Rotterdam-Zuid, juli 2021. Arbeidsmigranten uit Oost-Europa die hun baan kwijtraakten en dakloos werden bivakkeren in een parkje. Ze slapen in tenten en hebben geen recht op opvang. (De personen op de foto komen niet voor in de tekst) © Hans van Rhoon / ANP

Danail Simeonov (48) legt zijn hoofd op tafel. Dodelijk vermoeid is de Bulgaar na alweer een rusteloze nacht in de Rotterdamse coronanoodopvang voor daklozen. Slapen doet hij niet in die slaapzaal: steeds stoten anderen tegen zijn bed aan, voortdurend moet hij op zijn spullen letten. Gelukkig kan hij overdag een beetje bijkomen in de Pauluskerk. Met de capuchon van zijn oranje Thuisbezorgd-jas over zijn hoofd krijgt hij eindelijk wat rust.

De kerk is een van de spaarzame plekken in Rotterdam waar daklozen overdag terechtkunnen. De sfeer houdt halverwege januari het midden tussen een voedselbank en een hostel na een te heftige avond stappen. Tientallen vermoeide koppen zitten achter een broodje of kop koffie. Het ruikt naar ongewassen man. In de hoek schaakt een collega-dakloze tegen de computer.

Simeonov is slachtoffer van de coronacrisis. In 2020 kwam de Bulgaar naar Nederland om de studie van zijn achttienjarige dochter te financieren. Hij begon in de bouw toen de economie ophield met draaien. ‘De hele werkplaats viel stil als iemand corona had. Ik ben tweeënhalve maand gebleven, toen was mijn spaargeld op.’ Baantjes bij Otto Workforce en een ander uitzendbureau leverden te weinig op. ‘Ik kreeg een of twee dagen per week werk, terwijl ik wel moest betalen voor een kamer.’ Sindsdien prefereert de veertiger de straat.

In maanden zonder coronanoodopvang slaapt hij onder een brug of in een park. Een maaltijd kan hij krijgen bij de Pauluskerk, baken in de Rotterdamse daklozenwereld, of bij een andere religieuze gemeenschap. Als het nodig is stelt Simeonov zelf sigaretten samen uit peuken op straat. ‘Ik vraag nooit een sigaret.’ Ondanks anderhalf jaar als straatbewoner formuleert de goedlachse Simeonov nog heldere zinnen. Hij drinkt nauwelijks en neemt soms zijn telefoon op. Hij geeft een boks, waar collega-daklozen de gehele pandemie lang handen schudden.

Hij spreekt zelfs Nederlands. Tien jaar werkte Simeonov vanaf 1991 illegaal in een Turkse bakkerij in Rotterdam. In 2004 ging hij de autohandel in, tot internet zijn handeltje in 2016 kapotmaakte. ‘Hier kopen, in Bulgarije verkopen’, vat hij samen. Sinds mei vorig jaar fietst de dakloze voor Thuisbezorgd. Een verademing in vergelijking met de uitzendbureaus, volgens Simeonov. ‘Niemand zegt wat ik moet doen, zolang ik goed werk. Niemand maakt problemen.’

Simeonov kan niet wachten op de lente. Hij heeft een tent gekocht. Dat de politie hem zal opjagen in zijn bestaan als stadsnomade neemt hij voor lief, inclusief verstoorde nachtrust en bijbehorende boetes. Als maaltijdbezorger verdient hij zo’n driehonderd euro per week, waarmee hij zijn kinderen kan laten studeren. ‘Vijftig euro voor mij, de rest naar Bulgarije. Ik kan mijn dochter helpen, honderd procent.’

Dakloze arbeidsmigranten als Simeonov krijgen in Nederland niet dezelfde hulp als Nederlandse daklozen. Voor Nederlanders bestaat een traject met een bed, therapie en mogelijkheden tot afkicken van eventuele verslavingen. In kassen, slachthuizen en distributiecentra werkende EU-migranten komen daar niet voor in aanmerking.

Verliezen zij werk en huis, dan slapen ze op straat tot ze een nieuwe baan vinden of instemmen met terugkeer naar hun land van herkomst. Alleen EU-migranten zoals Bulgaren, Polen en Roemenen die kunnen bewijzen elk van de afgelopen vijf jaar in Nederland te hebben gewoond en gewerkt, krijgen aan het gemeenteloket dezelfde behandeling als een dakloos geraakte Nederlander.

Uitzondering zijn perioden met een coronalockdown en winterdagen met een gevoelstemperatuur onder nul. De vier grote steden openen dan slaapzalen waar alle daklozen kunnen douchen, slapen en een maaltijd krijgen, om ’s ochtends weer te vertrekken. Van therapie is geen sprake.

Als gevolg van de buitensluiting hebben de grote steden te maken met een nieuwe groep zichtbare daklozen. Rotterdam registreerde in zijn slaapzalen en buiten bijna tweehonderd dakloze EU-migranten tijdens de lockdown van maart 2021. Voor heel Nederland schat het Rode Kruis hun aantal op 2500 tot 3000. Medewerkers van de hulpverlenende Stichting Barka spraken in 2020 in Nederland plus Antwerpen 3900 Midden- en Oost-Europeanen, 35 procent meer dan het jaar ervoor. De stichting wijt de toename aan de coronacrisis.

Op straat levende EU-migranten zijn een lokaal probleem van internationale proporties, blijkt uit cijfers van de Europese federatie van daklozenorganisaties Feantsa. In Barcelona is 45 procent van de buitenslapers afkomstig uit een andere EU-lidstaat, volgens een rapport uit 2019. Londen noteerde in 2018 en 2019 een Centraal- of Oost-Europese afkomst bij 31 procent van de aangetroffen buitenslapers. Een afdeling van Brusselse organisatie Diogenes hielp in 2018 228 EU-migranten, tegenover 225 Belgen.

In Rotterdam liep De Groene Amsterdammer vijf maanden mee met hulpverleners en daklozen. We lazen wetenschappelijke verhandelingen en bevroegen politici. Uit ons onderzoek blijkt dat de vier grootste Nederlandse steden de rechten van dakloze EU-migranten schenden, en dat Rotterdam zijn gemeentelijke beleid baseert op een onjuiste aanname. Als gevolg slapen EU-migranten die soms jaren voor de BV Nederland gewerkt hebben op straat, en krijgen ze in periodes van kou of corona zo karig mogelijke opvang.

Luister naar De Groene

In De Groene Amsterdammer Podcast interviewt Kees van den Bosch Jochem van Staalduine over de opvang van dakloze arbeidsmigranten in Rotterdam. Onze podcast is elke vrijdagochtend gratis beschikbaar via groene.nl/podcasts en via de andere bekende podcastkanalen

Als Anna Bartmann door de poortjes van Rotterdam Centraal stapt, ligt het werk op haar te wachten. Het is even na tienen op 7 januari en de maatschappelijk werker van Barka heeft een drukke dag. In haar hoofd heeft ze een lijstje Polen paraat van wie ze de problemen vandaag moet zien op te lossen. Ze moet naar het ziekenhuis, de Pauluskerk en het gemeentelijke daklozenloket. Bij elke stop wachten haar een of meer daklozen met een eigen bureaucratische puzzel. Haast is geboden.

Maar voor ze aan haar to-dolijst begint, gaat ze langs de bankjes aan de voorzijde van het station. Rond een man met een gezicht vol japen en een tas vol alcohol staat daar een wolk ordehandhavers, boa’s en NS-personeel. De geüniformeerden proberen de Pool overeind te helpen, maar hij blijkt niet te kunnen staan.

Ze herkent Herman van haar ziekenhuisbezoek een dag eerder. De steekwond in zijn enkel had hij toen al, een wond in zijn gezicht is nieuw. De Pool is te ver heen voor een gesprek, merkt ze. Een plek waar hij kan ontnuchteren is er niet. Als ambulancebroeders een brancard het station inrollen, besluit de maatschappelijk werker te vertrekken. Een korte controle en Herman staat weer ladderzat in de winterkou, weet ze al. ‘Ik vermoed dat ik hem nog tegen ga komen’, zegt ze tegen de handhavers.

De ontmoeting met Herman is exemplarisch voor het werk van Bartmann. Samen met een voormalig dakloze ervaringsdeskundige stapt de maatschappelijk werker door de straten van Rotterdam, in een poging verstrikt geraakte migranten te helpen. De meeste daklozen zijn beter aanspreekbaar dan de verwonde Herman, maar niet per se makkelijker te helpen.

Haar instrumentarium: ze kan bustickets kopen voor de reis richting Polen. Ze helpt met de aanvraag van identiteitsbewijzen, die daklozen voortdurend verliezen. Indien nodig stalkt ze het uwv en de Immigratie- en Naturalisatiedienst (ind) voor werkloze EU-migranten met recht op ondersteuning. Voor de fitte onder hen beschikt ze over telefoonnummers van uitzendbureaus.

Januari. Een dakloze kruipt zijn tent in onder het viaduct van de snelweg Rotterdam naar Delft © Hans van Rhoon / ANP

Tot de coronacrisis fungeerde het van oorsprong Poolse Barka in Rotterdam voornamelijk als terugkeerservice voor gedesillusioneerde EU-migranten. De christelijke organisatie beschikt in eigen land over instellingen voor daklozen die niet bij familie terechtkunnen. Barka helpt in Nederland ook migranten uit andere EU-landen met terugkeer naar familie of instelling. Sinds de pandemie zijn er voorzichtig meer mogelijkheden om migranten in Nederland aan nieuw werk te helpen. Afgelopen jaar hielp de stichting in Rotterdam circa 220 EU-migranten te vertrekken. Ruim honderd mensen vonden via Barka nieuw werk.

Het lastigst te helpen zijn Bartmanns vaste klanten, die gewend zijn aan het Rotterdamse daklozenbestaan. Zij weten precies waar de koffie warm is en de gedoneerde kleren liggen. Meer tijd investeert de maatschappelijk werker in migranten die hun werk recent zijn kwijtgeraakt of nooit hebben gehad. Na een paar nachten in parkeergarages of parken accepteren sommigen met rode ogen hun verlies. Zij hebben hulp nodig met de financiering van een busticket, bevoorrading voor de reis en het vinden van de halte van busmaatschappij Sindbad. Bartmanns hoofddoel: voorkomen dat nieuwe daklozen vaste klant worden.

Aanzuigende werking? ‘Vorig jaar heb ik het nagevraagd in de noodopvang. Daar merkten ze niets van een extra toestroom’

Wat de Litouwers, Hongaren en Polen in haar klantenkring delen is een droom: succes in Europa. Ze zijn bereid hard te werken onder zware omstandigheden, zodat ze bijvoorbeeld een restaurant kunnen beginnen of een start-up in de energietransitie kunnen financieren. Soms fungeert de droom als verlossing van een vorig leven met schulden of gevangenisstraf. Bijna altijd rekenen de migranten op onrealistisch hoge inkomsten. De Europese droom maakt het moeilijk een enkele reis richting teleurgestelde familie te aanvaarden.

Zelf verhuisde de van oorsprong Poolse Bartmann op haar tiende naar Nederland. Na de scheiding van haar ouders vond ze zichzelf tot haar grote schrik terug in Tiel. Sinds tien jaar helpt ze nu vereenzaamde landgenoten. Ze spreekt over ‘haar jongens’, die zijn gekomen om te werken en zich te laten uitbuiten.

Deze frisse januaridag koopt ze bij de Wibra een hoodie en ondergoed voor een werkloos geraakte Pool die zijn kaak brak bij de sprong van een brug. De suïcidale man heeft kleren nodig voor de terugreis naar Polen, en ook een paspoort. Eindeloos kliert Bartmann tot haar pasfoto-app de contouren van de Pool scherp genoeg vindt afsteken bij de witte lakens van zijn ziekenhuisbed.

Vanuit het Erasmus MC belt ze het uwv om een ziektewetuitkering te regelen voor Mariusz Bienias. De onverzekerde Pool laadde vijf jaar lang containers voor graanverwerker Meneba, onderdeel van Dossche Mills. Door een rattenbeet ligt hij sinds september in het ziekenhuis met ontbonden voeten, als een nooit begraven orthodoxe heilige. De ambulance die doodsbange vrienden voor hem belden, weigerde hij in eerste instantie uit angst voor de kosten. Nu wacht hem amputatie.

Lang is Bartmann bezig met methadonverslaafde Kacper, sinds 1998 in Nederland. De langdurig dakloze heeft weten te bewijzen dat hij liefst negen jaar Nederlandse ervaring heeft in de bouw. Hij komt dus ruimschoots in aanmerking voor reguliere daklozenopvang. Maar als Bartmann en Kacper zich bij het gemeenteloket melden, ontzegt Rotterdam hem na lang gesteggel toch zijn bed. De dienstdoende ambtenaar vreest dat opvang negatieve gevolgen zou kunnen hebben bij een toekomstige beoordeling door de ind.

Tussendoor zoekt Bartmann naar een normaliter honkvaste bedelaar die al een tijd onvindbaar is. Een rustpunt heeft de maatschappelijk werker niet. Tot haar spijt betaalt Rotterdam niet voor een kantoor waar ze daklozen naartoe kan dirigeren, of inloopspreekuur kan houden.

Als we langs het Rotterdamse stadhuis lopen, begint ze over een artikel in De Telegraaf. In die krant mocht Rotterdams grootste politieke partij, Leefbaar Rotterdam, zich een dag eerder beklagen over de ‘forse toename van Oost-Europese daklozen’. Rotterdammers zouden volgens toenmalig raadslid Michel van Elck ‘met een boog’ om dakloze migranten heen lopen. Elke dag krijgt zijn partij volgens hem berichten over overlast door buitenslapers, die onder meer ook buiten poepen en plassen. Als bewijs presenteerde de politicus een gefotografeerde slaapzak.

Opmerkelijk, want vanwege de lockdown is de Rotterdamse slaapzaal al drie weken open. Hulpverleners van Stichting Ontmoeting rijden ’s nachts rond om te voorkomen dat onwetende of verwarde daklozen doodvriezen. Rustiger op straat is het nooit. ‘Ach ja, De Telegraaf’, relativeert Bartmann. Dezelfde dag neemt Goedemorgen Nederland van omroep wnl het krantenbericht over, maar dan zonder aanhalingstekens. Leefbaars ‘forse toename’ is een feit geworden.

Bij het weren van EU-migranten uit de daklozenopvang baseren Rotterdam en andere grote steden zich op twee fundamenten. In elk Kamer- en raadsdebat komen de begrippen terug, in elk beleidsdocument voeren bestuurders ze op. De twee termen verklaren waarom de Rotterdamse slaapzalen tijdens een lockdown zo sober zijn ingericht dat Simeonov er niet kan slapen. Ze dicteren de hulp die Bartmann op straat wel en niet kan geven. Ambtenaren baseren er beslissingen op. Het ene fundament heet ‘aanzuigende werking’, het andere ‘niet-rechthebbend’.

Aanzuigende werking is het idee dat het bieden van hulp leidt tot meer steunverzoeken. De voorganger van de Rotterdamse wethouder Christine Eskes (cda) gebruikt de term in augustus nog om te verdedigen dat de stad dakloze EU-migranten op dat moment alleen kort wil opvangen als ze instemmen met terugkeer naar hun eigen land. Meer hulp zou leiden tot een grotere instroom van dakloze EU-migranten en afhankelijkheid creëren, schrijft de wethouder. ‘Opvang draagt dus niet bij aan een oplossing.’

Ook het Rotterdamse actieprogramma EU-arbeidsmigranten van wethouder Richard Moti (pvda) refereert aan de aanzuigende werking. Als Nederland en andere rijke EU-lidstaten royaler zouden omgaan met hun welvaartsstaat trekken volgens de wethouder meer kwetsbare migranten naar Nederland – uitkeringstoerisme dus.

Niet iedereen is overtuigd. Raadslid Tjalling Vonk (CU), werkzaam bij het Leger des Heils, gelooft niet in het bestaan van een aanzuigende werking. ‘Vorig jaar heb ik het nagevraagd in de Maassilo, waar toen de noodopvang was. Daar merkten ze niets van een extra toestroom.’ Ook predikant Ranfar Kouwijzer van de Pauluskerk staat kritisch tegenover het fenomeen. ‘Het bestaat niet. En als het wel bestaat, is het geen reden om niet te helpen.’

Zeker is dat aanzuigende werking een eeuwenoud argument is. Minister Willem Frederik baron Röell van Binnenlandse Zaken waarschuwt in 1816 in een verslag aan de Staten-Generaal voor het gevaar van armenhulp, ‘daar juist de voorname oorzaak van toenemende armoede, in ledigheid en daaruit geborene vadsigheid gelegen is’. Meer doen dan het absoluut minimale zou de kwaal – armoede dus – eerder verergeren dan verbeteren, rapporteert hij.

In George Orwells klassieker Down and Out in Paris and London uit 1933 wijst een dakloze timmerman de schrijver op aanzuigende werking. Tot zijn ontsteltenis moet de schrijver vijf tot de rand gevulde emmers vlees en groenten weggooien, terwijl verderop vijftig zwervers brood met kaas eten. De timmerman snapt het wel. ‘Als ze deze adressen te gerieflijk maakten, dan kwam het uitschot uit het hele land erop af. Alleen doordat het eten slecht is blijft dat tuig weg’, verklaart hij.

Recent noemen sociologen als Godfried Engbersen en Erik Snel het begrip in hun publicaties. Zij onderzoeken de term niet en nemen simpelweg aan dat een ruimhartige daklozenvoorziening kwetsbare migranten aantrekt. ‘Maar EU-migranten komen niet naar Nederland voor de verzorgingsstaat. Ze komen voor de kansen op de arbeidsmarkt. Ze komen om te werken’, zegt hoogleraar Helga de Valk van het Nederlands Interdisciplinair Demografisch Instituut (Nidi).

De Valk leidde internationaal onderzoek naar migratiestromen. In 2019 concludeerde ze dat de aanzuigende werking van de welvaartsstaat een mythe is. Nieuwkomers in Nederland blijken geen flauw benul te hebben van de verzorgingsstaat, legt ze uit. ‘Mensen komen pas iets te weten als het ze aangaat. Zuid-Europeanen komen niet voor de kinderopvangtoeslag. Maar als ze eenmaal hier kinderen krijgen, nemen ze het wel mee in hun overweging om te blijven.’

Mogelijk bestaat aanzuigende werking wel op een bescheidener niveau. Als Roemenen of Letten hun Nederlandse huis eenmaal kwijt zijn en van portiek naar portiek zwerven, hebben ze volgens de logica van De Valk belang bij het ontdekken van een verwarmde plek met een gratis broodje. Uit gesprekken met daklozen en hulpverleners in Rotterdam blijkt inderdaad dat dakloze migranten de Pauluskerk – als enige substantieel betere plek – weten te vinden na een tip van een medestraatbewoner.

Maar het voorkomen van kou en honger zijn niet hun enige drijfveren, nuanceert De Valk. Ze heeft geen onderzoek gedaan naar daklozen, wel naar het keuzegedrag van werkloze migranten. In de praktijk komt dat aan de onderkant van de arbeidsmarkt soms op hetzelfde neer. ‘Hun belangrijkste vraag voor vestiging is: waar heb ik de beste arbeidsmarktkansen? Heb ik er een netwerk?’

Uit de gesprekken blijkt nog iets anders: veel van de dakloze EU-migranten zijn geen homines economici, die periodiek een spreadsheet updaten met het actuele hulpaanbod gesorteerd per stad. Hun keuzes lijken vaak gestuurd door hoop op een gouden greep of de zoektocht naar een redder. Ook gewenning is een niet te onderschatten factor. Rotterdam Zuid kent bijvoorbeeld veel dakloze migranten die er eerder woonden, en dus simpelweg de weg weten.

Wethouder Eskes laat echter weten dat Rotterdam tijdens coronalockdowns wel degelijk aanzuigende werking uit binnen- en buitenland ervaart. ‘We hebben gezien dat eerst mensen zich tot de opvang wenden die langer in de stad bekend was, maar dat binnen afzienbare tijd ook een doelgroep op de noodopvang afkwam die geen binding met de stad of Nederland had.’

Waar de wethouder die bevinding op baseert is niet duidelijk. De christelijke stichting Nas, verantwoordelijk voor de Rotterdamse winter- en corona-opvang, houdt wel bij welke nationaliteit opgevangen daklozen hebben, maar niet hun binding.

Rotterdam mag een Pool niet op voorhand weren uit de daklozenopvang. Alleen de IND mag het verblijfsrecht van een migrant keuren

Het tweede fundament onder het weren van EU-migranten is juridisch. Rotterdam en andere grote steden weigeren bijvoorbeeld Esten en Portugezen toegang tot de daklozenopvang met een verwijzing naar de Europese regels voor het vrij verkeer van personen. Komen migranten niet in aanmerking voor opvang, dan heten zij niet-rechthebbend te zijn.

In de praktijk gebruikt Nederland dat begrip als volgt. De EU-migrant die kan bewijzen in elk van de laatste vijf jaren in Nederland te hebben gewerkt en gewoond, heeft dezelfde rechten als een Nederlander. Hij kan aanspraak maken op bijstand en de daaraan gekoppelde daklozenopvang. Wel moet hij op straat slapen tot de ind zijn goedkeuring geeft. Dat kan een paar maanden duren.

Bij een korter verblijf gelden migranten als niet-rechthebbend. Een beroep op bijstand kan dan leiden tot uitwijzing uit Nederland. In zijn actieprogramma formuleert de Rotterdamse wethouder Moti het zo: ‘In het geval dat de EU-arbeidsmigrant (nog) niet voldoende rechten heeft opgebouwd voor een duurzaam verblijf in Nederland, is het land van herkomst verantwoordelijk voor een sociaal stelsel waar de EU-arbeidsmigrant op terug kan vallen. Het gastland, in dit geval Nederland, neemt die verantwoordelijkheid niet over.’

Een uitzondering bestaat voor levensbedreigende situaties. Ook kunnen ernstig verwaarloosde daklozen in Rotterdam tot vijf dagen opvang krijgen, zodat ze even tot rust komen voor ze naar hun thuisland terugkeren.

In werkelijkheid zijn de Europese regels niet zo eenduidig als Rotterdam ze doet voorkomen. Het verdrag op vrij verkeer hangt van onduidelijkheden aan elkaar. Rechters zouden de Europees overeengekomen vaagheid kunnen voorzien van concrete onder- en bovengrenzen, maar doen dat niet. Met als gevolg dat ambtenaren aan het daklozenloket voor de zekerheid strenger zijn dan is toegestaan.

Aan de basis van dit vacuüm staan Europese verdragen, verder uitgewerkt in het verdrag op vrij verkeer van personen. In deze richtlijn uit 2004 staat onder meer dat lidstaten een ongewenste EU-migrant kunnen uitzetten als hij of zij geen ‘reële kans op werk’ heeft, of een ‘onredelijke belasting’ op het sociale stelsel uitoefent. Of een Pool in Nederland recht heeft op een uitkering, hangt onder meer af van zijn status als ‘werknemer’.

De precieze invulling van dat soort begrippen ligt in handen van het Europees Hof van Justitie. Aan de hand van concrete zaken bepalen Europese rechters bijvoorbeeld welke ondersteuning het sociale stelsel onredelijk belast, en hoeveel uur per week een ‘werknemer’ dient te maken. Op die manier ontstaat jurisprudentie voor vergelijkbare gevallen.

Probleem is dat Europese rechters stevige uitspraken zo veel mogelijk mijden, zegt universitair docent Dion Kramer van de Vrije Universiteit, gepromoveerd op sociale rechten van EU-burgers. ‘Het Hof van Justitie wil voorkomen dat EU-lidstaten harde lijnen kunnen trekken op basis van een uitspraak’, legt hij uit. In plaats van te voorzien in bruikbare minima of maxima verplicht het Hof nationale rechters liever om ieder geval voor hun rechtbank individueel te beoordelen.

Een groep dak en thuislozen wachten buiten op straat bij de Pauluskerk totdat ze naar binnen mogen. November 2021 © Arie Kievit / ANP

Die principiële houding levert in de praktijk problemen op. Neem het benodigde aantal werkuren voor de status van ‘werknemer’. De Nederlandse ind eist ten minste veertig procent van een volledige werkweek. Maar het Hof van Justitie heeft bepaald dat een migrant met zes gewerkte uren al werknemer kan zijn – waarbij de buigzaamheid van de uitspraak schuilt in het woordje ‘kan’.

Gevolg is dat de ind zijn eigen spijkerharde voorwaarden op de site ondergraaft met een curieuze disclaimer: ‘Is uw inkomen lager of werkt u minder? Dan betekent dit niet dat u geen reële en daadwerkelijke arbeid uitvoert.’

Ander voorbeeld van onpraktische principes: tot 2014 moesten EU-burgers zich verplicht inschrijven bij de ind. Een Slowaak of Tsjech beschikte dan over een stempel die zijn komst bevestigde. ‘Dat is afgeschaft’, vertelt Kramer, ‘omdat de rechten van een EU-burger direct voortkomen uit het Europees recht, niet van een stuk papier’. Een al dan niet tijdig ingevuld formulier mag de beoordeling van iemands fundamentele rechten niet in de weg staan, is het idee.

Het gevolg is onzekerheid. ‘Het verblijfsrecht van een migrant is nu fluïde. Op geen enkel moment heb je bevestiging dat je hier mag zijn. Het kan met de dag veranderen. Als je zes maanden geen werk vindt, kun je niet-rechtmatig in Nederland zijn. Vind je een dag later wel werk, dan ben je ineens rechtmatig hier’, zegt Kramer. Een tijdig gezette stempel heeft voordelen, zegt de wetenschapper. ‘Bureaucratie biedt houvast voor burger en lidstaat.’

Rotterdam lost de ontstane onzekerheid op door EU-migranten bij twijfel te weren. Met het buitensluiten van alle migranten met minder dan vijf dienstjaren schendt het actieprogramma van de stad de rechten van EU-burgers. In tegenstelling tot Moti’s bewering neemt Nederland de verantwoordelijkheid voor EU-arbeidsmigranten in sommige gevallen wel degelijk over.

Zo kan volgens Europees recht een EU-migrant die tot een jaar gewerkt heeft en zijn baan verliest aanspraak maken op een beperkte periode van daklozenopvang. Een Pool die elf maanden in een distributiecentrum zwoegt, kan na ontslag zes maanden ondersteuning krijgen, inclusief therapie en hulp bij afkicken, zegt Kramer.

Een migrant met meer dan een jaar werkervaring heeft zelfs onbeperkt recht op opvang in dezelfde mate als een Nederlander. Hij moet zich dus inschrijven bij het uwv en mag bijvoorbeeld niet zelfredzaam zijn. EU-burgers behouden in deze gevallen hun status als ‘werknemer’, bevestigt hoogleraar Paul Minderhoud van de Universiteit Utrecht. Deze mensen weren aan de voordeur van de daklozenopvang mag niet. De gemeenten hoeven de ind niet eens te verwittigen als een ‘werknemer’ bijstand of daklozenopvang aanvraagt. Er is voor de migrant dus geen risico op uitwijzing.

Het ontzeggen van rechten van migranten gaat nog verder. Rotterdam en andere steden mogen een Pool überhaupt niet op voorhand weren uit de daklozenopvang, zegt Kramer. Alleen de ind mag het verblijfsrecht van een migrant keuren, blijkt uit een reeks uitspraken in bijstandszaken bij de Centrale Raad van Beroep (CRvB) vanaf 2013. Een uitzondering geldt voor migranten korter dan drie maanden in Nederland – die mogen gemeenten wel zelfstandig weigeren.

Het verbaast Kramer dat gemeenten de rol van uitsmijter op zich nemen, terwijl ze eerder de functie van barman hebben. Het oordeel van de CRvB is verre van obscuur, zegt hij. ‘Alle juridische ambtenaren op dit terrein kennen de uitspraak.’

Hoogleraar Minderhoud snapt Kramers punt, maar denkt dat gemeenten de uitspraken van de CRvB makkelijk kunnen omzeilen. Als na een aanvraag rap overleg volgt met de ind, staat een dakloze migrant zo geregistreerd als ‘werkzoekende’ en dus weer buiten, stelt hij. ‘Dat kunnen een gemeentelijke sociale dienst en de ind efficiënt regelen.’

Anna Bartmann reageert verbaasd als ze hoort over de wettelijke mogelijkheden voor opvang in Rotterdam van sommige van ‘haar jongens’. De maatschappelijk werker weet van niets. Namens het landelijke Barka laat Tomasz Krajewski weten het begrip ‘werknemer’ te kennen. Hij heeft alleen ten onrechte de indruk dat de status hooguit helpt bij de ind, en niet van doorslaggevende waarde is bij de gemeente zelf.

Veelzeggend over de Rotterdamse praktijk is het weigeren van methadonverslaafde Kacper op 7 januari, nota bene nadat de ind zijn negen jaar werkervaring had erkend. Op dit moment heeft Kacper onderdak gevonden. Een medewerker van Reclassering Nederland kon het onrecht niet langer aanzien en regelde buiten de stad om een naar eigen zeggen riante gedeelde woning op Zuid.

Zomaar alle buitenslapers ongewenst verklaren is vragen om juridische problemen. Dakloosheid is geen misdaad

Wethouder Eskes lijkt via haar woordvoerder te ontkennen dat Rotterdam voor uitsmijter speelt, zonder dat expliciet te zeggen. ‘De gemeente Rotterdam neemt geen beslissingen over het verblijfsrecht van Unie-burgers, aangezien dat geen bevoegdheid van de gemeente is.’ Ze verzuimt daarbij te vermelden dat preventief buitensluiten net zo goed een beslissing is.

De tweede stad van het land verzandt niet als enige in de complexe regels. Een belronde leert dat geen van de vier grote steden de rechten van dakloze EU-migranten eerbiedigt. Gevraagd naar de toepassing van het begrip ‘werknemer’ aan het daklozenloket laat Amsterdam weten een migrant te beoordelen aan de hand van zijn of haar status in de Basisregistratie Personen. Daarin staat onder meer vermeld of een migrant na vijf jaar in Nederland duurzaam verblijfsrecht heeft. Vervolgens schat de ambtenaar aan het loket in wat mogelijk is. ‘Dit blijft lastig omdat de regelgeving ingewikkeld is’, zegt een woordvoerder.

Utrecht ontkent ronduit dat migranten na een jaar werkervaring extra rechten hebben opgebouwd. ‘Het beste is gewoon vijf jaar aan het werk blijven. Doet de EU-migrant dat netjes, dan krijg je uiteindelijk een “duurzaam verblijf” en volledige gelijkstelling’, mailt de woordvoerder. Ook het beleid van Den Haag komt in grote lijnen overeen met de Rotterdamse manier van werken, laat een voorlichter namens die stad weten.

‘Alcohol is een monster. Je moet stoppen, je hebt hulp nodig om te stoppen.’ Met een onzekere glimlach luistert Wiola naar de woorden van stadsmarinier Danielle van den Heuvel. De 32-jarige vrouw is naar het gemeentekantoor onder de ouderenflat gekomen om haar schoongewassen dekentje van Winnie de Poeh te halen. Nu ondergaat ze onverwachts een preek. Met twee clipjes in het haar en een verdwaasde blik in de ogen doet de Poolse denken aan een kind dat per ongeluk een fles limoncello achterover heeft geklokt.

De stadsmarinier – een Rotterdamse belangrijke ambtenaar – wil Wiola overtuigen van de heilzame werking van een enkele reis naar een kliniek in Polen. Zelf weet Wiola wel beter. Ze vraagt om hulp bij de aanvraag van een nieuwe identiteitskaart en bankpas. ‘Ik hoef niet te worden opgesloten. Ik heb werk nodig om beter te zijn’, zegt ze. Dat moet haalbaar zijn, ze heeft onlangs immers twee weken werk gehad, voert ze aan.

Wiola behoort tot een groep van naar schatting enkele tientallen daklozen in Rotterdam Zuid, die een apart groepje vormen ten opzichte van Bartmanns vaste klanten in het centrum. Ze mijden hulp. Af en toe hebben ze een betaalde klus, maar een langere periode werken lukt nooit. Wiola zelf kwam een jaar of vijf geleden naar Nederland en is nu zo’n twee jaar dakloos. Zoals vaker is niet duidelijk wat eerder was: de dakloosheid of de drank.

Soms slaapt ze bij kennissen, al dan niet in ruil voor wederdiensten. Als de mannen haar na verloop van tijd de deur wijzen, maakt ze stampij op de stoep. Ze heeft psychische problemen. Volgens de man met wie ze een knipperlichtrelatie onderhoudt is hij door haar schuld dakloos geraakt. ‘Je kan niet zonder alcohol’, verwijt hij haar in het gemeentekantoor.

Binnenkort zal de politie Wiola dwingen Nederland te verlaten. Met de man van de knipperlichtrelatie drinkt en slaapt ze geregeld op de bovenste verdieping van het trappenhuis van de ouderenflat. Hun behoefte doen de twee alcoholisten een platform lager. De urine sijpelt dan over de wanden van het trappenhuis naar de lagere etages. ‘Als je nog zelf iets wil doen, is dit het laatste moment’, waarschuwt Van den Heuvel.

De vorige twee keer dat Wiola naar Polen vertrok was ze in een mum van tijd weer terug. Met Rotterdam heeft ze nu eenmaal meer dan met haar geboorteland. ‘Ik heb geen huis In Polen. Het is daar niet beter voor mij’, zegt ze. Als het Wiola niet langer lukt stil te blijven zitten, geeft de stadsmarinier haar poging op.

Notoire overlastveroorzakers zijn voor Nederland moeilijk aan te pakken. Dat blijkt ook tijdens een gecoördineerde actie van de politie. Een stoet van in totaal zestien wijkagenten, handhavers, maatschappelijk werkers en ambtenaren fietst en rijdt door de wijk Carnisse, op zoek naar dakloze migranten in opengebroken kelderboxen en schuurtjes.

De wijkagenten weten welke portiekdeuren niet sluiten, en kennen vaak ook de daklozen in de bergruimtes daarachter. Zo krijgt een wildplassende Pool uit een schuurtje tussen twee huizenblokken een boete en een telefoonnummer van Barka. Hij was bijna uitgezet, maar tekende op het laatste moment bezwaar aan en mag nog een paar maanden blijven.

In een pand iets verderop treffen de agenten een verslaafde Pool in een ordelijk ingerichte bergruimte, waar hij al meer dan een jaar woont. Ze laten hem zitten. In hetzelfde complex herbergt een kelderbox een stellingkast met vier pakken patentbloem, een lege eierdoos en een elektrische kookplaat, plus het onvermijdelijke matras. De pannenkoekenliefhebber zelf is gevlogen.

Tijdens de nabespreking op het politiebureau zijn de voordelen van de gecoördineerde actie duidelijk: de aanwezigen kunnen elkaar steeds beter vinden. Wijkagenten weten nu bijvoorbeeld welke ambtenaren zich buigen over verenigingen van eigenaren en de verantwoordelijkheid voor het schoon en veilig houden van flats. Het vervolg is lastiger. De wildplassende Pool stopt niet met het doen van zijn behoefte na een ontvangen boete, zijn verslaafde landgenoot vindt geen woning. ‘Het is letterlijk dweilen met de kraan open’, verzucht wijkagent Guido Traets.

Een mogelijke oplossing is het opstellen van betere regels door de Europese Commissie. De timing is goed: een update van de regels voor vrij verkeer is in de maak. Ingrijpende wijzigingen zijn alleen niet te verwachten, vertelt Dominique Bé tijdens een webinar over dakloze EU-migranten. Gedecideerd verdedigt de vertegenwoordiger van het relevante Europese departement in december de status quo.

Zo zijn werk en dakloosheid volgens Bé geen samenhangende zaken. ‘Het vrije verkeer van personen brengt de arbeidsmarkt van de EU tot stand. Het is geen systeem voor sociale bescherming’, zegt hij. De ware verklaring voor het hoge aantal dakloze EU-migranten schuilt in zijn visie in de situatie in hun thuisland. Bé’s lievelingsvoorbeeld is Roemenië: lage salarissen, hoge vaste lasten, grote ongelijkheid én de meeste emigranten. EU-lidstaten moeten dakloosheid afzonderlijk aanpakken, betoogt de ambtenaar.

De opties voor Nederland bestaan grofweg uit strenger of minder streng optreden. Harder ingrijpen is moeilijk. Rotterdam zette in 2021 46 EU-migranten uit. Volgens de gemeente is het aantal notoire overlastgevers in de stad daardoor teruggebracht. Zeker is in ieder geval dat het opbouwen van dossiers van bijvoorbeeld Wiola of de wildplassende Pool veel tijd en geld kost.

Het versoepelen van de uitzettingsprocedure is ook lastig. Zomaar alle buitenslapers ongewenst verklaren is vragen om juridische problemen. Een poging van Groot-Brittannië om precies dat te doen liep in 2017 stuk op een rechterlijke uitspraak: dakloosheid is geen misdaad. En is een ongewenste migrant eenmaal met veel moeite uitgezet, dan is het probleem niet per definitie opgelost. ‘We zetten ze uit, morgen zijn ze weer terug’, zegt wijkagent Traets.

De andere optie is het bieden van meer hulp. ‘Een paar procent van de honderdduizenden migranten in Nederland heeft een keer ondersteuning nodig. Het is niet realistisch te zeggen dat ze het moeten redden en anders: go Poland, zegt Ineke Bergsma van Ontmoeting. ‘Als mensen hier therapie in het Pools kunnen krijgen, is de drempel voor hulp niet zo hoog, zegt Bartmann van Barka. Lopen gesprekken eenmaal, dan is het makkelijker een eventuele terugkeer te bespreken, zegt ze.

De hulpverleners zijn het erover eens dat bij dergelijke hulp strenge toegangseisen horen. ‘Het moet tijdelijk zijn, om te voorkomen dat ze onbeperkt in de opvang blijven. En niet te comfortabel. Bijvoorbeeld door te controleren op drugs en alcohol’, zegt Piotr Jackiewicz van de Pauluskerk, waar sinds kort een maandelijkse AA-bijeenkomst voor Poolse alcoholisten plaatsvindt.

Universitair docent Kramer wijst erop dat het zou helpen als Nederlandse steden de wet zouden toepassen. Het opvangen van EU-migranten totdat de ind een besluit neemt kan de facto leiden tot de door hulpverleners gewenste korte opvang, waarbij de migrant wel risico loopt Nederland na de beoordeling ongewild te moeten verlaten.

Staatssecretaris Maarten van Ooijen (CU) van Volksgezondheid, Welzijn en Sport werkt momenteel aan een nieuw plan voor de opvang van dakloze EU-migranten, naar aanleiding van een motie van de CU en SP. In een rapportage uit december schrijft zijn voorganger een sobere, kortdurende opvang te willen creëren, in combinatie met werktoeleiding of terugkeer naar het land van herkomst. Dat klinkt als het huidige aanbod van Rotterdam.

Er is wel een kans dat Nederland stilletjes stopt met het schenden van de rechten van EU-arbeidsmigranten. De staatssecretaris geeft in zijn rapportage de huidige fouten van gemeenten impliciet toe. Hij wil ‘dat EU-burgers die recent werk hebben gehad meer bescherming krijgen op basis van EU-recht’ en vindt het belangrijk dat ‘professionals goed zicht hebben op de rechtenopbouw van EU-burgers’.

Aan tafel in de Pauluskerk maakt de dakloze Danail Simeonov zich klaar voor een nieuwe werkdag. Met enige moeite trekt hij een trui aan onder zijn oranje jas. Na een ongeluk met onoplettende voetgangers kan hij een van zijn armen niet meer volledig strekken. ‘Ik heb geen verzekering. Daarvoor moet ik een adres hebben’, zegt hij.

De Bulgaar zal zijn tent de komende maanden eerst opzetten in een park in het noorden van Rotterdam. Na veel gedoe met de politie verkast hij daarna naar een plek vijftien kilometer ten noorden van Rotterdam. Vanuit die relatieve rust pendelt hij tegenwoordig dagelijks op en neer op zijn elektrische fiets. De Bulgaar weet wat hem te doen staat, zegt hij in de Pauluskerk. ‘Mijn dochter moet nog vier jaar studeren. Ze haalt goede cijfers. Ik moet sterk zijn. Ik weet waarvoor ik het doe.’

De echte namen van Wiola en Kacper zijn bekend bij de redactie, net als de volledige naam van Herman. Deze publicatie is mogelijk gemaakt door de Mark Hoogstad Beurs, markhoogstadbeurs.nl