben nog wat etappes te gaan, en daar zullen ongetwijfeld zware bergetappes tussen zitten.’ Een portfoliomanager bij een groot ict-bedrijf was positiever, hij noemde de nieuwe gba ‘een voorbeeld, ook voor andere ict-projecten’.

Krap een jaar later, op 15 augustus 2013, stapt crisismanager Cor Franke de toren van bzk aan de Haagse Schedeldoekshaven binnen. Door topambtenaar Buitendijk is hij met spoed gevraagd om orde op zaken te komen stellen. Het is de directeur-generaal duidelijk geworden dat zijn project eigenlijk helemaal niet ‘halverwege de Tour de France’ is. Ondanks positieve rapportages kreeg Buitendijk in de loop van het jaar ‘ook signalen dat het niet zo goed ging. En dat was schrikken geblazen.’

De hoop is gevestigd op Franke die als hoogste nieuwe programmamanager van het mGBA-project direct aan de slag mag op een flexplek. ‘Meer dan een bureau en een computer heb ik niet nodig’, zegt hij monter. Samen met consultants van adviesbureau Gartner neemt Franke het project onder de loep. Ze moeten computers en archiefkasten uitmesten, want eigenlijk heeft niemand een centraal document over de voortgang bijgehouden. Als ze alle puzzelstukjes bij elkaar leggen is er weinig hoop: het einde is nog verder uit zicht dan gedacht. ‘Het geld was bijna op en de ict-voorzieningen waren niet klaar’, zegt Franke in december 2013. In de loop van één jaar hadden de projectleiders drie verschillende manieren bedacht en geprobeerd om de centrale kopie van de gemeenteadministraties te synchroniseren met de daadwerkelijke centrale administratie. ‘Dan weet je wel dat een project geen vaste koers heeft.’

In oktober 2013 krijgt hij 36 miljoen extra van minister Plasterk om door te gaan met het programma. Franke doopt het project om in Operatie Basisregistratie Persoonsgegevens (oBRP), om van de besmette naam ‘mGBA’ af te komen. Hij moet aan de gemeenteadministratie wel nog het ‘Register Niet-ingezetenen’ koppelen, waarin alle in het buitenland woonachtige Nederlanders staan. Daarna zet hij ‘een hek’ om het project. Geen nieuwe technische toevoegingen en scopewijzigingen meer.

Nou ja, een paar dan: het niet registreren van de dubbele nationaliteit, het wél registreren van het lesbisch ouderschap en de implementatie van de wet die moet voorkomen dat vluchtelingen kindbruiden inschrijven.

Het aftreden van staatssecretaris Weekers vanwege toeslagenfraude door Bulgaren veroorzaakt grote politieke druk op het project om ook het buitenlandspersoonsnummer van immigranten op te nemen in de administratie, om in de toekomst makkelijker te kunnen zien dat één Bulgaar zich onder verschillende namen heeft ingeschreven. ‘Als de politiek een ingewikkelde wijziging wil, is het mijn verantwoordelijkheid om te roepen dat zoiets meer tijd gaat kosten’, zegt Franke. ‘Als ze het toch willen, dan doe ik het.’ Zo kost iedere wijziging extra geld en tijd, en in die extra tijd kan er altijd weer een nieuwe reden opduiken om een nieuwe wijziging door te voeren.

Intussen kachelen alle partijen gemoedelijk verder. Uitvoeringsorganisatie ictu levert niet alleen meer ‘handjes’ voor de bouw van oBRP, maar doet ook taken en klusjes die het systeem voortbrengt. Zoals het met gegevens, iPads en software ondersteunen van inspecties van verdachte adressen in de basisadministratie om fraude te detecteren á raison van zeventig euro per huisbezoek. Daarnaast ontvingen gemeenten enkele weken eerder een acquisitiebrief van ictu met de vraag of ze gebruik willen maken van ‘mobiele brp-teams’ die weten hoe ze vluchtelingen in het systeem kunnen schrijven. ‘De personele en organisatorische kosten komen voor rekening van de opdrachtgever bij BZ.’ De teamleden krijgt ictu vooral uit de zzp-pool van het ict-detacheringsbureau Myler. Zo is ictu een detacheringsbureau van een detacheringsbureau geworden.

Heel aardig dat ze het aanbieden, aldus een gemeenteambtenaar, ‘maar wij hebben zelf toch mensen rondlopen die kunnen werken met de basisregistratie?’

Het is exemplarisch voor de bedrijvigheid van de e-overheid. Organisaties als het ictu en ook individuele ministeries, gemeenten en provincies bouwen toepassing na toepassing en vinden altijd wel een nieuwe klus. Het rijk heeft in alle stilte een geheel eigen ‘sfeer’ van semi-overheidsorganisaties opgericht die functioneren als een ict-markt binnen de overheid. Terwijl de overheid behoefte heeft aan een bekwame, kritische poortwachter die de haalbaarheid van de ict-wensen in de gaten houdt, creëert ze een droommachine die nooit ‘nee’ zegt.

Dit kan zo voortwoekeren omdat niemand werkelijk de baas is over het geheel. Digicommissaris Eenhoorn is dat slechts in naam, maar hij ontbeert de machtsmiddelen. In de branche staat dit probleem bekend als ‘het huis van Thorbecke’ waarbinnen geen enkele zelfstandige overheidsorganisatie autoriteit heeft over een andere. Een ideale staatsinrichting voor polderland Nederland, maar desastreus voor ict-toepassingen. Het komt er altijd op neer dat er nóg een extra toepassing en nóg een extra verbinding gebouwd word bij wijze van compromis.

Voor de basisadministratie levert dit een catastrofale ‘double whammy’ op: enerzijds moet de administratie koste wat kost vernieuwd; zonder moderne gegevensadministratie staat de hele e-overheid simpelweg op losse schroeven. Anderzijds moet iedere betrokken partij akkoord gaan met ieder technisch detail, waardoor de administratie niet één simpele vorm kán krijgen of überhaupt zou kunnen dienen als solide basis.

In 2015 krijgen Franke en Buitendijk bezoek van het bit. Het ‘Bureau ict-Toetsing’ opgericht op aanbeveling van vvd-Kamerlid Ton Elias die in 2014 de parlementaire onderzoekscommissie naar falende en uitlopende ict-projecten leidde. Het bit moet ict-ambities van de overheid kritisch tegen het licht houden en ervoor zorgen dat een project niet van start gaat als er te veel beren op de weg zijn. De adviseurs ‘zijn van mening dat het programma succesvol afgerond kan worden op basis van de huidige besturing en aanpak’. Al benadrukken ze twee bladzijden verder dat een deel van de planning ‘aan de krappe kant is’ en dat ‘een overschrijding van de huidige geplande doorlooptijd en kosten onvermijdelijk’ is. Prompt krijgt Franke er negen maanden en acht miljoen euro bij van minister Plasterk.

Ruim dertien jaar geleden ging Binnenlandse Zaken ervan uit dat het project 25 miljoen euro zou kosten. Talloze aanpassingen, twee time-outs, twee herstarten en eindeloze vergaderingen verder staat de teller op 85 miljoen. In 2018 moet alles eindelijk klaar zijn. Elf jaar later dan oorspronkelijk gedacht. Gaat dat echt lukken? Is het project werkelijk halverwege de Tour de France? Buitendijk durft zijn hand er niet voor in het vuur te steken: ‘Het rapport van het bit stelt dat we tijdig de risico’s signaleren. Dat is het belangrijkste, niet de vraag of we binnen budget blijven en op tijd leveren.’


Dit artikel kwam mede tot stand dankzij steun van het Fonds Bijzondere Journalistieke Projecten; fbjp.nl


Over dit onderzoek

Voor deze zoektocht naar de fundamenten van de e-overheid verrichtten wij maanden vooronderzoek. Wij lazen een groot aantal (interne) overheidsdocumenten en rapporten, we spraken met tientallen (ex-)medewerkers van het mGBA-project, bij zo veel mogelijk van de betrokken partijen, van gemeenten tot commerciële ICT’ers. Met de meeste mensen spraken wij op anonieme basis. Datajournalist Adriana Homolova van platform Investico ondersteunde ons bij het scrapen en analyseren van gegevens uit de openbare aanbestedingsdatabase TED.

platform-investico.nl