Eerste Kamer onder de loep

De functie van fiducie

De Eerste Kamer gaat haar eigen gedragscode over nevenfuncties onderzoeken. Hierdoor dreigt het vanzelfsprekende vertrouwen op basis waarvan de Kamer altijd opereerde weg te vallen. Is transparantie wenselijker?

Journaliste Marcia Luyten herkende de sauna waar ze in Amsterdam altijd kwam niet meer, toen zij na een verblijf van enkele jaren terugkeerde uit Afrika. Zij herinnerde zich de plek, een initiatief van oud-krakers, als een van de meest vrije van de stad, maar ondertussen bleken mannen die alleen kwamen om naar vrouwen te kijken die sfeer kapot te hebben gemaakt. Ondanks hun weerzin tegen voorschriften zagen de beheerders van de sauna zich nu genoodzaakt een plakkaat op de deur te spijkeren met de waarschuwing dat ‘kijken’ seksuele intimidatie is die met verwijdering van de schuldige kan worden bestraft. De gluurders hadden een stilzwijgende morele code doorbroken en daarmee een einde gemaakt aan de ongedwongen vrijheid in de sauna.

De anekdote, afkomstig uit Luytens boek Ziende blind in de sauna, is een voorbeeld uit vele van het verschijnsel dat een controlesysteem met verboden en geboden onontkoombaar wordt zodra het vertrouwen wegvalt dat iedereen zich aan de ongeschreven regels houdt. Een ervaringsfeit, misschien zelfs wetmatigheid, om in het achterhoofd te houden als de Eerste Kamer de komende weken haar eigen gedragscode over nevenfuncties onder de loep neemt.

Tot dusver is dat in hoofdzaak een informele code. ‘Je mag wel je kennis gebruiken, maar niet lobbyen voor je eigen zaak’, zo verwoordde senator Tineke Strik (GroenLinks) die code in Trouw. Naast een regeling voor het openbare register van de nevenfuncties van de senatoren staat in het Reglement van Orde niet veel meer dan deze bepaling: ‘Ieder lid geeft zich rekenschap van de belangen die hij anders dan als lid van de Kamer heeft en waakt ervoor dat deze belangen niet leiden tot het op oneigenlijke wijze uitoefenen van zijn functie’ (artikel 156A). Er staat ook nog in: ‘Is het lid werkzaam als adviseur, dan vermeldt het lid tevens de sector waarvoor hij adviseert’ (156D, lid 3).

De Kamer vertrouwt er dus op dat de leden hun verantwoordelijkheid kennen en weten wat ze kunnen doen en moeten laten. In het zelfonderzoek dat zij nu doet staat de vraag centraal of dat vertrouwen nog gerechtvaardigd is, dan wel een aanscherping van de integriteitsregels geboden is.

De tijd is echt voorbij dat pvda-politicus Hein Roethof over de publicitaire onzichtbaarheid van de Eerste Kamer schamperde dat zij een ‘obscure opiumkit’ was en oud-senator Guus Zoutendijk de grap maakte: ‘Als je in de politiek een zaak geheim wilt houden, begin er dan over in de Eerste Kamer.’ De aanleiding voor het lopende zelfonderzoek is een opgeklopt geval: de vvd-senator Anne-Wil Duthler heeft vóór een wet gestemd (de Wet maatschappelijke ondersteuning) waarover haar adviesbureau enkele juridische aanbevelingen had gedaan. Niets aan de hand, betoogt ook parlementair historicus Bert van den Braak, want met de aanneming van de wet waren geen financiële privébelangen gemoeid, noch zal Duthler de fractie hebben gemanipuleerd tot een ander stemgedrag dan zij zich had voorgenomen.

‘De vvd-fractie was niet vóór de Wet maatschappelijke ondersteuning omdat mevrouw Duthler zijdelings bij advisering was betrokken, maar omdat dit het politieke oordeel was’, schrijft Van den Braak in zijn column op de website van het Parlementair Documentatiecentrum. ‘En zij was niet vóór omdat haar bedrijf een advies had uitgebracht, maar omdat zij zich kon vinden in dat politieke oordeel van haar fractie.’

Besprekingen achter gesloten deuren vinden steevast plaats in ‘het achterkamertje’

Dat de Eerste Kamer ondanks de onbetekenende lading van dit geval toch besloot tot een bezinning op de eigen gedragscode tekent de kwetsbaarheid van instituties die bij het publiek zijn aangewezen op vertrouwen in hun integriteit. Iets of iemand vertrouwen houdt per definitie het afzien van controle in. Dat wekt al gauw argwaan bij al diegenen voor wie wantrouwen in autoriteiten hetzelfde is als onwil om ze te vertrouwen. De kritische zin die wezenlijk is in een democratie heeft dan plaatsgemaakt voor cynisme, in dit geval over politici: ze jagen alleen hun eigen belang na, ze deugen niet en zullen ook nooit deugen.

Je ziet dat cynisme terug in de woorden die sommige journalisten kiezen om over de (neven)functies van senatoren te berichten. Het duurt niet lang of de woorden ‘affaire’ en ‘belangenverstrengeling’ vallen, besprekingen achter gesloten deuren vinden steevast plaats in ‘het achterkamertje’, niet-zichtbare activiteiten spelen zich af ‘in het verborgene’ en nevenfuncties krijgen het stempel ‘baantje’. Dat cynisme is ook standaard in het politieke verhaal van de populisten. Geert Wilders en Thierry Baudet voeden het wantrouwen in de instituties van de democratie en de rechtsstaat omdat hun boodschap dat de elite het volk bedriegt onzin wordt als je er wél in vertrouwt.

Ook in connotaties verliest vertrouwen het van transparantie en controle. Vertrouwen krijgt al gauw het adjectief ‘blind’ of ‘naïef’, transparantie wekt de associatie met openheid, overzichtelijkheid, zuiverheid. Maar is vertrouwen werkelijk blind of naïef als het om instituties van de macht gaat? Dat valt te bezien.

Het lijkt voor de hand liggend om het zekere voor het onzekere te nemen, door politieke processen zo transparant mogelijk te maken en nevenfuncties te beperken, zo niet te verbieden. Idealiter staat alles wat politici doen en zeggen dan in het licht van de openbaarheid. In deze redenering is transparantie een voorwaarde voor vertrouwen: hoe opener het politieke proces, hoe groter het publieke vertrouwen in politici en hun instituties zal zijn.

Dat klinkt logisch, maar dat is het bij nadere beschouwing niet. De kernwaarde van vertrouwen is dat het een beroep op mensen doet om fiducie in de ander te hebben zonder dat ze alles van hem weten en zien. Vertrouwen heeft daarmee ook een praktische betekenis voor het dagelijks leven. Bij een volledig gebrek aan vertrouwen ‘zouden mensen ’s ochtends niet meer opstaan’, schreef de Duitse socioloog Niklas Luhmann in Trust and Power. Als mensen de ander alleen het vertrouwen zouden schenken op voorwaarde dat hij hen deelgenoot maakt in al zijn doen en laten, dus bij volledige transparantie, is er juist géén vertrouwensbasis. De conclusie: vertrouwen en transparantie zijn eerder tegengesteld aan elkaar dan dat ze in elkaars verlengde liggen.

De praktijk in de Tweede Kamer laat op ontnuchterende wijze zien dat de druk om zo transparant mogelijk te zijn de democratie soms geen goed doet. Op de Tweede Kamer staat permanent de schijnwerper van de publiciteit gericht: ze weten daar dat ze in de gaten worden gehouden. Onder die druk neigen Kamerleden ertoe ongewenste media-aandacht te vermijden en voor te koken wat de publiciteit mag halen en wat niet, in samenspraak met de fractievoorlichters en soms zelfs op hun aangeven. Van hen wordt verwacht, al dan niet stilzwijgend, dat zij wat ze willen zeggen of schrijven eerst aan de fractieleiding voorleggen.

‘De politiek bestaat juist omdat beslissingen zich vaak onttrekken aan de rationaliteit’

De roep om transparantie heeft in de Tweede Kamer dus een controlesysteem in het leven geroepen, met risicomijding als doel. Het risico dat moet worden vermeden is dat Kamerleden met een afwijkend standpunt de fractiediscipline doorbreken of openlijk de gevestigde mening ter discussie stellen. Zo ontstaat een conformistische politieke sfeer, waarin is voorgeprogrammeerd wat de kiezers te horen krijgen.

Het gevolg is dat Kamerleden minder bewegingsruimte hebben om de macht te bewaken. Die inperking van hun autonomie is ook toe te schrijven aan hun hoedanigheid van beroepspoliticus. Hun zetel is hun werkplek: raken ze die kwijt, dan zijn ze werkloos. Je kunt het disciplinerende effect dat daarvan uitgaat zien als een vorm van macht die over hen wordt uitgeoefend, met het behoud of het verlies van hun zetel als pressiemiddel. In dat opzicht zijn hun handen meer gebonden dan die van de ‘amateurs’ aan de overkant, in de Senaat, voor wie het Kamerlidmaatschap een nevenfunctie is.

Vertrouwen, in de betekenis van het afzien van controle, kan dus te verkiezen zijn boven transparantie, want de onafhankelijkheid van de bewakers van de macht is ermee gediend. Hun het vertrouwen schenken is daarmee eerder functioneel voor het democratische proces dan blind of naïef.

Bovendien geldt dat wie het vertrouwen krijgt niet alleen meer vrijheid van handelen heeft, maar óók een grotere verantwoordelijkheid om zorgvuldig met die vrijheid om te gaan. Dat is een vorm van zelfdiscipline, anders dan de discipline die een transparant stelsel met zijn regels en toezicht van bovenaf oplegt. In het eerste geval ligt de verantwoordelijkheid om het vertrouwen niet te beschamen bij degene die dat vertrouwen krijgt, in het tweede bij een extern controlesysteem.

‘Transparantie-idealisten vergeten dat de feiten nooit voor zich spreken’, zei bestuurskundige Paul Frissen in een interview met Follow the Money. ‘Bij hen bestaat het idee dat als alles open en zichtbaar is, we in een volstrekt heldere, controleerbare en rationele wereld terechtkomen. Dat is een ontkenning van de politiek: die bestaat juist omdat beslissingen zich nu eenmaal vaak onttrekken aan de rationaliteit. Neem het vluchtelingenvraagstuk: wie mag hier wonen en wie niet? In de kern is dat een politieke beslissing omdat het niet uit te rekenen is.’

De aanleiding voor het vraaggesprek was Frissens boek Het geheim van de laatste staat. Daarin schrijft hij dat transparantie in een democratie onmisbaar is, als een middel om een oogje op de machthebbers te houden. Zijn punt is dat het verlangen naar openheid zich te veel richt op bijzaken als declaraties en nevenfuncties, ‘symbolische kwesties die volgens de logica van de media aantrekkelijk zijn’, en te weinig op de kernvragen bij de controle op de macht: hoe zijn de beslissingen tot stand gekomen, welke belangen hebben daarbij een rol gespeeld, in hoeverre zijn de grenzen die de rechtsstaat aan machthebbers stelt in acht genomen?

Voor het verkrijgen van helderheid over die vragen beschikt het parlement vanouds over een middel bij uitstek: het debat met de regering. Volgens het seniorenconvent, het informele overleg van alle fractievoorzitters in de Senaat, is de specifieke functie van de Eerste Kamer dat zij in dat debat een oordeel velt over de ‘rechtmatigheid, uitvoerbaarheid en handhaafbaarheid’ van wetten. In een politiek bestel dat bol staat van spektakel en scoringsdrift moet zij daarom afstand bewaren tot de waan van de dag, juridisch ambachtelijk opereren en ongebonden zijn aan het regeerakkoord. Dan kan zij ‘de slaperdijk van de rechtsstaat’ zijn, in de woorden van oud-senator en parlementair historicus Joop van den Berg. In haar zelfonderzoek kan de Eerste Kamer daarom beter bezien of zij in het debat nog de juiste vragen aan de regering stelt om die pretentie waar te maken.