Tijdens de vergadering van het Outbreak Management Team (omt) van 14 april 2020 delen vertegenwoordigers van de ouderenzorg een verontrustende boodschap: bij kwetsbare ouderen verlopen besmettingen met het coronavirus atypisch en verspreidt het virus zich asymptomatisch. Ze zien dit in de praktijk gebeuren en Amerikaans onderzoek bevestigt het. En dat terwijl de rivm-richtlijn op dat moment voorschrijft dat het personeel in de verpleeghuizen alleen mondneusmaskers draagt in contact met ouderen waarbij de besmetting al geconstateerd is. De ouderenzorgdeskundigen pleiten ervoor om het personeel preventief maskers te laten dragen.
Het omt besluit het voorstel ‘verder uit te werken en aan te vullen’, valt te lezen in het advies dat de volgende dag verschijnt. Maar ook: ‘Het uit voorzorg gebruiken van pbm (persoonlijke beschermingsmiddelen – jdv) bij patiënten die geen (verdenking op) Covid-19 hebben is niet nodig en gelet op de aanhoudende schaarste aan bpm (sic) ook niet gewenst.’
De ouderenzorgdeskundigen zien geen andere mogelijkheid dan met meer bewijs te komen. Ze zetten samen met verschillende instituten een studie op om de atypische en asymptomatische kenmerken van de infectie onder ouderen in Nederland te bevestigen. In augustus 2020 bespreken ze het vraagstuk opnieuw in het omt. Dan komt er wél preventief gebruik van mondneusmaskers in de verpleeghuizen. Op dat moment zijn er al zo’n vierduizend ouderen in de verpleeghuizen aan het coronavirus overleden en vele verzorgenden kampen met langdurige klachten als gevolg van een tijdens hun werk opgelopen besmetting.
Het is een van de voorbeelden uit het afgelopen week verschenen rapport van de Onderzoeksraad voor Veiligheid (ovv) over de eerste zes maanden van de Nederlandse corona-aanpak. Voorbeelden die illustreren hoe het coronabeleid tot stand kwam en wat daarbij beter kon. Want daarover laat de ovv geen misverstand bestaan: als er iets aan te merken is op de aanpak in Nederland, dan was het de rolvermenging tussen adviseurs en beleidsmakers.
De structuur waarbinnen de corona-advisering plaatsvindt is helder: het Outbreak Management Team is een door het Centrum voor Infectieziektebestrijding (CIb) van het rivm bijeengeroepen team van medische experts, voorgezeten door CIb-directeur Jaap van Dissel. Zij adviseren over de infectieziektebestrijding. Het omt-advies wordt vervolgens gewogen op haalbaarheid en wenselijkheid door ambtenaren van het Bestuurlijk Afstemmingsoverleg (bao). Zij brengen vervolgens advies uit aan het ministerie van Volksgezondheid, dat beslist over de infectieziektebestrijding. Is er sprake van een crisis, zoals tijdens deze eerste maanden van de pandemie, dan overlegt de minister over die aanpak met andere departementen binnen onder meer de Ministeriële Commissie Crisisbeheersing (MCCb).
In de beeldvorming werkte het anders: het omt werd naar voren geschoven als ‘de wetenschap’, adviseerde het kabinet, dat deze adviezen meestal geheel of in grote lijnen overnam. Het bao bleef buiten beeld en had – zo benoemt de ovv – weinig in te brengen. Zo werden de adviezen van het omt als ‘enige realistische optie’ gepresenteerd en werd het voor een groot deel verantwoordelijk gemaakt voor het beleid.
Als gevolg hiervan begon het omt – bewust dan wel onbewust – mee te denken over politieke afwegingen. Onzekerheden over feiten, scenario’s en maatregelen streek het omt glad. Adviezen baseerde het omt niet altijd één-op-één op de beschikbare kennis en inzichten, maar ook op de capaciteit om ernaar te handelen. Waarom zouden medische experts tijdens een virusuitbraak in weerwil van het pleidooi van de ouderenzorgdeskundigen tégen het preventief gebruik van mondneusmaskers adviseren? Omdat zij rekening hielden met schaarste en prioritering.
En dat zou niet zo moeten zijn, oordeelt de ovv. Het omt moet niet gaan over ‘second best opties’, dat is aan de ambtenaren en politici. De rollen, aldus ovv-voorzitter Jeroen Dijsselbloem, moeten strikt gescheiden blijven. Dat stelt de politiek in staat transparant lastige afwegingen te maken en er ook verantwoording over af te leggen. Des te kwalijker is het dat het omt de schaarste wel regelmatig meewoog, maar dit in de advisering en communicatie niet of nauwelijks onderkende. Dan heette het ‘doelmatig gebruik’ en ‘chirurgische mondmaskers voldoen (bij tekort aan FFP2) ook’.
Op deze manier wasten omt en rivm politieke problemen en vraagstukken wit met wetenschappelijk waspoeder. Zo hanteerde het rivm vroeg in de crisis een wel erg nauwe casusdefinitie van de ziekte, uit vrees voor het overbelasten van de testcapaciteit. Mede hierdoor was de poging tot indammen gedoemd te mislukken en kon het virus in de verpleeghuizen voortwoekeren. Ook benoemt de ovv dat Nederland tegen de adviezen van de Wereldgezondheidsorganisatie in ging door tijdens de eerste golf niet direct vol in te zetten op het opschalen van het testen en het bron- en contactonderzoek. Hierbij speelde schaarste ook een rol, en doordat er andere argumenten werden aangevoerd ontbrak bovendien de urgentie om die schaarste op te lossen. En toen de basisscholen heropend zouden worden, liet de MCCb een studie uitvoeren die aantoonde dat kinderen nauwelijks besmettelijk zouden zijn. Op de studie was methodologisch veel aan te merken, maar deze gaf wel de doorslag in het besluit tot heropening van de scholen.
Het voorbeeld van de mondneusmaskers in de verpleeghuizen wordt nog saillanter door een kort voor verschijning van het ovv-rapport gepubliceerde ontdekking van Nieuwsuur (waarbij ondergetekende zijdelings betrokken was): de betreffende zin die het preventieve gebruik van persoonlijke beschermingsmiddelen afraadt, was toegevoegd aan het omt-verslag, hoogstwaarschijnlijk zelfs aan de notulen van die bijeenkomst én aan de richtlijn van het rivm, nadat die per e-mail was gedicteerd door een ambtenaar van het ministerie van vws (inclusief de spelfout in de afkorting pbm). Die vreesde dat er alsnog een run zou komen op mondkapjes onder verpleeghuispersoneel. Het ministerie en het rivm haastten zich in reactie op Nieuwsuur te verklaren dat het slechts ging om verduidelijking van wat het omt bedoeld had. Maar de ovv – die de manipulatie zelf niet had opgemerkt – benadrukt dat het omt die schaarste helemaal niet had moeten meewegen. Het toont hoe dan ook hoe close rivm, omt en vws tijdens deze crisis in elk geval op momenten zijn geweest.
Hoe heeft deze dynamiek kunnen ontstaan, volgens de ovv? De besluitvormers hadden een groot verlangen naar onzekerheidsreductie, het omt leverde die door de onzekerheden zoveel mogelijk weg te strijken. De ovv gaat daarbij uitgebreid in op de rol van omt-voorzitter Jaap van Dissel. Niet alleen werd hij in de beeldvorming de ‘topadviseur van het kabinet’, hij schoof aan bij allerlei overleg, waaronder de Interdepartementale Commissie Crisisbeheersing (ICCb), de Ministeriële Commissie Crisisbeheersing (MCCb) en het Catshuisoverleg. Probeer dan maar eens geheel vrij te blijven van al die andere belangen en perspectieven. ‘Je moet als voorzitter van het omt de integriteit van het omt echt bewaken’, aldus Dijsselbloem tegenover Nieuwsuur. De vraag is of een ander daarin in dezelfde positie beter in staat was geweest.
Van Dissel zelf ziet zichzelf nog altijd als neutrale duider en uitlegger. Toen journalisten en Kamerleden hem afgelopen week bevroegen over de kritiek reageerde hij gepikeerd en zei dat hij ‘er zat als deskundige, niet als politiek verantwoordelijke’. Maar publieke gezondheid draait altijd om kosten-baten-afwegingen en is dus per definitie politiek. Er bestaat daarbij niet zoiets als ‘de wetenschap’, er bestaan verschillende lezingen van de beschikbare wetenschappelijke data. Zo niet bij Van Dissel: toen er uiteindelijk toch een advies kwam om mondneusmaskers te dragen in publieke ruimtes, erkende hij niet dat er wel degelijk wetenschappelijke evidentie voor was (die hemzelf niet had overtuigd), maar noemde hij het advies ‘een politiek besluit’.
In die eerste coronamaanden waren de feiten zelden hard. In die context is een advies van wetenschappers nog geen wetenschappelijk advies, schrijft de ovv. Maar doordat die indruk wel steeds werd gekoesterd, kwam er ook geen ruimte voor andere perspectieven op diezelfde wetenschappelijke gegevens, zoals die van bijvoorbeeld het Red Team van onafhankelijke deskundigen. Er kon immers maar één groep van adviseurs ‘de wetenschap’ vertegenwoordigen.
Die intensieve interactie tussen omt/rivm en kabinet had meer negatieve gevolgen, schrijft de ovv. De nadruk kwam te liggen op dat wat gemeten kon worden – met name het aantal bezette ic-bedden – en minder op het minder zichtbare, zoals de besmettingen in verpleeghuizen maar ook de neveneffecten van de maatregelen. Als gevolg hiervan, schrijft de ovv, ontbrak een ‘bredere blik’ op de crisis. Zo’n blik had overigens niet, zoals vaak gesuggereerd, hoeven betekenen dat er minder gedaan was tegen het virus. Het had ervoor kunnen zorgen dat bij het tegen elkaar afwegen van maatregelen, of het bepalen van het beleid als geheel, direct de neveneffecten ervan waren meegewogen. Nu probeerden omt-leden dergelijke maatschappelijke en economische effecten ook wel mee te wegen, maar begaven ze zich daarbij buiten hun expertise.
Opmerkelijk is dat een meerderheid van de Tweede Kamer al op 22 april 2020 een motie aannam om naast het omt een Impact Management Team op te richten – een verzoek dat nog altijd niet is ingewilligd. Inmiddels erkennen verschillende omt-leden dat die bredere advisering tijdens een langdurige crisis nodig is.
Het OVV-rapport legt de vinger op een aantal zere plekken, maar het laat ook iets belangrijks na: het gaat niet in op de misschien wel belangrijkste vraag of Nederland – ook met de kennis van toen – voor de verstandigste coronastrategie heeft gekozen. De ovv noemt wel zijdelings de vraag of ‘groepsimmuniteit een doel was’, maar neemt daarbij letterlijk de bewoordingen over die het kabinet bezigde nadat de term controversieel was verklaard: het was ‘slechts een bij-effect’. Terwijl zowel premier Mark Rutte als Jaap van Dissel het wel degelijk benoemd had als pijler en het beleid sindsdien niet wijzigde: door het virus ‘gecontroleerd rond te laten gaan’ zolang de ziekenhuizen het aankonden, zou geleidelijk immuniteit opgebouwd worden, waardoor de maatregelen op termijn konden worden teruggeschroefd. Zoals het rivm in het reactieformulier bij het rapport stelt: ‘Zonder vaccins is groepsimmuniteit (door infecties) de beste weg uit.’
De keuze voor de Nederlandse aanpak om zich níet ten doel te stellen het aantal besmettingen zo veel mogelijk te beperken tot de komst van de vaccins en dat ook na de eerste golf niet te doen, was een politieke. Doordat de ovv deze beleidskeuze niet als zodanig benoemt, legt ze ook geen link tussen de ‘stille ramp’ in de verpleeghuizen en het hoge aantal besmettingen erbuiten.
Daarnaast suggereert de ovv in het rapport een verband tussen de coronamaatregelen en het uitstel van reguliere zorg, terwijl dat uitstel nu juist nodig was vanwege de vele coronapatiënten.
De ovv schenkt veel aandacht aan factoren die een effectieve corona-aanpak in de weg stonden, zoals een gebrekkige samenwerking tussen ggd’en en onvoldoende mogelijkheden voor de minister van Volksgezondheid om die ggd’en en de zorginstellingen aan te sturen. Mogelijk is uiteindelijk de conclusie dat deze belemmeringen te groot waren voor een effectiever én minder belastend Nederlands coronabeleid, zoals bijvoorbeeld Denemarken en Finland voerden. Maar het zou goed zijn als de ovv in een van de volgende rapporten in elk geval de vraag opwerpt of dit het proberen waard was geweest.