China en de VN

De honingpotten van Beijing

Terwijl de wereld worstelt met de coronapandemie en de tumultueuze nasleep van de Amerikaanse verkiezingen, bouwt Beijing rustig verder aan zijn macht in de Verenigde Naties. Met grote gevolgen, vooral voor de mensenrechten. Kan het Westen het tij nog keren?

Het nieuwe Mombasa SGR-treinstation, onderdeel van het Chinese One Belt, One Road Initiative, een moderne vorm van de Zijderoute. Kenia © Luis Tato / Bloomberg / Getty Images

‘Geen enkel land of individu kan het historische tempo van de grote verjonging van de Chinese natie stoppen’, is de gevleugelde uitspraak van de Chinese president Xi Jinping. Hij is zelf 67 jaar en nog lang niet van plan om af te treden. Het woord ‘verjonging’ moet dan ook niet letterlijk worden genomen, het staat voor modernisering en ontwikkeling en voor de toename van de macht en invloed van China in de wereld. Stap voor stap, weloverwogen, langzaam maar zeker. Dit is de laatste jaren ook zichtbaar geworden in de Verenigde Naties, waarop China inmiddels een grote stempel drukt.

De meeste multilaterale instellingen zijn na de Tweede Wereldoorlog opgezet door de Verenigde Staten en hun bondgenoten. Toen China in 1971 permanent lid werd van de VN-Veiligheidsraad, naast Engeland, Frankrijk, Rusland en de Verenigde Staten, was het land in zichzelf gekeerd, straatarm en onderontwikkeld. Maar nu China een economische wereldmacht is en niemand meer om het land heen kan, wil president Xi dat weerspiegeld zien in de VN en in internationale normen en verdragen.

‘Dat is niet abnormaal voor een grote en belangrijke staat. Maar China is geen gewone speler’, zegt Janka Oertel, directeur Azië van de denktank European Council on Foreign Relations (ecfr). Ze promoveerde op China en de VN. ‘China gelooft in heel andere normen en waarden, zeker op het gebied van mensenrechten en het naleven van internationale verdragen, en heeft andere belangen dan het Westen. Dit heeft nu al gevolgen voor besluitvorming binnen de VN.’ Deze ontwikkelingen zouden ons zorgen moeten baren, vindt Oertel. ‘Ook omdat Beijing zo een internationale omgeving creëert die de legitimiteit van de Chinese Communistische Partij versterkt, zowel binnen als buiten China. Dat is een belangrijk doel.’

Daardoor kan het autoritaire China zich nog sterker profileren als een ‘superieur’ alternatief voor westerse democratieën. Niet vrijheid van meningsuiting en vrijheid van het individu zijn voor de Chinese Communistische Partij belangrijke mensenrechten, maar economische ontwikkeling en een einde aan armoede. De soevereiniteit van een staat is heilig; geen enkel land noch de VN hebben het recht zich te bemoeien met Chinese binnenlandse aangelegenheden, waaronder ook Hongkong, Tibet en de ‘afvallige provincie Taiwan’ vallen. Bovendien heeft de staat het recht om zijn burgers vergaand te controleren en te censureren als dat in het belang is van de staatsveiligheid.

‘China wil de definitie van mensenrechten veranderen en van de VN een forum maken waarin staten overleg voeren, maar niet aansprakelijk kunnen worden gesteld voor mensenrechtenschendingen, laat staan dat ze aan een onderzoek kunnen worden onderworpen. Maar de VN zijn juist opgericht om dat mogelijk te maken’, zegt Sophie Richardson, China-specialist van Human Rights Watch in New York en schrijver van het recente rapport ‘China’s invloed op het mondiale mensenrechtensysteem’. ‘Beijing vindt in deze ambitie belangrijke medestanders, zoals het autocratische Rusland.’

In september vierden de VN hun 75-jarige jubileum, vanwege de coronapandemie vooral via beeldschermen. In westerse landen werd een nogal ongemakkelijk feestje georganiseerd en klonk ook veel teleurstelling. Want in hoeverre is de organisatie nog het vlaggenschip van de vrije, democratische wereld en de hoeder van de universele rechten van de mens? Wat is er nog over van de vitaliteit van de VN? Dagblad Trouw vatte de sentimenten als volgt samen: ‘In plaats van een “wereldregering” is de organisatie verworden tot een vergadercircuit waarin een paar grote jongens, die weinig ophebben met de idealen, de baas spelen.’

António Guterres, de Portugese secretaris-generaal van de VN, had zelf uiteraard lovende woorden, maar sprak ook zijn bezorgdheid uit. Bijvoorbeeld over het ‘multilateralisme zonder tanden’. Hij krijgt de wereldleiders wel om de tafel, maar hij kan ze niet dwingen tot gezamenlijke oplossingen, zelfs niet als er sprake is van een ernstige crisis in een land of regio.

Nee, voor een flinke dosis peptalk moest je tijdens de viering van het 75-jarige VN-jubileum in China zijn. In Chinese kranten werd de loftrompet gestoken: dankzij de VN was het non-proliferatieverdrag gesloten (het niet verspreiden van kernwapens) en waren er grote successen geboekt in de bestrijding van armoede, de-escalatie van conflicten en het sluiten van verdragen voor de aanpak van klimaatverandering. En welke belangrijke lidstaat had aan al die positieve ontwikkelingen een grote bijdrage geleverd? China uiteraard.

Vooral nadat Xi in 2013 werd geïnaugureerd als president werden kosten noch moeite gespaard om de werking van de VN te doorgronden en om ‘het spel te leren spelen’. Xi’s ijverige ‘verkenners’ werden ware specialisten in diplomatie en deden mee aan alle belangrijke commissievergaderingen, bijeenkomsten en stemrondes. Zij moesten er uiteindelijk voor zorgen dat ook Chinezen werden benoemd op de hoogste posten in belangrijke VN-commissies. ‘China begon steeds beter te begrijpen hoe multilaterale besluitvorming werkt en kon dat in zijn eigen voordeel aanwenden’, zegt Oertel. ‘Beijing vormde coalities en wist ook opeens tekstwijzigingen in resoluties aan te brengen.’

Op een congres van de Communistische Partij in 2017 verklaarde Xi openlijk dat er een nieuw tijdperk was aangebroken van ‘grootmachtdiplomatie met Chinese kenmerken’.

Geld was geen probleem, net zomin als het leveren van mankracht. Inmiddels heeft China bijna de grootste VN-delegatie met meer dan elfhonderd man. Na de VS is Beijing de tweede grootste donateur; het land neemt twaalf procent van het VN-budget op zich. De VS betalen 22 procent, maar hebben inmiddels ook een schuld van meer dan een miljard dollar aan de VN. Wat betreft de vredesmissies neemt China vijftien procent van het totale budget voor zijn rekening. En er zijn inmiddels meer dan 2500 Chinese ‘peacekeepers’ gestationeerd bij verschillende missies. Daar kunnen de andere landen uit de Veiligheidsraad niet aan tippen.

Xi’s ijverige ‘verkenners’ om de VN te doorgronden, werden ware specialisten in diplomatie

De Amerikaanse president Donald Trump hekelde de bureaucratie en de te hoge kosten van de VN en hij vond de organisatie partijdig, vooral in het nadeel van Israël. Uit protest verliet Amerika achtereenvolgens de VN-organisatie voor Onderwijs, Wetenschap en Cultuur en de Mensenrechtenraad. In diezelfde periode nam de invloed van China alleen maar toe. Critici noemden de maatregelen van Trump dan ook een onbedoeld cadeau voor Beijing. Van de vijftien gespecialiseerde VN-organisaties worden er inmiddels vier geleid door Chinezen: de Voedsel- en Landbouworganisatie (fao), de Organisatie voor Internationale Burgerluchtvaart (icao), de Internationale Telecommunicatie Unie (itu) en de VN-organisatie voor Industriële Ontwikkeling (unido). Geen andere lidstaat runt zoveel VN-organisaties.

Ook heeft China grote invloed binnen de Wereldgezondheidsorganisatie (who). Na de uitbraak van het Covid-19-virus moest de top van de who op eieren lopen om de juiste informatie van de Chinezen te krijgen. En nog steeds moet de who uiterst behoedzaam opereren in het onderzoek naar de oorsprong van het virus; Chinese wetenschappers voeren het uit, de who-deskundigen mogen het slechts monitoren. Ook wist Beijing met succes Taiwan te weigeren als lid en zelfs ook als waarnemer bij de organisatie, ondanks de goede resultaten die Taiwan boekte in de bestrijding van het virus. Uit protest tegen deze gang van zaken dreigden de VS onlangs ook de who te verlaten en hun donaties aan de organisatie stop te zetten. Dit proces, mits het wordt doorgezet, kan echter pas volgend jaar worden geëffectueerd.

Tijdens zijn opmars binnen de VN wist China zich verzekerd van de steun van veel landen die zich hadden gecommitteerd aan het One Belt, One Road Initiative (bri) dat Xi in 2013 lanceerde. Deze ‘nieuwe Zijderoute’ omvat een gigantisch netwerk van havens, spoorlijnen, pijplijnen, industrieparken, elektriciteitscentrales en wegen, dat de wereldhandel moet stimuleren en continenten moet verbinden (van China via Centraal-Azië naar Europa, en overzee naar Afrika, Europa en Latijns-Amerika). China sprak van een win-winsituatie: het bri zou miljoenen mensen uit de armoede trekken en hun levensstandaard verhogen. Inmiddels sloten 125 landen, die zich aangetrokken voelen door de ‘honingpotten’ die Beijing in het vooruitzicht stelde, zich aan bij het initiatief.

Daarbij sprak China de intentie uit om de meeste projecten zo milieuvriendelijk mogelijk te ontwikkelen. Beijing maakte hiermee flinke promotie en dertig aan de VN gelieerde organisaties, waaronder de unido, omarmden ‘De Groene bri’ en gaven het programma daarmee hun goedkeuring.

Maar de razendsnelle expansie van China had een bedenkelijke keerzijde. De infrastructurele projecten worden voornamelijk uitgevoerd door Chinese bedrijven die voor miljarden dollars aan orders in de wacht slepen en vooral Chinese technici, ingenieurs en bouwvakkers aan het werk helpen. De lokale bevolking in de betrokken landen profiteert nauwelijks van de werkgelegenheid. Ook is een groot aantal landen in een schuldenval terechtgekomen. Zij kregen leningen van China met een soms hoog oplopende rente, die ze niet konden afbetalen. In ruil voor schuldenverlichting kon China vergaande toezeggingen afdwingen, grondstoffen opeisen en zijn invloed vergroten. Dat heeft gevolgen binnen de VN, want een land dat in de ‘schuldsanering’ zit, zal niet snel de toorn van Beijing over zich willen afroepen door ‘ongewenst stemgedrag’.

Het is echter niet alleen te danken aan een zich terugtrekkende VS en de bri-connecties dat China de wind in de zeilen kreeg. ‘Europa heeft de aandacht in veel VN-instituties laten verslappen of heeft de importantie ervan onderschat’, zegt Janka Oertel van denktank ecfr. ‘In Europa wordt vooral veel gepraat over multilateralisme en het belang van de VN, maar er wordt niet genoeg naar gehandeld. Toen Amerika dreigde de who te verlaten, had Europa meteen moeten zeggen: als de VS besluiten om te vertrekken en de financiering ontbreekt, dan betalen wij de rekening. Dan maak je een belangrijk gebaar en krijg je invloed. Maar de Europese lidstaten werden te veel in beslag genomen door hun onderlinge gekibbel. Inmiddels is er een zekere onevenwichtigheid ontstaan in de VN in het voordeel van China. Om die te herstellen moeten Europese landen hun meningsverschillen opzij zetten en hun invloed uitbreiden in andere, belangrijke gespecialiseerde organisaties. Haast is geboden, want het is inmiddels twee voor twaalf.’

Onderschat het belang van de VN niet, vervolgt Oertel. ‘Met al haar zwaktes is de organisatie nog steeds het enige overlegorgaan ter wereld waar daadwerkelijk alle landen samenkomen en elk land een stem heeft. Er worden besluiten genomen die op geen enkele ander plek mogelijk zijn. En in de organisatie liggen waarden verankerd die we in het Westen hoog in het vaandel dragen. Die moeten we beschermen door in de VN aanzienlijk te investeren in politiek kapitaal, mensen, aandacht en geld.’ Europa moet ook veel meer doen aan coalitievorming en weer samenwerken met Amerika, in de hoop dat het land onder de nieuwe president Joe Biden op zijn schreden zal terugkeren.

Een goed voorbeeld van coalitievorming, volgens Oertel, is de verklaring die begin oktober onder leiding van de Duitse VN-ambassadeur Christoph Heusgen werd opgesteld. Daarin spreken 39 VN-leden hun grote zorg uit over de ontwikkelingen in Hongkong (met de invoering van de nieuwe veiligheidswet in juli trok Beijing daar alle macht naar zich toe) en de mensenrechtenschendingen in Xinjiang. In die westelijke Chinese provincie zitten naar verluidt een miljoen islamitische Oeigoeren in heropvoedingskampen; ook daarbuiten worden ze zwaar onderdrukt. China zou vrouwen zelfs dwingen tot abortus en sterilisatie. De 39 landen, waaronder Nederland, roepen Beijing op om Michelle Bachelet, de hoge commissaris voor de Mensenrechten van de VN, toe te laten tot Xinjiang om zelf poolshoogte te kunnen nemen van de situatie.

‘Het is zeker niet in het belang van China om dit soort publiciteit te krijgen’, zegt Oertel. ‘Beijing zit ook niet te wachten op een internationaal debat over zaken die worden beschouwd als binnenlandse aangelegenheden. Beijing gaat vroeg of laat een prijs betalen voor zijn gedrag en wij moeten die prijs steeds verder opvoeren.’

Saillant detail: de EU-landen Bulgarije, Cyprus, Griekenland, Hongarije, Malta, Portugal en Roemenië onderschreven de verklaring niet. In die landen lopen bri-projecten of heeft China grote investeringen gedaan. Zo is bijvoorbeeld de Griekse haven Piraeus in Chinese handen en wordt gehoopt op meer investeringen.

China werd begin oktober nota bene gekozen voor de Mensenrechtenraad van de VN, waarin 47 landen zitten. Toch reageerde Beijing op de oproep van de 39 VN-landen tot een onderzoek met de grootst mogelijke verontwaardiging en wees het alle aantijgingen van de hand: in Xinjiang is geen sprake van arbitraire detentie maar van een trainingsprogramma, dat geheel in lijn is met de contra-terreuragenda van de VN.

Een gratis Covid-19-vaccin: de nieuwe manier van China om landen aan zich te binden

‘We hadden niet anders verwacht’, zegt Sophie Richardson van Human Rights Watch. ‘Toch is de verklaring van de 39 VN-lidstaten, die met één stem spreken, van groot belang. Want het levert niet alleen imagoschade op voor Beijing, het geeft ook moed aan mensen die het slachtoffer zijn van mensenrechtenschendingen in Hongkong en China en die niet voor zichzelf kunnen opkomen.’ Met dat imago van China was het al niet best gesteld. Naarmate de Chinezen Amerika steeds meer gingen beschouwen als een land in verval, zagen ze zelf steeds minder risico in het vertonen van agressief gedrag. China waande zich onaantastbaar, ook binnen de VN. ‘Specialisten die onderzoek deden naar gevoelige onderwerpen kregen opeens memo’s en telefoontjes van Chinese ambassademedewerkers, met de dringende boodschap dat ze een bepaald initiatief niet moesten doorzetten of een standpunt niet moesten innemen’, aldus Richardson.

‘Ik kan helaas geen details verstrekken, maar dat overkwam zowel onderzoekers binnen de VN als daarbuiten. Gevluchte Chinezen die in Europa of Amerika kritische geluiden laten horen of getuigenissen geven, zijn terecht bang dat hun familieleden in China daarop zullen worden afgerekend.’

In juni van dit jaar leidden onder andere deze intimidaties ertoe dat vijftig onafhankelijke VN-onderzoekers een brief schreven naar secretaris-generaal Guterres, gevolgd door een verklaring die wereldwijd door 321 ngo’s en maatschappelijke groeperingen werd ondersteund. De kernboodschap: China’s minachting voor de mensenrechten heeft niet alleen gevolgen voor zijn eigen burgers. De steun aan dictators en de inspanningen van China om internationale normen te veranderen en te herschrijven, maken het verdedigen van mensenrechten ook buiten China moeilijker dan ooit. De VN moeten actie ondernemen.

En hoe reageerden Guterres en Bachelet op alle initiatieven? Richardson moet het antwoord schuldig blijven. ‘Maar ik denk dat er achter de schermen van alles speelt op dit vlak.’ Hoe gevoelig de zaak ligt, blijkt wel uit het feit dat de persvoorlichter van de hoge commissaris voor de Mensenrechten in Genève geen reactie geeft. Ook Ahmed Shaheed, de speciale VN-rapporteur op het gebied van vrijheid van religie en geloof, was niet bereikbaar voor commentaar.

De benoeming van China tot lid van de Mensenrechtenraad begin oktober – 123 landen steunden de kandidatuur – werd door velen als een nieuw dieptepunt beschouwd en door Hillel Neuer van UN Watch vergeleken met een pyromaan die hoofd van de brandweer wordt.

Een van de belangrijkste taken van de raad is om de stand van de mensenrechten in VN-lidstaten om de vier jaar te evalueren en aanbevelingen te doen voor verbetering. Een vijfkoppig comité (waarvan China ook deel uitmaakt) stelt bovendien speciale rapporteurs aan die mensenrechten onderzoeken op vele terreinen.

‘Human Rights Watch was uiteraard fel tegen deze benoeming’, zegt Richardson. ‘Maar een land dat lid is van de Mensenrechtenraad trekt ook meer aandacht en moet zich nog beter verantwoorden. Voor China wordt dat steeds ingewikkelder. Beijing zal er alles aan doen om Bachelet uit China te weren. Maar zij kan ook een onderzoek starten buiten China en zich baseren op al bestaande geloofwaardige rapporten over Xinjiang en spreken met gevluchte Oeigoeren. Het is nu heel belangrijk dat de 39 lidstaten hierop blijven aandringen en de druk opvoeren.’

Ondanks de imperfecties, benadrukt ook Richardson, zijn de VN nog steeds onmisbaar. ‘Voor mensen die vervolgd worden en in hun eigen land op geen enkele steun of bescherming kunnen rekenen, is het de enige plek waar ze terecht-kunnen. En in de VN kunnen niet alleen staten maar ook individuen en maatschappelijke organisaties regeringen ter verantwoording roepen.’

Alle ophef ten spijt, inmiddels heeft China alweer een nieuwe manier gevonden om staten aan zich te binden: het toezeggen van een gratis Covid-19-vaccin aan arme bondgenoten, maar ook bijvoorbeeld aan Indonesië, dat voor Beijing van strategisch belang is in de Zuid-Chinese Zee. Als landen akkoord gaan met de donatie zal dat ook gevolgen hebben voor hun houding in de VN.

‘China zal hiermee zeker politieke gunsten afdwingen’, vermoedt Janka Oertel. ‘Voor veel arme landen is het ook goed nieuws dat er snel een vaccin voorhanden zal zijn. Er bestaat echter niet zoiets als een gratis lunch. China zal zich ook bemoeien met de communicatie en de medische infrastructuur om het vaccin te distribueren en er zullen contacten zijn tussen de betreffende landen en laboratoria en ziekenhuizen in China. Dit gaat Beijing een reservoir aan data opleveren. Het Westen moet die ontwikkelingen goed in de gaten houden en het kan landen zijn diensten aanbieden in het monitoren en transparant maken van de Chinese hulp.’

Ook moet er meer transparantie komen over de manier waarop het Chinese vaccin is getest. ‘Human Rights Watch vangt signalen op dat mensen zonder toestemming als proefpersonen worden gebruikt en ook niet uit die programma’s kunnen stappen’, zegt Richardson. ‘We kennen de gevaren inmiddels van ondoorzichtig Chinees beleid. De onwil van de Chinese regering om transparant te zijn over de uitbraak van Covid-19 en het censureren van berichten van artsen hierover hebben de wereld uiteindelijk in een crisis gestort. Dit alleen al zou een motivatie voor regeringen moeten zijn om op te staan tegen de Chinese Communistische Partij, binnen de VN.’

Alle landen met respect voor mensenrechten moeten samen een coalitie vormen die meerjaren-plannen ontwikkelt en niet afhankelijk is van regeringen met een termijn van vier jaar, vindt de onderzoekster. Als tegenwicht tegen China, dat zich onaantastbaar waant en maar blijft tornen aan de inhoud van de Universele Verklaring van de rechten van Mens. ‘Dat is niet makkelijk en soms zal het gepaard gaan met sancties. Maar als dit niet gebeurt zijn de gevolgen veel erger. Dan zal de straffeloosheid van China en van dictatoriale, bevriende regimes verder toenemen. Het bekritiseren van Beijing zal dan steeds moeilijker worden, ook in academische kringen. Het is inmiddels twee milliseconden voor twaalf.’