Het Europese landbouwbeleid

De EU loopt de groene kantjes er van af

De Europese Unie wil graag dat het landbouwbeleid zo duurzaam mogelijk lijkt. Lijkt. Want net als bij eerdere hervormingen dreigen klimaat en milieu het onderspit te delven. ‘De kaalslag zal ongekend zijn.’

Akkerbouw op Noord-Beveland, 2018 © Mischa Keijser / De Beeldunie

Leken denken dat het een mus is, maar kenners hebben niets dan ontzag voor de kleine akkervogel. Je herkent hem aan zijn stierennek en de tand in het midden van zijn bek. ‘Een vogel met een tand, dat dwingt toch respect af’, zegt Freek Verdonckt, vrijwilliger van Werkgroep Grauwe Gors en landbouwspecialist bij Natuurpunt Vlaanderen. Helaas gaat het niet goed met de grauwe gors, de akkervogel die ook wel de kanarie in de kolenmijn genoemd wordt wat betreft de biodiversiteit in de Lage Landen.

In de laatste vijftig jaar is het aantal grauwe gorzen in Vlaanderen angstwekkend gedaald. In 1970 schatte men het aantal broedparen op 7100. Vijftien jaar geleden was dat al gezakt tot 850 paar. En dit jaar werden er slechts veertig broedparen geteld. ‘De grauwe gors heeft zich teruggetrokken in zijn habitat van de laatste kans’, legt Verdonckt het lot van de akkervogel uit.

Akkervogelecoloog Ben Koks ziet in Nederland hetzelfde gebeuren met een aantal vogelsoorten. ‘De lyrische veldleeuwerik met zijn mooie riedeltje raken we kwijt’, stelt hij. ‘In de jaren zeventig telde Nederland er nog bijna een miljoen van. Nu zijn het er minder dan 35.000.’ Dat is een achteruitgang van meer dan 95 procent. ‘Bijna alle landbouwvogels zitten in verval en veel zijn met uitsterven bedreigd’, zegt Verdonckt.

De reden voor die achteruitgang is het gebrek aan voedsel en veilige nestplaatsen door de almaar intensievere landbouw waar het Europese gemeenschappelijk landbouwbeleid (glb) de afgelopen decennia op aanstuurde. ‘Eind jaren tachtig is het breekpunt geweest voor veel soorten’, legt Koks uit, ‘mede door de schaalvergroting, de pesticidencocktail en de verschraling van de akkerbouwgewassen in de gangbare landbouw.’

Hetzelfde Europese landbouwbeleid dat de teloorgang van zoveel vogelsoorten in de hand heeft gewerkt, is volgens beide natuurkenners tegelijk het enige instrument om de biodiversiteit en boerennatuur in de Lage Landen, en de rest van Europa, te redden. Ook in de nieuwe begroting voor 2021-2027 vloeit een derde van het Europese budget naar het landbouwbeleid, goed voor 365 miljard euro. Ter vergelijking: het EU-fonds life dat uitsluitend op natuur en milieu is gericht, krijgt nog geen half procent van het budget. Maar belangrijker nog: boeren bezitten meer dan de helft van de grondoppervlakte in de Europese Unie (in Nederland en Vlaanderen is dit respectievelijk 65 en 45 procent).

Met spanning volgen Koks en Verdonckt daarom de nieuwste glb-hervormingsronde. Voor de zomer lanceerde de Europese Commissie een nieuw wetsvoorstel dat vanaf 2021 in werking moet treden. Het is wat hen betreft de ronde van de laatste kans. ‘Als het glb geen vergroeningsslag maakt, zal de kaalslag ongekend zijn’, waarschuwt Koks. ‘Dan is het einde verhaal voor de grauwe gorzen in Vlaanderen, de grauwe kiekendieven in Nederland, de ortolanen in Polen en de hoppen in Frankrijk.’

Uit interne communicatie tussen Europese instellingen waar De Groene Amsterdammer de hand op kon leggen, blijkt echter dat alles in het werk wordt gesteld om de klimaatambities van de glb-hervorming af te zwakken. Binnen de Commissie, het Parlement en de Raad speelt zich een krachtmeting af over hoe duurzaam de Europese landbouw in de komende jaren mag zijn. Uit die documenten blijkt dat, net als bij de voorgaande hervormingen, klimaat en milieu het onderspit dreigen te delven. De EU dreigt wederom het pad van greenwashing te bewandelen. Het landbouwbeleid komt groener over, zonder dat het dat ook daadwerkelijk is.

Dit zogenaamde ‘vergroenen’ is niet nieuw. Om draagvlak te behouden, breide de Europese Commissie in de laatste hervormingsrondes een milieukantje aan haar landbouwbeleid. Twee rondes terug, in 2003, waren dat de randvoorwaarden. Boeren zouden aan een aantal regels en voorwaarden moeten voldoen op het vlak van milieu, klimaat, water en bodemkwaliteit om glb-geld te innen. Vanaf 2005 was het van kracht.

In 2008 al kwam de Europese rekenkamer (erk) met een eerste waarschuwing dat de randvoorwaarden niet brachten wat ze beloofden. De regels waren niet concreet en afdwingbaar genoeg. De lidstaten deden te weinig inspecties en er bestond geen efficiënt sanctiemechanisme. Kortom, het web van randvoorwaarden was te complex om voldoende ingevoerd, opgevolgd en afgedwongen te worden. Acht jaar later, in 2016, bracht de erk een nieuw rapport uit met nagenoeg dezelfde conclusies. ‘Het lobbywerk over de randvoorwaarden draait er steevast op uit dat de groene randjes er vanaf gaan’, vertelt Freek Verdonckt.

Het huidige glb-beleid loopt van 2013 tot 2020. Bij de hervorming in 2010 kondigde de Commissie met veel bombarie nieuwe milieu- en klimaatambities aan via zogenaamde vergroeningsmaatregelen. Die waren belangrijk tijdens de begrotingsonderhandelingen omdat de Commissie het landbouwbudget met dertig procent wilde korten. In een gentlemen’s agreement spraken de commissarissen van landbouw, milieu en begroting af om het budget te behouden, mits die dertig procent naar een volwaardige vergroening van het boerenland zou gaan. Boeren moesten drie vergroeningsmaatregelen uitvoeren om een derde van hun totale subsidiepot te krijgen: gewasrotatie, permanent grasland behouden en ecologische aandachtsgebieden (eag’s) aanleggen in akkerland.

In het beleidswerk van het Europees Parlement, de Europese Raad en de lidstaten werden de vergroeningsmaatregelen zodanig aangepast dat er in de praktijk weinig van overbleef. Op hoogstens vijf procent van de Europese landbouwgrond bracht de vergroening werkelijke verandering, zo blijkt eveneens uit een zeer kritisch rapport van de erk uit 2017.

Zowel Koks als Verdonckt ziet de voorbije vergroeningsrondes van het glb als een grote desillusie. Veel milieu- en natuurverenigingen zijn destijds goedgelovig in de groene retoriek van de Europese Commissie mee gegaan om daarna van een koude kermis thuis te komen. Maar die naïviteit zijn beide heren ondertussen kwijt. Er moet nu boter bij de vis.

Lidstaten kregen te veel flexibiliteit, stelt de Rekenkamer, en streefden er vooral naar de ‘vergroening zodanig uit te voeren dat de belasting voor henzelf en hun landbouwers zo klein mogelijk blijft’. ‘In Nederland heeft de vergroening zelfs geleid tot biodiversiteitsverlies’, zegt Koks.

Dat ging zo: onder de ecologische aandachtsgebieden (eag) moesten boeren minstens vijf procent van hun areaal inrichten om de biodiversiteit op hun land te bevorderen. Van de drie vergroeningsmaatregelen gold deze als de meest veelbelovende voor de soortenrijkdom. In het oorspronkelijke voorstel mochten er geen productiegewassen op eag’s komen. In de loop van het wetgevingsproces werden echter steeds meer opties toegevoegd. ‘Via allerlei achterpoorten hebben ze die vijf procent toch productief ingevuld’, legt Verdonckt uit. ‘In Vlaanderen is meer dan tachtig procent van de vergroening ingevuld met bestaande praktijken.’

In Nederland werden de stoppelakkers, die zo belangrijk zijn voor bepaalde vogelsoorten, ingezaaid met vanggewassen, weet Koks. ‘Dat is een verstikkende deken van biomassa zonder enig voordeel voor de natuur.’ Daarmee hadden geelgorzen, kiekendieven, veldleeuweriken en velduilen nog minder plaats om te overwinteren. Ook de erk stelt dat vier jaar na de invoering van de eag’s de meeste boeren voor de minste weerstand kozen en er voornamelijk soja op verbouwden.

De algemene conclusie van de erk luidt dan ook dat vergroening niet zal leiden tot verbetering van de milieu- en klimaatprestaties van het glb. Hoe meer keuzevrijheid, hoe sterker lidstaten kiezen voor de optie die de meeste productiviteitsgroei meebrengt, maar niet de meeste milieuwinst.

‘Ik dacht altijd dat Europa tégen de boeren was.’ Half april 2018 zitten driehonderd mensen in een volgestouwde congreszaal op de vierde verdieping van het Altiero Spinelli-gebouw van het Europees Parlement in Brussel. Op de voorste rijen vertegenwoordigers van de lidstaten, achteraan een groep Nederlandse boerinnen die op uitnodiging van Europarlementslid Annie Schreijer-Pierik (cda) de Europese beleidssfeer komen opsnuiven.

‘In Nederland heb ik het gevoel dat ze liever geen boeren hebben’, reageert een boerin. ‘Hier is de sfeer veel positiever.’

EU-landbouwcommissaris Phil Hogan praat de zaal bij over de nieuwe hervormingsronde. Hij heeft zo zijn eigen versie van de werkelijkheid. ‘Het glb is een succesvol beleid sinds 1962’, steekt hij de loftrompet. ‘Het heeft de tand des tijds doorstaan en heeft waarde voor zijn geld gegeven.’ De Ier wil de lidstaten ervan overtuigen de bezuinigingen op het landbouwbudget zo klein mogelijk te houden. ‘Een sterk budget is niet alleen essentieel voor de boeren, maar ook voor de rest van de maatschappij. Boeren zijn de hoeders van ons platteland. Zij voeren strijd voor het milieu en tegen klimaatverandering.’

De reacties van de parlementariërs uit de zaal zijn tekenend voor de verdeeldheid over het landbouwbeleid. ‘Het glb stuurt aan op meer productie, wat meer pesticiden vereist, maar nu wil men dat verbieden. Er is echter geen alternatief voor pesticiden’, fulmineert een Franse Europarlementariër. Een andere reageert: ‘Landbouwers zijn de oplossing voor onze milieuproblemen. Het glb moet hen helpen om die rol op zich te nemen.’

‘Als het nu niet lukt de landbouw­subsidies te vergroenen, lukt het nooit’

Het directoraat-generaal (DG Agri) werkt een paar straten verderop naarstig aan de nieuwe wetsvoorstellen. De huidige vergroening en de reservering van dertig procent van het geld voor milieu worden geschrapt. De nieuwe toverwoorden zijn ‘versterkte randvoorwaarden’ – voorwaarden waar elke boer die inkomenssteun ontvangt aan moet voldoen – en een ‘eco-schema’ – vrijwillige milieumaatregelen waar boeren extra geld voor kunnen ontvangen.

De lidstaten krijgen veel vrijheid over hoe ze dat allemaal mogen invullen. Subsidiariteit heet dat in politiek jargon. In een strategisch plan moeten zij aantonen hoe ze milieu-, natuur- en klimaatdoelen van het glb willen behalen. Daar moeten ze verplicht het eco-schema in verwerken waar boeren vrijwillig op kunnen intekenen. De uitdaging zal zijn om dat eco-schema aantrekkelijk genoeg te maken voor de boeren en tegelijk voordelig genoeg voor klimaat en milieu.

Tijdens het wetsontwerp moet DG Agri inbreng vragen van andere relevante DG’s, waaronder het directoraat milieu (DG Envi). Uit interne mails die De Groene Amsterdammer kon inkijken blijkt dat DG Envi zich grote zorgen maakt over de plannen van Hogan. Dit directoraat stelt de beperkte ambities, het gebrek aan afdwingbaarheid en de doorgeslagen vrijheid van het hervormingsvoorstel aan de kaak.

Het milieu-DG komt ook met specifieke verzoeken om het milieuvriendelijker te maken. Zo vraagt het om minstens dertig procent van het glb-geld voor de eco-schema’s te reserveren en om de lidstaten op z’n minst enkele opties aan te bieden voor de invulling ervan. Opties waarvan bewezen is dat ze de beste impact hebben op de leefomgeving.

DG Agri slaat de bezwaren in de wind. Daarmee bevat dit voorstel weer alle ingrediënten die de vorige hervormingsrondes tot een mislukking maakten: een pot geld die los staat van milieu- en klimaatambities, veel keuzevrijheid voor lidstaten en geen concrete doelen. ‘Het gevaar bestaat dat lidstaten gewoon geld naar hun boeren willen sluizen met zo min mogelijk voorwaarden. Daar geeft het nieuwe voorstel perfect de mogelijkheden toe’, zegt de Ierse landbouweconoom Alan Matthews, die de landbouwhervorming nauwgezet volgt. Hij wordt ook wel ‘mister glb’ genoemd.

Een ander gevaar is dat lidstaten afgerekend zullen worden op hun goede milieubedoelingen en niet op de werkelijke uitkomsten, zegt Matthews. ‘De Commissie schuift vooral indirecte maatstaven naar voren, zoals hoeveel landbouwareaal bio is, hoeveel bufferstroken er zijn of hoeveel boeren meedoen aan een eco-schema’, legt hij uit. ‘Dat zegt echter niets over de impact van die maatregelen. Daarmee weten we niet hoe efficiënt zo’n maatregel is.’

Freek Verdonckt is sceptisch over de vrijheid die lidstaten krijgen voor een eigen invulling. ‘Wie goedgelovig is, ziet lidstaten misschien de ruime flexibiliteit vanuit Europa gebruiken om het glb op een ambitieuze manier in te vullen. Maar wie realistisch is, weet dat elke vorm van koploperschap gevloerd zal worden met het toverwoord level playing field’, zegt hij stellig. ‘De enige dynamiek die dit gelijke speelveld met zich meebrengt is een neerwaartse spiraal tot het niveau van de minst ambitieuze speler.’ Een vrees die een brede coalitie van natuurorganisaties met hem deelt.

Hun hoop richt zich dan ook op het Europees Parlement en de Europese Raad, die nu als medewetgevers aan zet zijn. In de Europese landbouwraad gaat de discussie echter voornamelijk over geld. Een meerderheid van de lidstaten verzet zich tegen de voorgestelde korting op het landbouwbudget. Daarnaast gaan er al geluiden op om het eco-schema niet te verplichten voor de lidstaten. Sommigen zeggen zelfs dat het eco-schema zal sneuvelen in de uiteindelijke wetgeving.

Ook de ontwikkelingen in het Europees Parlement stemmen weinig hoopvol. Direct na de publicatie van de voorstellen in juni barstte het gesteggel los rond de vraag wie er over de voorstellen mag meepraten. Uit interne communicatie blijkt dat er een felle strijd is ontstaan tussen de landbouw- en de milieucommissie van het parlement.

‘Wij zijn techneuten die boer zijn geworden.’ Simone Koekkoek zegt het opgewekt. Zij zit niet te wachten op een of ander eco-schema om de landbouwtransitie in te zetten. ‘Laat die overheidssubsidies maar voor wat ze zijn’, zegt ze stellig, uitkijkend over de tien hectaren landbouwveld ten noorden van Breda die ze samen met haar man en een ander gezin heeft gekocht. Drie jaar geleden stond er enkel een vervallen boerderij omringd door een monotoon graslandschap. Ondertussen is de oude schuur omgetoverd tot een energieneutrale kantoorruimte. Campus Almkerk hebben ze de site gedoopt.

Buiten ligt rechts van de schuur de proeftuin waar de farmbot volledig autonoom en gps-gestuurd op elke vierkante decimeter één van de acht gewassen inzaait, water geeft en onkruid weg lasert. Pixelfarming, zo noemt Simone Koekkoek het. Consumenten kunnen er een strook van tweeënhalve meter pachten en er de farmbot een mix van acht gewassen op laten verbouwen. ‘Daarmee willen we een natuurinclusief landbouwmodel ontwikkelen dat geen kunstmest of pesticiden nodig heeft’, zegt Koekkoek.

Het pixelveld heeft zijn oogsten voor dit jaar gegeven en ligt er als een wildgroei bij van zonnebloemen, goudsbloemen en tuinkruiden. Zwermen vogels komen af en aan gevlogen om de laatste zaadjes uit de zonnebloemen te pikken. ‘Sinds kort zien we hier steeds meer patrijzen rondlopen’, glundert de oprichtster. Een uitzondering in Nederland waar het aantal patrijzen met negentig procent is gedaald sinds de jaren vijftig. Achter de schuur liggen de tien hectaren die bij de boerderij horen te wachten om ook als mozaïsche lappendeken door de doorontwikkelde farmbot bebouwd te worden. ‘Binnen vijf jaar zullen wij hier ons landbouwbedrijf uitbaten.’

‘Toch baart het me zorgen’, zegt hoogleraar plantenecologie en natuurbeheer David Kleijn van de Wageningen Universiteit. ‘Precisielandbouw kan goed zijn voor het milieu. En er wordt ook gezegd dat je daar de biodiversiteit mee kunt bevorderen, maar er is ook nog de factor menselijk gedrag. Als een boer een tool heeft waarmee hij de opbrengst kan optimaliseren, vrees ik dat dat leidt tot meer homogeniteit en intensivering. Zeker als het een flinke investering is geweest.’

Hij wijst op een recent rapport van Wageningen Universiteit en het Louis Bolk Instituut dat verschillende scenario’s voor het invullen van het eco-schema en de versterkte randvoorwaarden onderzoekt (precisielandbouw komt niet als optie voor). Als lidstaten kiezen voor de minst ambitieuze variant handhaaft dat de status-quo. Maar ook in het beste scenario is het effect beperkt. Volgens de onderzoekers zou de Nederlandse landbouw daarmee slechts twintig procent van de klimaat-, bodem- en biodiversiteitsdoelen halen.

‘Om de achteruitgang van de biodiversiteit te stoppen moeten we het dus ook van andere initiatieven hebben’, zegt Kleijn. Het Deltaplan Biodiversiteitsherstel, waarin milieu- en natuurbeschermingsorganisaties, boeren, banken, retail en wetenschappers samenwerken om het tij te keren, noemt hij een goed voorbeeld. ‘Maar het glb kan dit soort initiatieven maken of breken. De inkomsten uit het glb zijn een factor groter, dus als die doelen haaks staan op die uit biodiversiteitsprojecten zullen boeren er niet aan meedoen.’

Ook Kleijn vreest ervoor dat het Europese glb een nationale duurzame transitie zal tegenwerken met het oog op het gelijke speelveld. Tegelijkertijd is juist in Nederland en Vlaanderen de omslag extra noodzakelijk, door de intensieve landbouw en veeteelt. ‘In Nederland is het discussieklimaat nu in elk geval op z’n gunstigst’, zegt Kleijn. ‘Als het nu niet lukt de landbouwsubsidies te vergroenen, lukt het nooit.’

Ondertussen lijkt er een einde te komen aan de lange en moeizame onderhandelingen in het Europees Parlement. Begin maart komt de landbouwcommissie met een finaal rapport. Dat is een eerste graadmeter voor hoe fel de groene ambities van het hervormingsvoorstel verder zijn afgezwakt.

De landbouwcommissie

‘Traditioneel bestaat de landbouwcommissie uit landbouwers. Dat is nog steeds zo.’ Toen Anja Hazekamp, Europarlementslid voor de Partij voor de Dieren, in 2014 een Europese fractie moest kiezen, was één ding duidelijk: ze wilde koste wat het kost zetelen in de landbouwcommissie. ‘Dat was voor mij een breekpunt.’ Ineens ging het op de maandelijkse landbouwborrel, een netwerkavond georganiseerd door Nederlandse Europarlementariërs uit de landbouwcommissie, over onderwerpen als alternatieven voor het vergassen van ganzen, of over het feit dat negentigduizend kippen op een boerderij wel erg veel is. In de landbouwcommissie blijft volumebeperking echter een vies woord. Zo is een amendement van Hazekamp dat stelde dat de veestapel broeikasgassen uitstoot, weggestemd. ‘Er is een sterke roep om alles te laten zoals het is.’

Uit recent onderzoek van Greenpeace Europa blijkt dat van de huidige 46 commissieleden er 25 sterke banden hebben met de agrowereld. Sommigen hebben zelf een boerenbedrijf waarmee ze landbouwsubsidies ontvangen. Anderen zijn verbonden aan agro-ondernemingen via aandelen of besturen. Eerder al concludeerde Christilla Roederer-Rynning van de Universiteit van Zuid-Denemarken dat de landbouwcommissie bij de vorige ronde een belangrijke rol speelde in het afzwakken van de wetsvoorstellen. Hazekamp vermoedt dat het voor deze ronde net zo zal gaan. ‘De landbouwcommissie gaat haar best doen het voorstel van de commissie zo te houden of af te zwakken’, voorspelt ze.

De landbouwsector lobbyt ondertussen fanatiek om alle bevoegdheden, waaronder het eco-schema, bij de landbouwcommissie te houden. Dat blijkt uit mails aan Europarlementariërs. ‘Ik begrijp dat de landbouwcommissie nog steeds de leidende vakcommissie zal zijn over het gehele GLB-hervormingsbeleid’, schreef een lobbyist van de Irish Cattle and Sheep Farmers Assocation (ICSA), ‘maar het punt is dat een groot deel van de innovatie en veranderingen zal plaatsvinden in specifieke segmenten zoals het eco-schema.’ Ook waarschuwde de ICSA voor de ‘extreme positie’ van de milieucommissie, die de positie van boeren in gevaar zal brengen. Na getouwtrek van enkele weken dolf de milieucommissie het onderspit. Ze krijgt enkel de bevoegdheid om een opinie over het GLB te schrijven. Het lot van het vergroeningsbeleid ligt daarmee in handen van een vakcommissie waar de traditionele landbouwlobby een goede ingang heeft.


Dit artikel is mogelijk gemaakt dankzij de Vlaams-Nederlandse Journalistenbeurs