De ondernemende staat

De lasten, niet de lusten

Volgens voorstanders van een kleine staat belemmert de overheid ondernemerschap en innovatie. Het tegendeel is waar. Sectoren als IT, farmacie, biotechnologie en groene technologie profiteren van gedurfde initiatieven van de overheid.

Medium ondernemendestaat

Wereldwijd wordt verkondigd dat de staat moet terugtreden om het herstel uit de crisis te bevorderen. De veronderstelling is dat als de staat zich maar afzijdig houdt we de krachten van ondernemerschap en innovatie in de private sector ontketenen. De media, het bedrijfsleven en liberalistische politici gaan uit van deze makkelijke tegenstelling en versterken het beeld van het contrast tussen een dynamische, innovatieve en competitieve ‘revolutionaire’ private sector tegenover een logge, bureaucratische, inerte, bemoeizuchtige publieke sector. De boodschap wordt zo vaak herhaald dat het door het brede publiek wordt geaccepteerd als de waarheid van het gezonde verstand, en heeft velen doen geloven dat de financiële crisis van 2007, die al snel ontaardde in een diepe economische crisis, veroorzaakt werd door overheidsschulden, in plaats van de ware toedracht te geloven.

En de taal die werd gebruikt loog er niet om. In maart 2011 beloofde de Britse premier David Cameron de ‘vijanden van ondernemerschap’ die bij de overheid werkzaam waren, en die hij omschreef als de ‘bureaucraten in overheidsinstellingen’, aan te pakken. De retoriek sloot aan bij het bredere thema van de Britse regering, dat van de Big Society, waar de verantwoordelijkheid voor het leveren van publieke diensten door de staat is overgedragen aan individuen die ofwel op eigen gezag opereerden ofwel gezamenlijk optraden via het maatschappelijk middenveld – met als argument dat de resulterende ‘vrijheid’ van de invloed van de staat dergelijke dienstverlening nieuw leven zou inblazen.

De outsourcing van een toenemend aandeel van publieke dienstverlening aan de private sector overal ter wereld wordt doorgaans gerechtvaardigd op grond van het efficiency-argument. Toch is vrijwel nooit een degelijk onderzoek gedaan naar de werkelijke kostenbesparingen die deze uitbesteding oplevert – vooral als het gebrek aan kwaliteitscontrole en de absurde kosten die het proces met zich meebrengt worden meegenomen. Het recente schandaal van de uitbesteding van de veiligheid van de Olympische Spelen in Londen in 2012 aan een bedrijf dat G4S heet en dat een wanprestatie leverde als gevolg van volslagen incompetentie leidde ertoe dat het Britse leger moest worden ingezet om de veiligheid tijdens de Spelen te waarborgen. Hoewel de managers van het bedrijf een ‘berisping’ kregen, maakt het nog steeds winst en blijft outsourcing toenemen.

De visie op de staat als vijand van het bedrijfsleven is een perspectief dat in de serieuze zakenpers voortdurend is terug te vinden. Zo maakt The Economist regelmatig gewag van de overheid als ‘hobbesiaanse leviathan’ die aan de zijlijn zou moeten blijven. Hun recept voor economische groei is vooral het creëren van vrijere markten en de juiste condities waarin nieuwe ideeën kunnen gedijen. En in een recent speciaal rapport over de groene revolutie bepleitte het blad expliciet dat de overheid zich behoort te ‘beperken tot de essentie’, zoals het financieren van onderwijs en onderzoek; de rest dient te worden overgelaten aan de ‘revolutionairen’, dat wil zeggen het bedrijfsleven. Maar deze revolutionaire geest is in de private sector dikwijls ver te zoeken, en de meest riskante en onzekere zaken moeten door de staat worden aangepakt.

Zolang ze niet bezig zijn bij de staat te lobbyen voor specifieke vormen van steun hebben gevestigde zakelijke lobby’s altijd gepleit voor vrijheid van de lange arm van de staat, waarvan zij vinden dat deze hun kansen op succes smoort door het opleggen van arbeidsrechten, belastingen en regelgeving. Het conservatieve Adam Smith Institute pleit voor vermindering van het aantal regelgevende instanties in het Verenigd Koninkrijk om de Britse economie in staat te stellen ‘een explosie van innovatie en groei [te] beleven’. In de VS worden aanhangers van de Tea Party verenigd door hun wens tot beperking van de overheidsuitgaven en bevordering van vrije markten.

De ideologie is zo sterk dat er met gemak een geschiedenis op wordt geconstrueerd. Een opmerkelijk aspect van de financiële crisis die in 2007 begon, was dat hoewel deze overduidelijk het gevolg was van excessieve private schulden (vooral in de Amerikaanse onroerendgoedmarkt), mensen later is aangepraat dat de publieke schulden de hoofdschuldige waren. Het is waar dat de schulden van de publieke sector scherp stegen als gevolg van zowel de door de overheden betaalde reddingsoperaties van banken als de slinkende belastingopbrengsten die het gevolg waren van de in veel landen resulterende recessie. Maar het is moeilijk vol te houden dat de financiële crisis, of de economische crisis die daaruit voortkwam, werd veroorzaakt door publieke schulden. Het kernprobleem was niet de hoogte van de uitgaven van de publieke sector maar het soort uitgaven.

Er is een self-fulfilling prophecy ontstaan: hoe geringschattender we over de rol van de staat in de economie praten, hoe minder de overheid in staat is die rol te versterken en de staat tot relevante speler te maken, en hoe minder we ook bij machte zijn om toptalenten aan te trekken. Is het toeval dat het Amerikaanse ministerie van Energie, de overheidsinstelling die het meest uitgeeft aan r&d met een van de grootste budgetten (per hoofd van de bevolking) voor energieonderzoek in de oeso, een winnaar van de Nobelprijs voor natuurkunde kon aantrekken als bestuurder? Of dat landen met veel minder ambitieuze plannen voor hun overheidsinstellingen veel vatbaarder zijn voor vriendjespolitiek bij benoemingen en voor gebrek aan expertise? Natuurlijk is het probleem niet alleen een kwestie van expertise, maar het vermogen talent aan te trekken is een indicator van het belang dat in een bepaald land aan publieke instellingen wordt toegekend.

We krijgen voortdurend te horen dat de staat een beperkte rol in de economie moet spelen vanwege zijn onvermogen tot het ‘aanwijzen van winnaars’, of de ‘winnaars’ nu nieuwe technologieën, economische sectoren of specifieke bedrijven zijn. Maar wat genegeerd wordt is dat in veel van de gevallen waarin de staat daar niet in slaagde hij iets probeerde te doen wat veel moeilijker was dan wat veel private bedrijven doen: ofwel het verlengen van de hoogtijdagen van een volgroeide industrie (het experiment met de Concorde of het Amerikaanse project voor supersonisch transport), ofwel het lanceren van een nieuwe technologiesector (het internet of de IT-revolutie).

Het werken op zo’n moeilijk terrein maakt de kans op falen veel groter. Door steeds maar af te geven op het vermogen van de staat om een effectieve en innovatieve rol te spelen in de samenleving geven we de staat niet alleen al te makkelijk de schuld van een aantal van de mislukkingen, maar hebben we bovendien nagelaten de juiste maatstaven te ontwikkelen om de investeringen eerlijk te beoordelen.

Publiek durfkapitaal is bijvoorbeeld iets heel anders dan privaat durfkapitaal. De staat is bereid te investeren op gebieden waar de risico’s veel hoger zijn, waarbij hij meer geduld heeft en lagere verwachtingen koestert ten aanzien van toekomstige rendementen. Dit is per definitie een moeilijker situatie. Toch worden de rendementen van publiek versus privaat durfkapitaal met elkaar vergeleken zonder met dit verschil rekening te houden.

Het algoritme dat tot Google’s succes leidde is gefinancierd uit een beurs van de publieke National Science Foundation

Ironisch genoeg heeft het onvermogen van de staat om de eigen positie te verdedigen, om uit te leggen welke rol hij speelde in het aanwijzen van de winnaars (van het internet tot bedrijven als Apple), het makkelijker gemaakt kritiek te uiten op de voorkomende mislukkingen. Erger nog, de staat reageerde op kritiek door kwetsbaar en timide te worden, makkelijk doelwit van lobby’s die uit zijn op publieke middelen voor eigen gewin, of van commentatoren die klakkeloos de mythes over de oorsprong van economische dynamiek blijven navertellen.

In de late jaren 1970 werd de vermogenswinstbelasting in de VS aanzienlijk verlaagd na de lobbyactiviteiten namens de Amerikaanse durfkapitalisten. De lobbyisten verklaarden tegenover de overheid dat durfkapitalisten zowel het internet als de vroege halfgeleiderindustrie hadden gefinancierd, en dat er zonder durfkapitalisten geen sprake zou zijn van innovatie. Dezelfde spelers die de vruchten plukten van de kostbare staatsinvesteringen in wat later de dotcomrevolutie zou worden, wisten dus met succes de overheid ertoe over te halen hun belastingen te verlagen. Op deze wijze werden de zakken van de overheid zelf, die zo cruciaal waren voor het financieren van innovatie, geleegd door degenen die er afhankelijk van waren geweest voor hun eigen succes.

Door het gebrek aan vertrouwen in de eigen rol werd de overheid bovendien maar al te ontvankelijk voor de mythes over de oorsprong van innovatie en ondernemerschap. De grote farmaceutische bedrijven proberen de overheid ervan te overtuigen dat zij te lijden hebben onder te veel regelgeving en bureaucratie terwijl de sector tegelijk afhankelijk is van door de overheid gefinancierde r&d. MKB-organisaties overtuigden de overheden van veel landen ervan dat zij als categorie te weinig geld krijgen. Toch ontvangen zij in veel landen meer geld dan de politie, zonder de banen of de innovatie te leveren die dergelijke ondersteuning zou rechtvaardigen. Als de staat beter had begrepen hoe de eigen investeringen tot de opkomst van de meest succesvolle nieuwe ondernemingen zoals Google, Apple en Compaq hebben geleid, zou hij zich misschien beter tegen dergelijke argumenten teweer kunnen stellen.

Maar de staat had geen goede afdeling marketing en communicatie. Stel je voor hoeveel makkelijker het gevecht van president Obama voor een nationale gezondheidszorg in de VS zou zijn geweest als de Amerikaanse bevolking wist welke belangrijke rol de Amerikaanse overheid speelde bij de financiering van de meest radicale nieuwe medicijnen. Dit is geen propaganda, het is het verhogen van het bewustzijn omtrent de geschiedenis van de technologie. Op het gebied van de gezondheidszorg was de rol van de staat er niet een van bemoeizucht maar van schepping en innovatie. Het verhaal dat verteld, en helaas geloofd wordt, is dat van een innovatieve farmaceutische sector en een bemoeizuchtige overheid.

Het is om verschillende redenen van belang deze (ingewikkelde) geschiedenis goed te vertellen. De hoge prijzen die betaald moeten worden voor medicijnen, of die nu door de staat zijn gesubsidieerd of niet, worden door de bedrijfstak gerechtvaardigd op grond van de veronderstelde hoge kosten van onderzoek en ontwikkeling. De waarheid boven tafel krijgen kan er niet alleen toe bijdragen dat de overheid een beter beleid kan voeren, maar ook dat het marktsysteem beter werkt.

De nadruk op de staat als ondernemende speler is natuurlijk niet bedoeld om het bestaan van ondernemende activiteiten in de private sector te ontkennen – van de rol van jonge ondernemingen die voor de dynamiek achter nieuwe bedrijfstakken zorgen (bijvoorbeeld Google) tot de belangrijke private financieringsbronnen zoals durfkapitaal. Het probleem is vooral dat dit doorgaans het enige verhaal is dat wordt verteld. Silicon Valley en de opkomst van de biotechnologie worden doorgaans toegeschreven aan de genieën achter de kleine hightechbedrijven als Facebook, of de proliferatie van kleine biotechbedrijven in Boston in de VS of Cambridge in het VK. De Europese ‘achterstand’ ten opzichte van de VS wordt vaak toegeschreven aan de zwakte van de sector durfkapitaal in Europa.

Voorbeelden uit deze hightechsectoren in de VS worden vaak gebruikt als argument waarom we minder staat en meer markt nodig hebben: als we de balans zouden kunnen doen omslaan ten gunste van de markt zou dat Europa in staat stellen eigen ‘Googles’ voort te brengen. Maar hoeveel mensen weten dat het algoritme dat tot het succes van Google leidde gefinancierd is uit een beurs van de Amerikaanse publieke National Science Foundation? Of dat moleculaire antilichamen, die de grondslag legden voor de biotechnologie voordat de sector durfkapitaal ontving, werden ontdekt in de laboratoria van de Britse publieke Medical Research Council (MRC)? Hoeveel mensen beseffen dat veel van de meest innovatieve jonge bedrijven in de VS niet gefinancierd werden door privaat maar door publiek durfkapitaal, zoals verstrekt door het Small Business Innovation Research programma (SBIR)?

Uit deze ervaringen zijn belangrijke lessen te trekken. Zij dwingen ertoe dat het debat verder gaat dan de rol van de staat in het stimuleren van de bestedingen, of de zorgen over het aanwijzen van ‘winnaars’. In plaats daarvan hebben we een argument voor een doelgerichte, proactieve, ondernemende overheid, die in staat is risico’s te nemen en een doeltreffend netwerk van actoren kan opbouwen dat het beste van de private sector in stelling kan brengen ten bate van het nationaal welzijn, voor een middellange of lange tijdshorizon. Het is de staat die als voornaamste investeerder en katalysator optreedt en het netwerk aanzet om actie te ondernemen en kennis te verspreiden. De staat kan optreden als schepper van de kenniseconomie, niet alleen maar als facilitator, en doet dat ook.

Het pleidooi voor een ondernemende staat is niet ‘nieuwe’ industriepolitiek, omdat het in feite gaat om wat er gebeurd is. De activiteiten van de staat zijn op dit gebied ‘verborgen’, vooral om een reactie van conservatief rechts te voorkomen. Er is een overdaad aan bewijs voor de cruciale rol van de staat in de geschiedenis van de computerindustrie, het internet, de farmaceutische en biotechnologie-industrie, nanotechnologie en de opkomende sector groene technologie. In al deze gevallen durfde de staat het aan om – tegen alle gangbare verwachtingen in – over het ‘onmogelijke’ na te denken: een nieuwe technologische kans scheppen; de enorme aanloopinvesteringen plegen; een gedecentraliseerd netwerk opzetten van actoren die het riskante onderzoek moesten uitvoeren; en vervolgens de gelegenheid scheppen voor een dynamisch proces van ontwikkeling en commercialisering.

Medium ondernemendestaat2
Durfkapitaal diende zich pas aan twintig jaar nadat publieke fondsen de belangrijkste investeringen hadden gepleegd

Economen die bereid zijn toe te geven dat de staat een belangrijke rol speelt, gebruiken vaak een specifiek kader dat ‘marktfalen’ genoemd wordt. Vanuit dit perspectief geldt het feit dat markten ‘imperfect’ zijn als de uitzondering, wat betekent dat de staat wel een rol moet spelen maar niet een heel belangrijke. Imperfecties kunnen om uiteenlopende redenen ontstaan: de onwil van private bedrijven om te investeren op terreinen, zoals fundamenteel onderzoek, waar zij onvoldoende private winsten kunnen genereren omdat de resultaten ‘publieke baten’ zijn die ter beschikking staan van alle bedrijven; het feit dat private bedrijven de kosten van hun vervuiling niet incalculeren in hun kostprijs; of het feit dat het risico van bepaalde investeringen te hoog is om alleen door een individueel bedrijf te worden gedragen. Gegeven deze verschillende vormen van marktfalen kan de verwachte rol van de staat bijvoorbeeld zijn: publiek gefinancierd fundamenteel onderzoek; belastingen op vervuilende bedrijven; en publieke financiering van infrastructurele projecten.

Hoewel dit kader zijn nut heeft, biedt het geen verklaring voor de ‘visionaire’ strategische rol die de overheid heeft gespeeld met deze investeringen. De ontdekking van het internet of de opkomst van de sector nanotechnologie kwam niet voort uit iets wat de private sector wilde maar waarvoor het de investeringsmiddelen niet kon vinden. Beide kwamen voort uit de visie die de overheid had op een terrein waar de private sector nog geen notie van had. Zelfs nadat de nieuwe technologieën door de overheid waren geïntroduceerd, was de private sector nog te bang om erin te investeren. De overheid moest zelfs de commercialisering van internet ondersteunen. En het duurde jaren voordat private durfkapitalisten het aandurfden om geld te steken in bedrijven op het gebied van biotechnologie of nanotechnologie. In deze en veel vergelijkbare gevallen was het de staat die over de meest agressieve animal spirits bleek te beschikken.

De veronderstelling dat de staat niets anders hoeft te doen dan de private sector een zetje in de goede richting geven, dat belastingfaciliteiten werken omdat het bedrijfsleven graag in innovatie investeert, dat het wegnemen van belemmeringen en regels noodzakelijk is, dat kleine bedrijven – domweg vanwege hun omvang – flexibeler en ondernemender zijn en directe en indirecte steun nodig hebben: het zijn allemaal mythes. Het zijn mythes over de herkomst van ondernemerschap en innovatie. Ze vormden een belemmering voor zo effectief mogelijk beleid in het bevorderen van het soort innovatie dat bedrijven niet op eigen initiatief zouden hebben opgepakt.

Innovatie-economen uit de ‘evolutionaire’ traditie betogen dat er ‘systemen’ van innovatie nodig zijn opdat nieuwe kennis en innovatie zich over de economie kunnen verspreiden, en dat innovatiesystemen de aanwezigheid vereisen van dynamische verbanden tussen de verschillende spelers (bedrijven, financiële instellingen, onderzoek en onderwijs, publieke fondsen, intermediaire structuren), alsook van horizontale verbanden binnen organisaties en instellingen. Wat echter zelfs in deze discussie ontbreekt, is de precieze rol die elke speler realistischerwijze speelt met betrekking tot het ‘hobbelige’ en complexe risicolandschap.

Veel fouten van het huidige innovatiebeleid zijn te wijten aan het feit dat spelers op de verkeerde plek in dit landschap worden geplaatst (zowel in de tijd als in de ruimte). Zo is het naïef om te verwachten dat durfkapitaal heden ten dage het voortouw neemt in het vroege en meest riskante stadium van enige nieuwe economische sector (zoals schone technologie). In de biotechnologie, de nanotechnologie en het internet diende durfkapitaal zich pas aan vijftien tot twintig jaar nadat publieke fondsen de belangrijkste investeringen hadden gepleegd.

De geschiedenis laat in feite zien dat die gebieden in het risicolandschap die zich kenmerken door een hoge kapitaalintensiteit en grote technologische en marktrisico’s door de private sector gemeden worden, en grote bedragen aan (verschillende soorten) middelen van de publieke sector nodig hadden, alsmede een visie en leiderschap vanuit de publieke sector om ze van de grond te krijgen. De staat stond achter de meeste technologische revoluties en periodes van langdurige groei. Dat is waarom een ‘ondernemende staat’ noodzakelijk is om risico’s te nemen en een nieuwe visie te creëren, en niet alleen om marktfalen te corrigeren.

Door onbegrip over de rol die verschillende actoren spelen kan het makkelijker gebeuren dat de overheid zich laat inpakken door specifieke belangen die hun rol in een bepaalde retorische en ideologische context plaatsen, zonder bewijs of reden. Terwijl durfkapitalisten hard hebben gelobbyd voor lagere vermogenswinstbelastingen plegen ze hun investeringen in nieuwe technologieën niet op grond van belastingtarieven; ze plegen ze op basis van de risico’s die ze zien, risico’s die doorgaans sterk gereduceerd worden door voorafgaande decennia van staatsinvesteringen.

Zonder een beter begrip van de spelers die betrokken zijn bij het innovatieproces riskeren we toe te staan dat een symbiotisch innovatiesysteem, waarin de staat en de private sector beide profiteren, verandert in een parasitair systeem waarin de private sector in staat is de baten te ontfutselen aan een staat die zij tegelijkertijd weigert te financieren.

Het is tegenwoordig gebruikelijk om te spreken van innovatiesystemen als ‘innovatie-ecosystemen’. Die uitdrukking ligt voor op de tong van menige innovatiespecialist en beleidsmaker. Maar hoe weten we zeker dat het innovatie-ecosysteem er een is dat resulteert in een symbiotische relatie tussen de publieke en de private sector, en niet in een parasitaire relatie? Met andere woorden, zullen hogere investeringen van de staat in het innovatie-ecosysteem ertoe leiden dat de private sector minder investeert en zijn ingehouden winsten gebruikt om de kortetermijnwinst te vergroten of juist meer, op riskanter gebieden zoals de opbouw van menselijk kapitaal en onderzoek en ontwikkeling, om de groei op lange termijn te bevorderen?

Een vraag als deze kan worden gepresenteerd in termen van ‘crowding out’, ‘verdringing’. Crowding out is in de economie een hypothese volgens welke het gevaar van staatsinvesteringen is dat deze besparingen opslokken die gebruikt hadden kunnen worden door de private sector voor de eigen investeringsplannen. Keynesianen verwerpen het idee dat staatsuitgaven private investeringen verdringen, door erop te wijzen dat dit alleen geldt in een tijd van volledige capaciteitsbenutting, een situatie die zich vrijwel nooit voordoet. Maar een ondernemende overheid investeert op gebieden waar de private sector niet zou investeren, zelfs als de middelen ervoor beschikbaar waren. En juist die moedige, risico nemende, visionaire rol van de staat wordt genegeerd. Bedrijfsinvesteringen zijn voornamelijk beperkt niet door besparingen maar door het eigen gebrek aan moed (of keynesiaanse animal spirits) – de mentaliteit van de bekende weg.

Aandeelhouders en management worden ‘beloond’ voor het profiteren van de innovaties die de staat heeft teweeggebracht

Uit onderzoeken op bedrijfsniveau komt naar voren dat de toetreding van bedrijven tot specifieke bedrijfstakken niet bepaald wordt door de bestaande winsten in die sector maar door de vooruitzichten op technologische en marktkansen. En die kansen hangen samen met de mate van staatsinvesteringen op die gebieden. Maar wat als dat potentieel moedige aspect van de private sector wordt aangetast doordat de publieke sector in het gat springt? In plaats van dat te zien in termen van ‘verdringing’ denk ik dat we het zo moeten aanpakken dat het resulteert in het opbouwen van privaat-publieke partnerschappen die meer symbiotisch dan parasitair zijn. Het probleem is niet dat de staat te veel innovatie heeft gefinancierd, waardoor de private sector minder ambitieus is geworden. Het probleem is dat beleidsmakers niet ambitieus genoeg zijn geweest om te eisen dat dergelijke steun deel uitmaakt van een meer collaboratieve inspanning waarbij ook de private sector doet wat van haar verwacht mag worden.

In plaats daarvan zijn grote r&d gesloten en zijn ook de uitgaven aan onderzoek afgenomen. In veel landen, waaronder het VK, zijn de bedrijfsbestedingen aan r&d gedaald. Aangezien de staatsuitgaven en de uitgaven van bedrijven aan r&d de neiging hebben gecorreleerd te zijn (de eerste maken dat de animo voor de tweede afneemt), is het van belang dat beleidsmakers meer moed tonen – niet alleen in het verstrekken van middelen aan sectoren maar ook in het eisen dat bedrijven in die sectoren hun eigen inzet voor innovatie vergroten. Een recent onderzoek van het mit stelt dat het huidige ontbreken in de VS van bedrijfslaboratoria als Xerox Parc (dat de technologie van de grafische interface voor de besturingssystemen van zowel Apple als Windows voortbracht) en Bell Labs – die beide in hoge mate medegefinancierd werden vanuit budgetten van overheidsinstellingen – een van de redenen is waarom de Amerikaanse innovatiemachine onder druk staat.

Het probleem is ook zichtbaar in bedrijfstakken als de farmaceutische industrie, waar de trend is dat de publieke investeringen in r&d toenemen terwijl de bestedingen van de private sector afnemen. De National Institutes of Health (NIH) hebben over het afgelopen decennium meer dan 300 miljard dollar besteed (in 2012 alleen al 30,9 miljard) en ze zijn meer betrokken geraakt bij de ontwikkelingscomponent daarin, wat betekent dat ze hogere kosten van de ontwikkeling van medicijnen voor hun rekening nemen (zoals via klinische proeven), terwijl private farmaceutische bedrijven over het geheel genomen minder aan r&d hebben uitgegeven, terwijl veel onderzoekslaboratoria zelfs werden gesloten. Natuurlijk zijn de totale r&d-uitgaven misschien toegenomen, omdat het onderdeel ontwikkeling steeds duurder wordt. Maar dit verhult het onderliggende probleem.

Terwijl sommige onderzoekers de afnemende uitgaven aan onderzoek hebben gerechtvaardigd op grond van lage productiviteit van onderzoek en ontwikkeling (de hogere uitgaven worden niet weerspiegeld in meer ontdekkingen) hebben andere, zoals Marcia Angell (voormalig hoofdredacteur van de New England Journal of Medicine) de grote farmaceutische bedrijven meer expliciet verweten hun bijdrage te laten versloffen. Ze stelt dat al decennialang de meest radicale nieuwe medicijnen uit publieke laboratoria komen, terwijl de private bedrijven zich vooral bezighouden met me too-medicijnen (licht gemodificeerde bestaande medicijnen) en marketing. En in de afgelopen jaren hebben CEO’s van grote farmaceutische bedrijven toegegeven dat hun besluit om hun laboratoria af te slanken – of in sommige gevallen te sluiten – er het gevolg van is dat zij onderkenden dat in het ‘open’ innovatiemodel het grootste deel van hun onderzoeksresultaten wordt verkregen via kleine biotechnologiebedrijven of publieke laboratoria. De grote farmaceutische bedrijven richten zich nu op samenwerking in dergelijke allianties en op de ‘integratie’ van elders verworven kennis, in plaats van het zelf financieren van r&d.

Een van de grootste problemen is de wijze waarop dergelijke reducties in de r&d-uitgaven samenvielen met een toenemende ‘financialisering’ van de private sector. Hoewel de causaliteit moeilijk te bewijzen is, kan niet worden ontkend dat in dezelfde tijd waarin de private farmaceutische bedrijven hun onderzoeksuitgaven hebben verlaagd ze voor grotere bedragen eigen aandelen hebben teruggekocht – een strategie die wordt gebruikt om de aandelenkoers op te vijzelen, wat een positieve invloed heeft op de waarde van opties en vaak aan die opties gekoppelde directiebeloningen. Pfizer bijvoorbeeld, dat in 2011 6,2 miljard dollar aan dividend uitkeerde, kocht in datzelfde jaar voor 9 miljard eigen aandelen, een bedrag gelijk aan 90 procent van de nettowinst en 99 procent van de r&d-uitgaven.

Het feit dat de grote farmaceutische concerns steeds minder aan r&d spenderen op hetzelfde moment dat de staat meer uitgeeft – en intussen meer besteden aan het terugkopen van aandelen – maakt dit specifieke innovatie-ecosysteem veel meer parasitair dan symbiotisch. Dit is geen kwestie van crowding out: dit is meeliften. Het terugkopen van aandelen verhoogt de aandelenkoersen, ten bate van het topmanagement en beleggers die de meerderheid van de aandelen bezitten. Een hogere aandelenkoers creëert geen waarde (wat innovatie wel doet) maar vergemakkelijkt het onttrekken ervan. Aandeelhouders en management worden zo ‘beloond’ voor het profiteren van de golf van innovaties die door de staat is teweeggebracht.

Helaas lijkt hetzelfde probleem op te duiken in de opkomende sector schone technologie. In 2010 vroeg de American Energy Innovation Council (AEIC), een bedrijfstakorganisatie, de Amerikaanse overheid om haar uitgaven aan schone technologie te verdrievoudigen, tot 16 miljard dollar per jaar, en een extra 1 miljard dollar uit te trekken voor het Advanced Research Project Agency – Energy. Tegelijk hebben de bedrijven die deel uitmaken van de aeic tussen 2001 en 2010 237 miljard uitgegeven aan het terugkopen van aandelen. De voornaamste bestuurders van de aeic zijn afkomstig uit bedrijven die in 2011 een collectieve nettowinst hadden van 37 miljard dollar en naar schatting 16 miljard dollar uitgaven aan r&d. Dat zij menen dat de enorme bedragen waarover hun bedrijven beschikken ontoereikend zijn voor meer innovatie op het gebied van schone technologie is een aanwijzing van de rol van de staat als initiator van innovatie of van hun eigen aversie tegen risico’s nemen – of beide.

Het terugkopen van aandelen is geen geïsoleerd probleem maar alomtegenwoordig. De grootste terugkopers (vooral oliemaatschappijen en farmaceutische concerns) beweren dat dit te maken heeft met gebrek aan nieuwe investeringskansen. In feite worden in veel gevallen de duurste (dat wil zeggen meest kapitaalintensieve) investeringen in nieuwe kansen zoals medicijnen en hernieuwbare energie (investeringen met een hoog markt- en technologisch risico) door de publieke sector gepleegd. Dit roept de vraag op of het model van ‘open innovatie’ disfunctioneel aan het worden is. Nu grote bedrijven steeds afhankelijker worden van allianties met kleine bedrijven en van de publieke sector wijst alles erop dat de grote spelers zich meer toeleggen op winstgroei op de korte termijn (door de markt te manipuleren) dan op investeringen op de lange termijn.

Nu ‘nieuwe’ industriepolitiek weer op de agenda staat en veel landen proberen hun economieën te ‘herbalanceren’ weg van financiën en in de richting van ‘reële’ sectoren is het belangrijker dan ooit om de vraag te stellen wat deze herbalancering zal inhouden. Sommigen hebben vooral gewezen op de noodzaak van verschillende soorten privaat-publieke samenwerking die innovatie en economische groei kunnen bevorderen. Ik betoog dat we er meer op gespitst moeten zijn het type partnerschappen te realiseren dat de betrokkenheid van alle partijen vergroot, en dat niet leidt tot het soort problemen als de financialisering van de economie: socialisering van de risico’s, privatisering van de beloningen.

Vooral het werk van Dani Rodrik is van groot belang geweest door de aandacht te vestigen op de noodzaak de interacties tussen de publieke en de private sector te heroverwegen, en meer nadruk te leggen op processen in plaats van beleidsuitkomsten. Hij kijkt vooral naar het soort exploratieprocessen dat de publieke en private sectoren in staat stelt van elkaar te leren, in het bijzonder in termen van de kansen en beperkingen waar elk mee te maken heeft. Hij leidt hieruit af dat het probleem niet ligt in het soort instrumenten (belastingfaciliteiten of subsidies) of het soort sectoren (staal of software) dat we kiezen, maar in de vraag hoe beleid processen van zelfontdekking kan bevorderen, wat weer creativiteit en innovatie stimuleert.

Hoewel ik het eens ben met Rodriks algemene punt over de noodzaak van het bevorderen van exploratie en trial and error geloof ik dat de geschiedenis van de technologische verandering ons leert dat de keuze van specifieke sectoren een absoluut cruciaal onderdeel is van dit proces. Het internet zou er nooit geweest zijn als het niet doelbewust was ‘aangewezen’ door DARPA (Defense Advanced Research Projects Agency), en hetzelfde geldt voor nanotechnologie, die werd aangewezen door de National Science Foundation (NSF) en later door het National Nanotech. En wat het belangrijkste is, de groene revolutie zal niet van de grond komen totdat deze doelbewust zal zijn aangewezen en ondersteund door de staat.

Terugkerend naar het fundamentele punt van Keynes over de cruciale rol van de overheid moeten we de vraag stellen: hoe kunnen horizontale en verticale instrumenten en maatregelen ‘dingen laten gebeuren’ die anders niet gebeurd zouden zijn? Het probleem met belastingkortingen voor r&d is niet dat dit specifieke beleidsinstrumenten zijn, maar dat ze verkeerd ontworpen zijn en de private r&d-investeringen niet doen toenemen. Het is daarvoor veel beter het werk aan onderzoek en ontwikkeling te stimuleren dan, via belastingkorting, het inkomen daaruit.


Mariana Mazzucato is hoogleraar economie en innovatie aan University of Sussex. Voor haar bijdrage aan het denken over duurzame groei en de ondernemende overheid kreeg zij verscheidene prijzen. Haar veelgeprezen boek De ondernemende staat: Waarom de markt niet zonder overheid kan verscheen bij Nieuw Amsterdam (320 blz., € 22,95)


Beeld: (1) Steve Jobs demonstreert de veelzijdigheid van het NEXT-computersysteem, 1989 (Brant Ward / Corbis / HH); (2) De lopende band voor het maken van computerchips in Silicon Valley, circa 1970 (Ted Streshinsky / Corbis / HH)