Essay: Het hele politieke stelsel op de schop

De gekozen premier

Regelmatig klinkt de roep om een rechtstreeks gekozen premier. Dat het nog niet zo ver is gekomen, is niet vreemd. Het hele stelsel van evenredige vertegenwoordiging moet op de schop en ook aan de positie van de premier zelf valt nog te sleutelen.

«Vanmorgen heb ik tegen Herman gezegd dat ik door de week op het Catshuis wens te overnachten. Hij moet, samen met de kamerbewaarder, de nodige maatregelen treffen om dit mogelijk te maken. Een Napoleontisch hemelbed op de eerste verdieping met uitzicht op de prachtige Catstuin lijkt mij heerlijk. De hondjes zullen het er ongetwijfeld ook naar hun zin hebben.» Aan het woord is de nieuwe Nederlandse minister-president, juli 2002. De Herman waar de kamer bewaarder van het Catshuis mee in conclaaf moet, is niet staatsraad Herman Tjeenk Willink, maar de butler van de premier. De butler van premier Pim Fortuyn.

Het citaat is afkomstig uit Het geheime dagboek van Premier Pim, een in veel opzichten weinig geslaagde what-if-history van Kay van de Linde en Tjerk Westerterp, beiden indertijd betrokken bij Leefbaar Nederland. Fortuyn is in het boek nog altijd de voorman van hun in werkelijkheid zieltogende politieke beweging. Dankzij goede beveiliging overleeft hij de aanslag op zijn leven, wint hij de verkiezingen en smeedt hij met CDA en VVD een kabinet. «De vreedzame revolutie heeft plaatsgevonden», schrijft de premier in zijn gefingeerde dagboek. «Ik, Prof. dr. W.S.P. Fortuyn, ben de nieuwe minister-president van het Koninkrijk der Nederlanden. De nieuwe vader des vaderlands.»

Hoewel het boek van de teleurgestelde Leefbaren voorspelbaar en politiek oninteressant is, snijdt hun these dat Fortuyn zonder moordaanslag premier was geworden hout. Precies op de dag van de moord, komende week een jaar geleden, meldde de Volkskrant ’s ochtends de uitkomsten van nieuw onderzoek van bureau Intomart, dat voor het eerst voorspelde dat de Lijst Pim Fortuyn bij de verkiezingen van 15 mei de grootste partij zou worden. Beter gezegd: dat premierskandidaat Fortuyn bij de verkiezingen de meeste stemmen zou krijgen. Want van aspirant-kamerleden als Philomena Bijlhout, Mat Herben of Winny de Jong had toen nog niemand ooit gehoord.

Fortuyn presenteerde zich als kandidaat-premier. En hij leek zeker van zijn zaak: «Ik word de nieuwe minister-president van dit land. Vergis je niet.» De rest van de partij, dat was slechts noodzakelijk kwaad in zijn opmars naar Catshuis en Torentje. De politieke vereniging LPF werd in een paar dagen uit de grond gestampt, kandidaten werden in enkele weken geworven en zonder ledeninspraak op de lijst gezet en een eensluidend verkiezingsprogramma dat alle kandidaten onderschreven is voorafgaand aan de verkiezingen nooit gepresenteerd. Het zou wat. Een groot deel van de kiesgerechtigden gaf in de laatste opiniepeiling aan op Fortuyn te willen stemmen, op de premierskandidaat die eigenlijk zonder partij de Tweede-Kamerverkiezingen in ging. Als Fortuyn was blijven leven, zoals in de «politieke roman» van Van de Linde en Westerterp, dan was hij mogelijk de eerste direct gekozen minister-president geworden. Althans, als het de koningin had behaagd hem als formateur aan te stellen en hij bovendien tot een coalitieakkoord was gekomen met andere partijen.

Het is scheefgegroeid. Terwijl Nederland geen direct gekozen minister-president kent en zelfs de kabinetsformateur niet op een doorzichtige manier wordt aangewezen, kent ons land de facto al jaren een gekozen premier. Een opmars vanuit het niets à la Fortuyn is weliswaar niet eerder vertoond, maar de laatste twintig jaar was meteen na de verkiezingsuitslag vrijwel altijd duidelijk wie zijn intrek in het Torentje mocht gaan nemen. De leider van de grootste partij krijgt na verkiezingen voor de Tweede Kamer nu eenmaal het initiatief bij de formatie van een nieuw kabinet en als hij of zij erin slaagt het met andere partijen eens te worden, dan ligt het premierschap voor het oprapen. Zo ging het in de jaren negentig bij Kok («Kies Kok») en zo ging het in de jaren tachtig bij Lubbers («Laat Lubbers zijn karwei afmaken»).

De huidige premier Balkenende stelde zich bij de verkiezingen van vorig jaar evenwel geen moment expliciet kandidaat voor dat premierschap. Hij zei het fractievoorzitterschap in de Kamer te ambiëren om zijn partij op orde te kunnen brengen en bij eventuele regeringsdeelname van het CDA een zekere vorm van dualisme mogelijk te kunnen maken. Tot de moord op Fortuyn was dit een realistische campagnestrategie, waar niemand, gezien de te verwachten omvang van het CDA, kritiek op kon hebben. Toen de christen-democraten in de kluts van 15 mei de grootste werden, vond Balkenende het zijn plicht verantwoordelijkheid te nemen en stelde hij zich alsnog beschikbaar. Dat doe je nu eenmaal als leider van de grootste partij.

Bij de meest recente verkiezingen zat PvdA-lijsttrekker Bos in het schuitje van Bal kenende een jaar eerder. Vanuit een achterstandspositie meende hij veilig te kunnen zeggen dat hij geen kandidaat-premier was. Het was na de afrekening van vorig jaar welhaast uitgesloten dat zijn partij de grootste zou worden en het zou in elk geval arrogant zijn om daarop vooruit te lopen. Bos zou, zoals Balkenende eerder, vanuit de Kamer gaan werken aan inhoudelijk herstel van zijn partij, en in het utopische geval dat zijn partij als juniorpartner in een nieuw kabinet zitting moest nemen, aan een dualistische politieke opstelling. Bos had in januari echter niet het geluk van een verbod op publicatie van opiniepeilingen, waardoor Bal kenende zich in de zinderende meidagen van vorig jaar schuil kon houden terwijl de mogelijkheid dat zijn partij de grootste zou kunnen worden door de moord op Fortuyn en de haat tegen de PvdA opeens reëel was. Toen dít jaar de verkiezingsstrijd uitmondde in een tweegevecht tussen CDA en PvdA stelden de lijsttrekkers van CDA en VVD terecht de vraag wie namens de PvdA premier zou worden als die partij vanuit het niets toch weer de grootste werd. Even terecht gaf Bos hier aanvankelijk geen antwoord op. De minister-president wordt in Nederland niet gekozen, zei hij in navolging van voormalig VVD-lijsttrekker Hans Dijkstal in 2002. Het ging om verkiezingen voor de Tweede Kamer, zei Bos, en hij stond boven aan de lijst van de PvdA om fractievoorzitter van die partij te worden.

De druk van de opiniepeilingen werd echter te groot en het campagneteam van de PvdA besloot alsnog met een kandidaat-premier op de proppen te komen, de Amsterdamse burgemeester Cohen. Dat hij vervolgens niet met de andere kandidaat-premiers in debat wilde gaan, was staatsrechtelijk op zich ook wel weer juist. Cohen stond niet op de kandidatenlijst van de PvdA en in theorie zou ook het CDA als die partij weer de grootste werd nog altijd iemand anders dan Balkenende kunnen voordragen voor het premierschap. Nog niet zo heel erg lang geleden, in 1982, trad Dries van Agt namens het CDA op als lijsttrekker en werd pas na de verkiezingen Ruud Lubbers, die in tegenstelling tot Cohen overigens wel op de kandidatenlijst stond, voorgedragen als premier. Bos beweerde dat het hem erom ging met wie hij in de Kamer te maken zou krijgen, wie fractievoorzitters zouden worden als de CDA- en VVD-lijsttrekkers zitting zouden gaan nemen in een nieuw kabinet. Het primaat van de politiek ligt in de Kamer, betoogde hij vanuit zijn onmogelijke positie. Ten einde raad bepleitte hij in het slotoffensief van de campagne aarzelend een onderzoek naar een direct gekozen premier. De scherpe persoonsgerichte campagne en de neiging tot strategisch kiezen zouden tekenen zijn dat de burger meer directe democratie wilde.

Toch is die persoonsgerichte campagne er al langer. Colijn in het interbellum en Drees na de oorlog profileerden zich ieder op zijn eigen manier ook al als meest waarschijnlijke kandidaat voor het ambt van minister-president. Sinds de jaren zeventig is bij verkiezingscampagnes de strijd om het hoogste ambt ook expliciet aan de orde. «Kies de minister-president», stond in 1977 op de affiches van PvdA-leider en toenmalig premier Den Uyl. Terwijl de succesvolle premier De Jong (KVP) enkele jaren eerder nog van zijn partijvoorzitter te horen kreeg dat hij zich geen illusies hoefde te maken over een lijsttrekkerschap (de KVP versleet in de jaren zestig niet minder dan vier verschillende premiers: De Quay, Marijnen, Cals en De Jong), werd in 1977 na vier jaar kabinet-Den Uyl de kennelijke «premierbonus» ten volle uitgebuit. Den Uyl was de onbetwiste kandidaat voor het premierschap en zijn partij won tien zetels. Premier werd hij uiteindelijk niet — in het Nederlandse stelsel moet immers ook de formatie worden gewonnen.

Maar met de PvdA-campagne van 1977 is wel de toon gezet. Op een enkeling na hebben alle lijsttrekkers van de grote partijen zich sindsdien in campagnetijd in meer of mindere mate uitdrukkelijk gepresenteerd als mogelijke toekomstige premier. Dat zo’n premierskandidaat zijn partij compleet kan ontstijgen, bleek onder de kabinetten-Kok. Opinieonderzoek wees keer op keer uit dat de premier aanzienlijk populairder was dan de partij die hij leidde. Kiezers gaven aan wel vertrouwen in hem te hebben en uiteindelijk daarom wel op hem te zullen stemmen, maar zijn vermaledijde PvdA er op de koop toe bij te nemen. Net als bij Pim Fortuyn glipten op de slippen van lijsttrekker Kok tientallen volslagen onbekende «volksvertegenwoordigers» de Kamer binnen. Van velen van hen is nooit iets vernomen.

De huidige situatie is onbevredigend, dat lijkt evident. Bij burgers/kiezers is op z’n minst de indruk ontstaan dat het bij verkiezingen niet zozeer gaat om de omvang van kamerfracties, maar in de eerste plaats om de samenstelling van het kabinet en om de vraag wie na de verkiezingen naar het Torentje mag. Op grond van de springerige opiniepeilingen besloten mensen die in januari een centrumlinks kabinet wilden op de PvdA te stemmen, en mensen die een voorkeur hadden voor een centrumrechts kabinet stemden CDA of VVD. Zoals vaker in de geschiedenis verloren kleine partijen zetels doordat kiezers in plaats van een stem voor de volksvertegenwoordiging een strategische machtsstem uitbrachten.

Met een verbod op peilingen los je deze scheefgroei niet op: al in 1937, toen nog geen opiniepeiling werd uitgezet en niemand ooit van «zwevende kiezers» had gehoord, stemden veel liberale kiesgerechtigden strategisch op de ARP omdat ze een voortzetting wensten van Colijns regeringscoalitie van confessionelen en liberalen. Dat die zogenaamde «kiezerswens» in werkelijkheid niet bestaat en dat daar geen gehoor aan gegeven hoeft te worden, blijkt uit beide voorbeelden: het CDA onderhandelt ondanks een ruime parlementaire meerderheid met de PvdA anno 2003 met de VVD, met kleine christelijke partijen en met grote verliezer D66. En in 1937 kwam er, ondanks de strategisch uitgebrachte stemmen op de antirevolutionairen, uiteindelijk wel een kabinet onder aanvoering van Colijn, maar onder druk van de katholieken zónder de liberalen en vrijzinnig-democraten. Nogmaals: na de verkiezingen moet ook de formatie gewonnen worden. Zo kan tegenwoordig na een enerverende verkiezingstijd, waarin mede door overmatige televisieaandacht de politiek bij de burger weer volop in de belangstelling staat, van de ene op de andere dag de interesse stollen of zelfs omslaan in onverschilligheid als de flitsende en charismatische lijsttrekkers van de campagne zich plotsklaps wekenlang verschuilen achter gesloten deuren om een kabinet in elkaar te draaien. Alle krediet die de lijsttrekkers in de campagne opbouwden, wordt tijdens de politiek en bestuurlijk allesverlammende formatietijd weer verspeeld.

Als de formatie is voltooid, begint, om met demissionair minister Nawijn te spreken, in de Kamer het grote ritueel. Een nieuw kabinet legt een regeringsverklaring af, de fractievoorzitters van de partijen die de nieuwe coalitie vormen, spreken hun steun uit en de oppositiepartijen proberen vergeefs een wig te drijven tussen de coalitiefracties. Formeel ontleent een kabinet aan dit debat, aan de steun van de Kamer, zijn legitimiteit. De volksvertegenwoordigers, die wél direct gekozen zijn (zij het formeel op persoonlijke titel en niet in het voor de grondwet niet bestaande partijverband) conformeren zich zo lang mogelijk aan het kabinetsbeleid; het met de mond beleden dualisme bleek vrijwel altijd een illusie. Wetgevende en uitvoerende macht, parlement en regering, zijn in Nederland ondanks het uitgangspunt van de trias politica met elkaar vergroeid. Cosmetische maatregelen als korte regeerakkoorden of afschaffen van Torentjesoverleg lossen hierbij niet veel op.

In de jaren van de verzuiling was deze verstrengeling zo erg nog niet. Nederland is van oudsher een land van gedeelde verantwoordelijkheden, van collegiaal bestuur, consensusdemocratie en van schikken en plooien. Arend Lijphart zei het al. De eigen zuil was soeverein, alleen in de top van die zuilen was het om de vreedzame co-existentie nuttig om samen te werken. Zonder grote woorden uiteraard, met respect voor elkanders uitgangspunten. In het zuilenstelsel was de relatie burger-politiek goed geregeld: iedereen voelde zich vertegenwoordigd, was het niet in de regering dan tenminste in het parlement. Het vertrouwen in de politiek dat nu onmiskenbaar tanende is, was toen althans nog gewaarborgd door de eigen zuil, door de mogelijkheid tot soevereiniteit in eigen kring. Op termijn zou deze «pacificatiedemocratie» volgens Lijphart plaatsmaken voor een «karteldemocratie»: een nog nauwelijks gelegitimeerde oligarchie van partijelites. Dit proces duurde langer dan Lijphart eind jaren zestig voorspelde, maar een vooruitziende blik kan hem niet ontzegd worden.

Met een baanbrekend artikel uit 1964 van rechtsfilosoof Jan Glastra van Loon in de hand pleitten de oprichters van d’66 voor meer directe democratie om de scheefgroei in de democratische verhoudingen tegen te gaan. Het instortende zuilenstelsel noopte tot het rechtstreeks verkiezen van de premier, los van de kamerverkiezingen. In het voorstel draagt elke partij een kandidaat-premier voor die vijftig procent van de stemmen zal moeten zien te behalen. Lukt dit niet in één ronde, wat in het Nederlandse systeem van minderheden vrijwel is uitgesloten, dan volgt in het oude plan van Glastra van Loon en d’66 herstemming tussen de twee hoogst genoteerden. De verkozen premier stelt dan zelf zijn kabinet samen, wat moeizame en ondoorzichtige coalitieonderhandelingen zoals nu voorkomt. De vervlechting van uitvoerende macht en wetgevende macht maakt in dit ideaalbeeld plaats voor dualisme, waarmee het politieke debat terugkeert in het parlement.

Voorstanders van de gekozen premier beroepen zich nog altijd op dit voorstel uit de jaren zestig. Van rijkswege is inmiddels verscheidene keren onderzoek gedaan, maar steeds kwamen commissies niet verder dan een door de Kamer aangewezen formateur.

Zelf heeft D66 haar voorstel in de loop der jaren nooit gedetailleerd uitgewerkt. Gepikeerd door het pleidooi van Bos bij de laatste verkiezingscampagne liet de fractie weten na bijna dertig jaar een wetsvoorstel in voorbereiding te hebben. Maar ook van dat wetsvoorstel is sinds 22 januari weinig vernomen. Gedesillusioneerd verzuchtte D66-coryfee Kohnstamm on langs in de Volkskrant dat hij ook geen enkele fiducie had in de bereidheid van politieke partijen om in de huidige niet grondwettelijk verankerde «particratie» hun positie op te geven.

Over het gelegenheidsvoorstel van Wouter Bos is evenmin nog iets gehoord. Vreemd is dat niet. Los van de vraag of met een groot CDA dit soort staatsrechtelijke hervormingen te realiseren is, heeft een gekozen premier ook anderszins nogal wat voeten in de aarde. Niet alleen het hele stelsel van evenredige vertegenwoordiging moet op de schop en bijvoorbeeld vervangen door een gemengd districtenstelsel, ook aan de positie van de premier zelf valt nog het een en ander te sleutelen.

Dat kan op zich geen kwaad. Pas sinds 1983 is de functie van minister-president in bescheiden bewoordingen in de grondwet verankerd. Hij is «voorzitter van de ministerraad» en hij is medeondertekenaar van koninklijke besluiten. Nog altijd is evenwel sprake van collegiaal bestuur, en de minister-president mag in de Nederlandse situatie onder geen beding «regeringsleider» genoemd worden. De premier is dienaar van de troon: primus inter pares, eerste onder gelijken. De regering wordt geleid door de koning of koningin. «Alleen al de term ‹leiderschap› roept vanouds een gevoel van ongemak op», schreef de Leidse hoogleraar parlementaire geschiedenis Joop van den Berg. Premiers in Nederland houden «de fictie van de collegialiteit» hoog en noemen zich liever «coördinator» of (zoals Lubbers) «aanjager van noodzakelijk beleid». Dat past nu eenmaal in onze politieke cultuur, meent Van den Berg, en tientallen andere politicologen met hem. In werkelijkheid zijn de ongeschreven taken van de premier ver verheven boven die van de andere ministers. Als voorzitter van de ministerraad is hij verantwoordelijk voor de eenheid van het regeringsbeleid en is hij naar buiten toe de bindende persoonlijkheid van het kabinet. Is er kritiek op het kabinet als geheel, dan wordt «de regie» van de minister-president aan de orde gesteld. Bovendien on derhoudt de premier als enige minister regelmatig contact met het staatshoofd en zou hij van alle gevoelige politieke dossiers even goed als zijn vakministers op de hoogte moeten zijn. Een eigen vakdepartement heeft hij daarbij sinds 1937 al niet meer. En met het premierschap van De Jong (1967-1971) treedt de eerste minister nota bene ook op als woordvoerder van zijn kabinet door iedere vrijdagmiddag na afloop van de ministerraad een persconferentie te beleggen en in een «gesprek met de minister-president» op de voorgrond te treden.

In Europees verband staat de Nederlandse premier zij aan zij met de Franse president en de Duitse bondskanselier en wordt hij wél gezien als regeringsleider. Met alle bevoegdheden van dien. In de meeste lidstaten van de EU maakt het staatshoofd geen deel uit van de regering, in Nederland wel. Zonder grondwettelijke basis en democratische legitimiteit is de premier in de EU niet eerste onder gelijken maar «gelijke onder eersten», stelde voormalig PvdA-kamerlid Peter Rehwinkel in zijn dissertatie over de minister-president. Opnieuw een geval van door de tijd ingehaald staatsrecht dus, dat node herzien moet worden. Wie voorstander is van een gekozen premier kan er uiteindelijk dus niet onderuit ook te morrelen aan de positie van het staatshoofd: de koningin moet uit de regering.

En hoewel de PvdA met zo’n ingreep waarschijnlijk weinig moeite heeft, vertelde Bos het er in januari niet bij toen hij voor de vuist weg de gekozen minister-president op de agenda zette. Sowieso legde hij niet uit wat precies zijn plan is. Wil hij net als D66 een districtenstelsel of ziet hij iets in een combinatie van een stelsel van evenredige vertegenwoordiging met een gekozen premier? Dat laatste is in 1996 in Israël ingevoerd. «Prompt kwam een eind aan het vredesproces», merkte Bos’ partijgenoot Klaas de Vries in januari fijntjes op. Netanyahu werd dat jaar de eerste rechtstreeks gekozen premier van Israël, maar kon drie jaar later alweer zijn biezen pakken toen zestig leden van de Knesset volgens het nieuwe systeem opriepen tot nieuwe verkiezingen. Ook het premierschap van opvolger Barak was geen lang leven beschoren. De Vries wees bovendien in zijn internetdagboek op het gevaar van «sterke en populistische mannen met rijke sponsors», maar dat gevaar schuilt net zo goed in het huidige stelsel. De verkiezingen van vorig jaar hebben dat aangetoond. Wel problematisch is de kans op cohabitation naar Frans model, waarbij een gekozen regeringsleider te maken kan krijgen met een meerderheid in het parlement van een andere politieke kleur waardoor alle besluitvorming wordt lamgelegd. Een andere rol voor politieke partijen en de invoering van een kiesdrempel naar Duits voorbeeld kunnen hierbij mogelijk verlichting bieden.

Terwijl Wouter Bos en Boris Dittrich daarover nadenken, kan ondertussen relatief eenvoudig een voor Nederlandse begrippen al revolutionaire stap worden gezet die de legitimiteit van het kabinet en zijn voorzitter aanzienlijk vergroot. Als eindelijk de motie-Kolfschoten uit 1971 wordt uitgevoerd, kan tenminste de formateur door de Kamer worden aangewezen. Om recht te doen aan de zo gegroeide situatie in het buitenland is het bovendien zaak ernst te maken met inrichting van de monarchie naar Scandinavisch model, zoals onlangs nog werd geopperd door Thom de Graaf. Misschien dat zijn opvolger Dittrich daarover dezer dagen aan tafel bij de informateurs namens D66 eens een balletje kan opgooien. Kleine stappen, maar wel in de richting van een nieuw kiesstelsel. Het zou de kroon zijn op de ontzuiling.