Gemeenten schrijven stilletjes miljarden af op hun grondbezit

De grondbubbel

Veel Nederlandse gemeenten lijden grote verliezen op hun grondbezit en moeten daarom de komende jaren nog sterker bezuinigen. Hoe heeft het zo ver kunnen komen? En waarom ontstaat er – aan de vooravond van de gemeenteraadsverkiezingen – nauwelijks politiek rumoer?

Medium hh 20559645

‘Gemeente verhult grondverliezen met dubieuze boekhoudtrucs’, meldde Het financieele dagblad op 10 februari op de voorpagina. ‘Jaarrekening gemeente leest als cursus creatief boekhouden’, heette het binnenin. ‘Gemeenten met grote grondposities halen alles uit de kast om verliezen uit het zicht te houden.’ De krant baseert de alarmerende conclusies op Financiële situatie bij gemeentelijke grondbedrijven 2013, een rapportage van Deloitte. De accountants- en adviesfirma houdt elk jaar bij wat de waarde is van de grond die de vierhonderd Nederlandse gemeenten hebben ingekocht om woningen, winkels en kantoren te kunnen bouwen.

Volgens Deloitte hebben alle gemeenten samen voor zo’n elf miljard euro aan grondposities in de boeken. ‘Dat is het totale bedrag dat ze in grond hebben geïnvesteerd’, zegt Frank ten Have van Deloitte. ‘De vraag is of de gemeenten dat bedrag ooit zullen kunnen terugverdienen.’ Want de gemeentelijke bouwplannen waren gebaseerd op optimistische prognoses die na de kredietcrisis onhaalbaar zijn geworden. Gevolg: de gemeentegrond is veel minder waard dan waarvoor hij in de gemeentelijke boeken staat.

Daarnaast hebben veel lokale overheden heel wat risicovolle beleggingen buiten de boeken gehouden – het gaat dan om ‘publiek-private samenwerkingen’ met particuliere ontwikkelaars – en hebben ze kosten van die nog niet ontwikkelde gronden vanuit de boekhouding van het grondbedrijf overgeheveld naar hun lopende rekening, om de werkelijke verliezen te maskeren. In de jaren 2010-2012 hebben gemeenten al vier tot zes miljard aan verliezen genomen. Maar volgens Deloitte komt daar in 2013 en 2014 nog zevenhonderd miljoen tot 2,7 miljard bij.

Deze financiële tegenvallers leggen een bom onder gemeentelijke begrotingen van de komende jaren. Weliswaar worden de noodzakelijke afboekingen voor een deel gedekt door financiële buffers die gemeenten in de loop der jaren hebben opgebouwd. Maar waar de risico’s in 2009 nog slechts een derde van die reserves uitmaakten, waren die in 2012 al opgelopen tot de helft. Ook hebben gemeenten de verwachte opbrengst van gronden waarmee nog wel kan worden verdiend de afgelopen jaren naar beneden bijgesteld – tot een totaal van 3,6 miljard euro eind 2012. Of zij die opbrengst de komende jaren zullen kunnen realiseren, is sterk afhankelijk van de ontwikkeling van de markt.

Al met al lijkt het erop dat de nieuwe colleges van b. en w. te maken krijgen met extra tegenvallers, boven op de bezuinigingen die ze al moeten realiseren. In de verkiezingen speelt dit nauwelijks een rol, want bijna alle politieke partijen hebben zich tijdens de grondbubbel rijk gerekend. Toch moeten er lessen geleerd worden. Hoe hebben gemeenten zo risicovol kunnen beleggen in grond? En hoe kan dat in de toekomst worden voorkomen?

Neem Apeldoorn, een van de grootste verliezers in de grondbubbel. Begin 2011 werd deze middelgrote stad opgeschrikt door het bericht dat het gemeentelijk grondbedrijf een verlies moest nemen van 68 miljoen euro op zijn grondposities. Later dat jaar bleek dat de totale verliezen in het ergste geval zouden kunnen oplopen tot tweehonderd miljoen. Er volgde een onderzoek door de gemeenteraad onder voorzitterschap van de sgp’er Henk van den Berge, dat begin 2012 leidde tot het rapport De grond wordt duur betaald, een onthullende inkijk in de aard en omvang van het probleem.

Al in 1993 begon Apeldoorn links en rechts grond op te kopen voor woningbouw, voornamelijk van boeren, in het gebied dat later de naam Zuidbroek zou krijgen. Zo hoopte de gemeente de particuliere projectontwikkelaars voor te blijven. Er zat alleen weinig lijn in de grondaankopen: de gemeente kocht her en der snippers, doorsneden door gronden die in handen waren van anderen. De reden was dat er nog geen duidelijk plan voor het gebied was vastgesteld. Dat gebeurde pas in 2000, toen Apeldoorn uiterst ambitieuze plannen formuleerde. De gemeente wilde in twintig jaar tijd groeien van 155.000 naar 170.000 inwoners. Daartoe wilde Apeldoorn de jaarlijkse productie van nieuwbouwwoningen verdubbelen tot 1600, zodat er tot 2020 10.500 huizen bij zouden komen. Ook moest er een nieuw bedrijvenpark komen, het Regionaal Bedrijventerrein Apeldoorn-Zuid.

De doelstellingen werden nooit gehaald. Sterker, al in 2004 bleken ze onhaalbaar en stelde de gemeente de groeidoelen naar beneden bij. Maar dat kreeg geen gevolgen voor de grondaankopen en voor de boekhouding van het grondbedrijf. Ooit was de minimale buffer die het grondbedrijf moest aanhouden voor de financiële risico’s op deze gronden vastgesteld op 11,5 miljoen euro. Jarenlang werd die niet verhoogd. Wel werd elk jaar opnieuw vastgesteld wat de gemeente zou verdienen als al die gronden zouden worden verkocht. Tussen 2001 en 2009 kwam dat steevast uit op zo’n vijftig miljoen euro per jaar. Uit die papieren boekwinst eigende de gemeente zich elk jaar negen miljoen euro toe, voor leuke dingen voor de mensen. De verantwoordelijke wethouders negeerden herhaalde waarschuwingen van ambtenaren tegen deze financiële uitholling van het grondbedrijf.

Uit de papieren boekwinst eigende de gemeente zich elk jaar negen miljoen toe, voor leuke dingen voor de mensen

Hier wreekte zich dat het Apeldoornse grondbedrijf geen rechtspersoon was, maar slechts een boekhoudkundige entiteit. De facto bestond het uit twee onderafdelingen van de Dienst Ruimtelijke Ordening. De leiding stond te zwak tegenover de Apeldoornse politici. ‘Je had gewoon af te dragen en daarmee punt’, zei een voormalig directeur van het grondbedrijf tegen Van den Berge en zijn mede-onderzoekers. Bovendien geschiedde de uitvoering van de grondexpansie op buitengewoon knullige wijze. Op bijna alle gronden die de gemeente verwierf, rustten bouwclaims van particuliere ontwikkelaars. Hun plicht om de grond af te nemen, was niet gebonden aan een termijn. Daardoor konden zij eindeloos wachten totdat de tijd naar hun oordeel rijp was. Evenmin hoefden zij in die periode de rente te betalen op de grond; die kwam voor rekening van de gemeente.

Gaandeweg ging de jaarlijkse gedwongen afdracht van negen miljoen de winst van het grondbedrijf te boven. Daardoor slonk de risicobuffer tot vijf miljoen euro, ver onder het vastgestelde minimum van 11,5 miljoen – en dat terwijl het gemeentelijk grondbezit inmiddels was uitgedijd van 50 naar 250 miljoen euro. Intussen daalde het inwonertal van Apeldoorn: eind 2011 telde de stad net geen 138.000 inwoners.

De stad likt nu zijn wonden, net als veel andere gemeenten. De effecten van de grondbubbel verschillen sterk per gemeente. De grootste gemeente van het land, Amsterdam met 810.000 inwoners, heeft ook veruit de grootste grondpositie: één miljard euro. Maar daar staat een stevige buffer tegenover. Hoe stevig is voer voor discussie onder de experts, maar de hoofdstad heeft in elk geval betere reserves dan veel andere gemeenten. ‘Amsterdam heeft ook al veel verliezen genomen’, zegt Frank ten Have.

Bovendien profiteert Amsterdam van de historische trek naar de grote steden, die zich wereldwijd voordoet en die nog wel even zal aanhouden. Net als Den Haag en Utrecht – de Randstad is in feite één grote metropool – blijft Amsterdam in trek als woonstad en voor bedrijven. Dit trio kan zo de komende jaren blijven verdienen aan nieuwbouwprojecten. ‘In Amsterdam, Utrecht en Den Haag worden nog steeds relatief veel nieuwe huizen gebouwd’, observeert Ten Have. Dat verzacht de pijn van de grondbubbel. Kleinere en meer perifere gemeenten hebben die luxe niet. Almere bijvoorbeeld heeft minder dan een kwart van Amsterdams inwonertal (195.000), maar bijna half zoveel grond in de boeken staan – voor 477 miljoen euro.

De grondcrisis verraadt de structurele tekortkomingen van het Nederlandse beleid met betrekking tot grond, ruimtelijke ordening en woningmarkt. Een belangrijke oorzaak van de bubbel is dat Nederlandse gemeenten nauwelijks eigen inkomsten kunnen genereren, en daardoor de ruimte ontberen om een eigen beleid te voeren. De bulk van hun inkomsten krijgen zij uit het gemeentefonds, dat door het rijk wordt gefinancierd en geregisseerd. Bovendien kampen zij met een historisch gegroeide grondpolitiek, die sinds de mislukte hervormingspoging van het kabinet-Den Uyl (1973-1977) niet wezenlijk is veranderd. Ondanks onze hoge bevolkingsdichtheid is slechts elf procent van het Nederlandse grondgebied bebouwd. Op de uitgestrekte landbouw- en natuurgronden mag nog steeds vooral heel veel niet.

De Vierde Nota Ruimtelijke Ordening van minister Jan Pronk uit 1988, later bekend onder de naam Vinex, wees de voorlopig laatste gebieden aan waarin nog grootschalig woningen mochten worden gebouwd. Particuliere projectontwikkelaars, van oudsher veel alerter dan gemeenten, schaften de nota massaal aan als richtsnoer voor hun grondaankopen. In de jaren 1990-2000 kochten zij grond van boeren voor zes euro per vierkante meter. Tegen de tijd dat op die grond huizen waren gebouwd, betaalden de kopers daarvan tot zeshonderd euro per meter. ‘Gemeenten zagen met lede ogen aan hoe projectontwikkelaars hun zakken vulden’, vertelt Ten Have. ‘En dat terwijl zij de kosten moesten dragen voor de ontsluiting van die gebieden, door wegen aan te leggen en openbaar vervoer. Zij dachten: als wij zelf grond kopen, kunnen we meeverdienen aan die race.’

Het bleek een ongelijke strijd, die het tv-programma Zembla in 2005 overtuigend liet zien aan de hand van Alkmaar, een stad met honderdduizend inwoners omringd door uitgestrekte weidegronden. Maar de gemeente mocht slechts bouwen op een paar kleine stukjes daarvan. Daarom legde de lokale woningbouwcorporatie Woonwaard, beheerder van dertienduizend woningen, zich toe op ‘inbreiding’, legde directeur Pierre Sponselee uit: sloop en nieuwbouw in de Alkmaarse binnenstad. Maar door de lange vergunning- en inspraakprocedures kostten die projecten tien jaar. Woonwaard kwam ten tijde van de uitzending niet verder dan dertig nieuwe woningen per jaar. Starters op de Alkmaarse woningmarkt moesten acht jaar wachten op een betaalbaar huis, doorstromers zes jaar.

Zembla interviewde ook bewoners ‘uit alle lagen van de samenleving’, die uit nood hun toevlucht hadden gezocht in een huisje op een naburig vakantiepark. Onder hen waren twee Alkmaarse politie-agenten en een ambtenaar die verantwoordelijk was voor de woonruimteverdeling in Amsterdam. Op het moment van uitzending woonden naar schatting een kwart miljoen Nederlanders permanent in een recreatiewoning. De documentaire werd uitgezonden in februari 2005. Negen jaar later beheert Woonwaard 13.500 woningen – een luttele vijfhonderd meer dan toen. De wachttijden voor woningzoekers zijn niet wezenlijk verbeterd. Destijds kwamen er in Nederland zestigduizend nieuwe huizen per jaar bij – toen al een naoorlogs dieptepunt. Inmiddels is dat aantal gezakt tot 35.000. ‘Als woningzoekende ben je in Nederland tot levenslang veroordeeld’, zei architect en hoogleraar Carel Weeber in 2005 tegen Zembla. ‘En dat na honderd jaar volkshuisvestingsbeleid. Dat is toch schandalig.’


Beeld: September 2013. Braakliggende grond in Lansingerland, waar de gemeente 233 miljoen euro moest afschrijven (Peter Hilz/HH).