De redding van ING in 2008

De leeuw moest slikken of stikken

De Nederlandse overheid en ING dachten dat ze er eind 2008 uit waren. De staat had de bank met een reddingspakket behoed voor fatale gevolgen van de financiële crisis. Maar dat was buiten de veel strengere Europese Commissie gerekend.

Met gestrekt been ging Hans van der Noordaa erin. Wat dachten die lui aan de andere kant van de onderhandelingstafel wel. Wat was hun probleem? ing was een prachtbedrijf, in de kern een gezonde bank, de minister had het zelf gezegd. Er was niets mis mee. Oké, ing was slachtoffer van de wereldwijde financiële crisis. Om die periode van paniek in de financiële markten te overbruggen had de bank-verzekeraar, het grootste financiële conglomeraat van Nederland, steun van de Nederlandse overheid gekregen.

Tegenover Van der Noordaa, lid van de raad van bestuur van ing, zat een handvol medewerkers van het Directoraat-Generaal Mededinging van de Europese Commissie in Brussel. Zij hadden tot taak om twee reddingsoperaties van in totaal 32,5 miljard euro waarmee de Nederlandse staat ing overeind had gehouden te beoordelen op grond van de Europese regels voor mededinging en staatssteun.

ing had de zwaarst mogelijke delegatie naar Brussel gestuurd. Het was ongebruikelijk dat een lid van de raad van bestuur zich persoonlijk met de onderhandelingen bemoeide. Bovendien maakten advocaten van het Brits-Duitse kantoor Freshfields Bruckhaus Deringer deel uit van de ing-delegatie. Dat werkte in de ambtelijke Brusselse omgeving averechts. Het team van dg comp, zoals het Directoraat-Generaal Mededinging in het Brusselse jargon genoemd wordt, voelde zich geïntimideerd door een tegenpartij die zich gedroeg als een nationale kampioen en geïrriteerd reageerde op kritische vragen. Omgekeerd leek het niet tot ing door te dringen dat de medewerkers van dg comp een wettelijk mandaat hadden om maatregelen op te leggen.

De opstelling van de ing-delegatie bij de onderhandelingen met dg comp in Brussel was illustratief voor de zelfoverschatting waaraan ing tijdens de financiële crisis bijna ten onder was gegaan. Na de val van Lehman Brothers, op 15 september 2008, had het weken geduurd voordat tot de top van ing doordrong dat er iets grondig mis was en dat de trotse leeuw van de bank-verzekeraar kon omvallen. Dat kon toch niet waar zijn!

Vier dagen nadat minister van Financiën Wouter Bos en de president van De Nederlandsche Bank (dnb) Nout Wellink op ing-topman Michel Tilmant hadden ingepraat om ABN Amro uit de boedel van het failliete Fortis-concern te tillen, meldden twee ing-bestuurders zich begin oktober discreet bij dnb om steun te vragen. Enkele dagen later zaten Tilmant en president-commissaris Jan Hommen bij minister Bos op de kamer met het dringende verzoek een reddingspakket op te tuigen.

In het laatste kwartaal van 2008 verstrekten de Europese overheden het ene na het andere miljardenpakket aan financiële instellingen die zoals ing in overlevingsnood verkeerden. Deze nationale steunmaatregelen moesten allemaal worden goedgekeurd in Brussel. Het Directoraat-Generaal Mededinging was indertijd gevestigd in een kolossaal glazen kantoorgebouw, bijgenaamd het Aquarium, aan de Rue Joseph II in Brussel. Door de explosief toegenomen werkdruk was er dringend extra vergaderruimte nodig voor de medewerkers van dg comp en hun gesprekspartners, onderhandelingsteams bestaande uit ambtenaren van de ministeries van Financiën en centrale banken, bankiers en hun adviseurs.

Daarom werden eind 2008 op de binnenplaats van het carrévormige gebouw overhaast een stel bouwcontainers geplaatst. Die boden tijdelijk uitkomst. Het meubilair van de bouwketen bestond uit formicatafels met harde stoelen, de lauwe koffie kwam uit thermoskannen. De ruimtes waren niet verwarmd en om zes uur ’s avonds ging automatisch het licht uit, niemand wist waarom. Deze Spartaanse omgeving betekende voor de bankiers, die in de containers met de medewerkers van dg comp moesten onderhandelen, niets minder dan een cultuurschok.

Het Directoraat-Generaal Mededinging had beperkte ervaring met banken. In 2007 beoordeelde het slechts drie gevallen van staatssteun aan banken. De val van de Amerikaanse zakenbank Lehman Brothers was het startpunt van de wereldwijde financiële paniek. In het laatste kwartaal van 2008 kreeg dg comp 37 gevallen van staatssteun te beoordelen; tussen 2008 en 2010 werden ruim vijftig steunoperaties voor banken aan Europese toetsing onderworpen. Hieronder waren drie Nederlandse instellingen: ABN Amro, ing en Aegon. In 2013 volgde SNS Reaal.

In ijltempo stampte dg comp een Financial Crisis Task Force uit de grond, die onder leiding kwam te staan van Irmfried Schwimann, een Oostenrijkse juriste. Plaatsvervangend hoofd was Max Lienemeyer, een laconieke Duitser, voormalig advocaat gespecialiseerd in staatssteun. De teamleden waren jong, vrouwen en mannen, slim, scherp en ambitieus. Ze waren afkomstig uit alle EU-lidstaten. Aan de delegaties die tegenover hen zaten op de harde stoelen in de bouwketen stelden ze lastige vragen. De bankiers ondergingen de ondervragingen als een kruisverhoor. Dergelijke ontluisterende omstandigheden hadden ze in hun contacten met nationale toezichthouders nooit meegemaakt. Onderling spraken ze over de bouwketen als ‘martelkamers’ en over de medewerkers van dg comp als ‘pitbulls’.

Max Lienemeyer (Frankfurt, 1967) werkte sinds 2003 bij het Directoraat-Generaal Mededinging. Zijn team binnen de Financial Task Force, dat zich onder meer met ing bezighield, stond bekend als de Max Force.

Eurocommissaris Neelie Kroes was tot eind 2008 politiek verantwoordelijk voor het Directoraat-Generaal Mededinging. De vvd-coryfee, die in Brussel de bijnaam Steely Neelie verwierf, had ontzag afgedwongen met haar aanpak van Microsoft en andere multinationals, die ze miljardenboetes had opgelegd vanwege schendingen van de Europese mededingingsregels. Ze was de machtigste vrouw van Europa.

Staatssteun en mededinging zijn Europese beleidsterreinen en de Europese Commissie heeft de bevoegdheid om de interne markt te beschermen tegen ongeoorloofde staatssteun of concurrentievervalsing. Voor de beoordeling van de staatssteun om banken te redden beschikte dg comp aanvankelijk niet over regels die hierop waren toegespitst. Die kregen vorm naarmate de financiële crisis zich ontrolde. Daarbij hanteerde Brussel uitgangspunten zoals die gelden voor alle gevallen van staatssteun: de levensvatbaarheid van een onderneming, de maatregelen die overheden aan de steun verbinden, de inkomsten van overheden op de verstrekte steun, en eisen om marktverstoring als gevolg van de steun te neutraliseren. In alle gevallen speelde dg comp de rol van aanklager, rechter en executeur.

Tot hun immense schrik ontdekten de banken die met miljarden overeind gehouden waren dat niet de nationale ministeries van Financiën of de centrale banken, maar dg comp in Brussel de uiteindelijke beslissingsmacht had. En dat de ambtenaren van Kroes er niet voor terugdeinsden om veel harder in te grijpen dan bankiers in het nationale circuit gewend waren.

ING had drie keer staatssteun gekregen na moeizame onderhandelingen waarbij Financiën en dnb geregeld tegenover elkaar stonden. Om te beginnen een kapitaalinjectie van tien miljard euro in oktober 2008, vervolgens eind januari 2009 de overname ter waarde van 22,5 miljard euro van een portefeuille complexe Amerikaanse hypotheken, en ten slotte garanties op leningen. Bij elkaar was het een van de grootste – en ingewikkeldste – reddingsoperaties van een financiële instelling in Europa. Daarna lag het ing-dossier ter beoordeling op tafel bij de Max Force in Brussel.

Onderling spraken ze over de tijdelijke bouwketen als ‘martelkamers’ en over de medewerkers van het Directoraat-Generaal Mededinging als ‘pitbulls’

ing had zijn Europese zaken slecht op orde. De sponsors van het Nederlandse voetbalelftal hadden het Brusselse lobbycircuit schromelijk verwaarloosd en men beschikte niet over de juiste contacten. Een telefoongesprek tussen Neelie Kroes en Jan Hommen ontaardde in een knallende ruzie. Hommen, vanaf eind januari 2009 voorzitter van de raad van bestuur van ing als opvolger van Michel Tilmant die op last van minister Bos de laan was uitgestuurd, besefte dat ing de betrekkingen met Brussel moest verbeteren. Hij zocht contact met Tom de Bruijn, de permanente vertegenwoordiger (ambassadeur) van Nederland bij de EU, en nodigde hem uit voor een ontbijt in het hoofdkwartier van ing, het futuristische gebouw aan de ringweg A10 dat bekend stond als de Schoen. De Bruijn gaf een lesje hoe het in Brussel werkte. Over alles werd informeel onderhandeld, ook met het Directoraat-Generaal Mededinging. Dat had ing verzuimd te doen. In september reisde Hommen naar Brussel voor een persoonlijk gesprek met Kroes, maar het was te laat. De kaarten waren geschud. Kroes wilde het ing-dossier afgehandeld hebben voordat ze aan het einde van het jaar zou aftreden als eurocommissaris Mededinging.

In deze ijzige sfeer van onbegrip en botsende belangen was het geen wonder dat alle partijen met elkaar overhoop laten: ing met Kroes en het ministerie van Financiën, Kroes met ing, dnb met dg comp, dg comp met Financiën en dnb. In de bestuurskamer van ing kon men het bloed van Kroes wel drinken. Sommigen waren ervan overtuigd dat Kroes heimelijk de agenda van minister van Financiën Wouter Bos uitvoerde om ing een kopje kleiner te maken. Kroes zelf was van mening dat er zich onder de Nederlandse financiële instellingen een stel rotte appels bevond. Dat ze als Nederlandse eurocommissaris een oordeel moest vellen over de steun aan een Nederlandse instelling speelde naar haar mening geen rol. Haar medewerkers traden volgens haar tegen ing net zo onpartijdig op als tegen andere Europese banken.

Wat de verdediging van ing betrof liet de Nederlandse politiek het afweten. De ambtenaren van Financiën waren niet vertrouwd met het Directoraat-Generaal Mededinging en in tegenstellingen tot regeringsleiders van andere EU-landen liet minister-president Balkenende publiekelijk niets van zich horen in Brussel. De Duitse bondskanselier Angela Merkel en de Franse president Nicolas Sarkozy wierpen zich wel openlijk op als pleitbezorgers van hun nationale banken.

De confrontatie van DG COMP met ING was niet alleen een gevolg van onvoldoende voorbereiding aan Nederlandse kant, het betrof ook een kwestie van organisatie. De teamleden van de Max Force waren gewend aan druk die op ze werd uitgeoefend. Ze hadden met de grootste Europese of Amerikaanse ondernemingen bikkelharde onderhandelingen gevoerd. Bovendien hadden ze inzicht in de steun die andere banken in Europa ontvingen. dg comp toonde zich kritischer over de kwaliteit van de banken, was strenger dan de ministeries van Financiën en toonde zich ongevoeliger voor de bankenlobby dan de centrale banken. Dat gold ook voor geval C 10/2009, de staatssteun aan ing.

Twee medewerkers van het ministerie van Financiën in Den Haag gingen in de lente van 2009 naar Brussel om bij het Directoraat-Generaal Mededinging eens te informeren naar de stand van zaken met betrekking tot het ing-dossier. Wit weggetrokken kwamen ze terug op het ministerie.

Het standpunt van het Max Team liet niets aan de verbeelding over. ing had van de Nederlandse overheid meer steun ontvangen dan dg comp als grenswaarde voor een gezonde bank hanteerde, waardoor de bank als ‘structureel ongezond’ was gekwalificeerd. Daarom moest ing een herstructureringsplan uitvoeren dat veel verder ging dan Financiën met ing was overeengekomen. Het financiële conglomeraat moest in omvang gehalveerd worden en de prijs die ing aan de staat betaalde moest omhoog.

In Brussel waren de tijdelijke bouwcontainers op de binnenplaats van het Aquarium inmiddels verlaten, de onderhandelingen over het ing-dossier vonden plaats in sfeerloze zaaltjes van het Aquarium-gebouw. Gezellig werd het niet, ook al zorgde teamleider Lienemeyer persoonlijk voor kartonnen bekertjes automatenkoffie.

De uitgangspunten lagen ver uit elkaar. Nout Wellink, president van dnb, en minister Bos hadden in oktober 2008 bij de bekendmaking van de kapitaalinjectie van tien miljard euro verzekerd dat ing ‘in de kern’ een gezonde bank was. De Max Force dacht daar een slag anders over. ing was technisch bankroet en overleefde slechts dankzij de steun van de overheid. Daarom moest ing drastischer worden aangepakt dan met de Nederlandse overheid overeen gekomen was.

Bos had indertijd gezegd dat de kapitaalinjectie een ‘warme trui’ was om ing de winter door te helpen. Daarbij was een rente van 8,5 procent afgesproken. dg comp hanteerde als richtlijn voor kapitaalsteun een rente van tien procent. Dat was toen door de raad van commissarissen van ing als exorbitant afgewezen. Nu eiste Brussel dat de vergoeding van ing voor de kapitaalsteun alsnog verhoogd werd.

Een lastiger struikelblok vormde de overname door de Nederlandse overheid van de Amerikaanse hypotheekportefeuille van ING Direct USA, de Amerikaanse internetspaarbank van ing. Deze hypotheken vormden de achilleshiel van ing: doordat ze als gevolg van de financiële crisis dramatisch in waarde waren gedaald hadden ze het eigen vermogen van ing weggevaagd. dnb had van meet af aan aangedrongen op aanpak van de hypotheekportefeuille, Financiën wilde daar aanvankelijk niet van weten, maar was gedwongen een draai van 180 graden te maken. Vervolgens was over de prijs voor de overname van de hypotheken hard gesteggeld tussen enerzijds Financiën, dat een zo hoog mogelijke opbrengst voor de belastingbetaler wilde, en anderzijds dnb, die ing wilde behoeden voor te zware lasten. Financiën had de slag gewonnen, maar de Max Force in Brussel was niet onder de indruk van het resultaat.

De prijs die de overheid met ing was overeengekomen (de staat kocht tachtig procent van de Amerikaanse hypotheekportefeuille voor negentig procent van de nominale waarde) was volgens de rekenaars van dg comp hoger dan de aankoopprijs die ing ervoor had betaald. Als de vergoedingen voor het beheer van de portefeuille die de overheid aan ing betaalde bij de prijs werden opgeteld betaalde de staat geen negentig maar 97 procent van de waarde van het hypotheekpakket. En dat terwijl de marktwaarde op dat moment nog slechts 55 procent van de nominale waarde bedroeg.

Volgens de Max Force was de hypotheekdeal zodanig gestructureerd dat niet de Nederlandse schatkist, maar ing erop zou verdienen. Het verschil in waarde tussen wat de markt ervoor gaf en wat de overheid ervoor betaalde, kwalificeerde dg comp daarom als staatssteun.

Dit standpunt kwam aan als een mokerslag bij de onderhandelaars van Financiën, dnb en ing. Het leidde tot verhitte discussies aan tafel in Brussel. ing verzette zich in alle toonaarden, met steun van dnb. Ook het team van Financiën bestreed de bewering dat ing ‘de beste deal in de wereld’ had gekregen.

Het Max Team gaf geen krimp. Dat tegenover de beheersvergoeding sprake was van een omgekeerde geldstroom (de deal zat ingewikkeld in elkaar), omdat de overheid tachtig procent van de inkomsten uit de hypotheekportefeuille zou ontvangen, veranderde daar volgens hen niets aan. Die inkomsten moest Financiën niet verrekenen met de vergoedingen die het aan ing betaalde. Het ministerie, vond het Max Team, had de risico’s van de portefeuille veel te rooskleurig ingeschat en hield zichzelf voor de gek.

Nout Wellink en minister Bos hadden verzekerd dat ING ‘in de kern’ een gezonde bank was. De Max Force dacht daar een slag anders over

Financiën bood aan een extra analyse van de risico’s van de hypotheekportefeuille te laten maken. Alle kosten van externe adviseurs die Financiën aantrok, waren voor rekening van ing.

Het conflict werd niet bijgelegd . De Max Force hield voet bij stuk en met tegenzin legden ing en Financiën zich erbij neer. Op last van dg comp moest ing 1,3 miljard euro méér afdragen aan de Nederlandse schatkist dan in de hypotheekdeal van januari 2009 was overeengekomen. De winst die de overheid op de ing-steun maakte liep hierdoor uiteindelijk op van ruim drie miljard naar 4,5 miljard euro.

Aangezien ing volgens het toetsingskader van dg comp ‘structureel ongezond’ was, eiste het Max Team dat ing in omvang halveerde en dat de concurrentieverstoring als gevolg van de staatssteun moest worden gecompenseerd. De eerste eis betekende dat ing – toen nog een bank én verzekeraar – de complete verzekeringstak moest afstoten. Maar onder tijdsdruk en midden in de financiële crisis de boel verkopen betekende een lagere opbrengst en daar verzette ing zich tegen. Het wilde meer tijd krijgen voor de ontvlechting van het bank-verzekeringsmodel.

De aanpak van de concurrentieverstoring was nog lastiger. dg comp eiste dat ing een huis-tuin-en-keuken-bank zou worden, met Nederland en België als thuismarkt. Zolang de staatssteun niet was terugbetaald mocht het niet op prijs concurreren om marktaandeel te winnen.

Het Max Team stelde voor dat ing de Postbank, die begin 2009 ondanks nostalgische protesten van klanten op last van de marketingmanagers was geïntegreerd in ING Bank, zou afstoten. Maar voor ing, en ook voor dnb, was dit onbespreekbaar. De voormalige Postbank vormde het hart van de ING Bank en als die zou worden afgesplitst, zou de toezichthouder dat verbieden, dreigde dnb.

Uiteindelijk stelde het Financiën-team als compromis voor dat ing de hypotheekbank Westland-Utrecht kon afstoten. Met tegenzin – Westland-Utrecht was veel kleiner dan de Postbank – ging dg comp akkoord.

Na de zomer losten Neelie Kroes en Wouter Bos op het ministerie van Financiën de laatste geschillen met handjeklap op. Er was overeenstemming over het herstructureringsplan dat de Nederlandse overheid kon indienen en waarvan zeker was dat dg comp het zou goedkeuren. Niet dnb, niet het ministerie van Financiën, niet de Tweede Kamer, maar de Max Force van het Directoraat-Generaal Mededinging van de Europese Commissie bepaalde de voorwaarden waaraan ing moest voldoen en de prijs die het bedrijf voor zijn redding moest betalen. Voor ing was het slikken of stikken.

Op 12 oktober 2009 ondertekenden Wouter Bos, Jan Hommen en Neelie Kroes op de kamer van de minister in Den Haag de overeenkomst voor de herstructurering van ing. Aan de ondertekening werd – anders dan bij de nationalisatie van ABN Amro een jaar eerder – geen ruchtbaarheid gegeven. Er kwam geen persconferentie, geen fotomoment, geen persbericht.

Toevallig was er diezelfde dag ophef over het dreigende bankroet van dsb, de bank van Dirk Scheringa. dsb en Scheringa waren al wekenlang prominente onderwerpen in de Nederlandse media, met name in de tv-talkshows, waarbij underdog Scheringa als weerloos slachtoffer van de grootbanken werd gepresenteerd. In verband hiermee werd in Amsterdam een haastig georganiseerde persconferentie gehouden. Doordat Bos eerst in Den Haag het akkoord met Kroes en Hommen moest ondertekenen, verscheen hij veel te laat in Amsterdam. Niemand vroeg waarom hij vertraagd was. De ondergang van het nietige bankje uit Wognum trok alle aandacht. Voor de Europese goedkeuring van de redding van de grootste financiële instelling van het land was geen belangstelling.

Tot ontzetting van ING en de Nederlandse autoriteiten zat er toch nog venijn verborgen in besluit C 10/2009 van de Europese Commissie. ing wilde de helft van de kapitaalinjectie die het in oktober 2008 had ontvangen vervroegd aflossen. Dat mocht, onder voorwaarden, en met Financiën was ing een lagere boete overeengekomen dan was afgesproken. Extra staatssteun, oordeelde dg comp. Volgens de rekenaars van de Max Force kwam de totale staatssteun aan ing hiermee neer op zeventien miljard euro: tien miljard kapitaalsteun, vijf miljard voor het waardeversßchil van de hypotheekportefeuille en twee miljard voor de verlaging van de aflossingsprijs.

Tegen dat laatste oordeel ging ing, met steun van de Nederlandse overheid, in beroep bij het Europees Hof van Justitie in Luxemburg. Ruim twee jaar later, maart 2012, deed het hof uitspraak. ing werd op hoofdpunten in het gelijk gesteld. Ook al gaf de uitspraak ing een voordeel en pakte het ongunstig uit voor de Nederlandse schatkist, dg comp legde zich neer bij het oordeel van de Europese rechters.

Er volgde een laatste onderhandelingsronde in Brussel. De hoofdrolspelers waren inmiddels gewisseld en mede doordat de zaak al zo lang sleepte verliepen de gesprekken in een betere sfeer. Joaquín Almunia was Neelie Kroes opgevolgd als eurocommissaris Mededinging; Hans van der Noordaa, die met zijn Hollandse botheid zoveel irritatie had opgeroepen, was vervangen door Eli Leenaars, die veel diplomatieker opereerde. Voor dg comp trad Gert-Jan Koopman, een Nederlandse carrière-ambtenaar bij de Commissie, aan als teamleider.

Drieënhalf jaar nadat Max Lienemeyer en zijn medewerkers aan het ing-dossier waren begonnen, keurde dg comp op 11 mei 2012 een herzien herstructureringsplan goed. De termijn voor de verkoop van de verzekeraars en banken werd verruimd, de extra betaling van twee miljard werd ingetrokken. Wat resteerde waren het verbod om met prijsconcurrentie marktaandeel te winnen, 1,3 miljard hogere afdracht voor de hypotheekdeal, halvering van de omvang van ing en de verplichting halfjaarlijks te rapporteren hoe het met de voortgang van de aanpassingen stond.

Eind 2014 was de herstructurering grotendeels voltooid. De Aziatische verzekeraars en internetspaarbanken ING Direct USA, Canada en Groot-Brittannië waren verkocht, Nationale-Nederlanden was naar de beurs gebracht. Het balanstotaal was teruggebracht van 1347 miljard naar 836 miljard euro, het aantal klanten gehalveerd, het aantal werknemers met een derde verminderd.

De Max Force van het Directoraat-Generaal Mededinging van de Europese Commissie had de oranje leeuw getemd.


Dit artikel is een bewerking van twee hoofdstukken van Roel Janssens boek De afrekening: Hoe ING langs de rand van de financiële afgrond scheerde, dat deze week verschijnt bij Uitgeverij Balans