De lekkende asieltent

HET MOET EEN triomf zijn geweest, die dertiende oktober. Met de modder van het Ermelose tentenkamp voor asielzoekers nog onder de schoenen, gaf staatssecretaris Job Cohen ten overstaan van de Vereniging VluchtelingenWerk toe dat de lekkende tenten er niet alleen stonden om de nood van volle opvangcentra te lenigen, maar ook om de internationale gemeenschap te laten zien dat hij een ‘strikter en minder ruimhartig Nederlands asielbeleid’ voorstaat. Ruim een week zweeg VluchtelingenWerk over de opmerkingen.

Afgelopen vrijdag echter lekten de notulen uit en was er voor de critici van het asielbeleid het eerste ‘bewijs’ dat de politiek doelbewust probeert de publieke opinie te beïnvloeden en potentiële asielzoekers af te schrikken.
Hoewel de woordvoerder van de staatssecretaris zegt dat zijn woorden verkeerd in de notulen van de bijeenkomst zijn weergegeven, is het evident dat het tentenkamp in Ermelo een aanslag is geweest op het draagvlak voor de opvang van asielzoekers in Nederland. Het gevoel dat Nederland vol is, werd verhevigd door de aanblik van de armoedige tenten.

MAAR HET IS NIET alleen de beeldvorming rond de tenten van Ermelo die het draagvlak schaadt. In het boek De opvang van asielzoekers (1998) van een viertal sociale wetenschappers van de Rijksuniversiteit Leiden, wordt onderzocht op welke wijze draagvlak voor het inrichten van centrale opvang voor asielzoekers gegenereerd kan worden. De onderzoekers constateren dat politieke uitspraken op landelijk niveau het maatschappelijk draagvlak doen afbrokkelen. De wilde prognoses die de Immigratie- en Naturalisatiedienst (IND) het land in slingert, werken daaraan mee.
Bij het voorspellen van het aantal asielzoekers dat naar Nederland komt, wordt door het ministerie van Justitie gebruik gemaakt van 'vier verschillende statistische methodieken, alle gebaseerd op historische gegevens’, zo meldde staatssecretaris Cohen op 9 oktober in een memorandum aan de Tweede Kamer. Op basis van deze methodieken voorspelt Justitie voor 1999 een instroom van tussen de 60.000 en 67.000.
Is het überhaupt wel mogelijk om voorspellingen te doen? Philip Muus, als migratiespecialist verbonden aan de Universiteit Utrecht, denkt van niet. Het maken van prognoses lijkt in hoge mate 'nattevingerwerk’. Muus: 'Je kan natuurlijk wel van alles willen prognotiseren; men moet iets, dus men doet iets. Maar het is volstrekt onmogelijk om ver vooruit te plannen. Je kan moeilijk voorspellen waar en wanneer er brandhaarden zullen komen. Bovendien, de wereld verandert continu.
Het is niet zo eenvoudig om op basis van een historische trend uitspraken te doen over de toekomst, zeker niet op dit terrein. Er zijn zoveel andere zaken die meespelen en die onmogelijk in zo'n rekenmethode kunnen worden ondergebracht. Je kunt in een historische trend veranderend beleid van de ons omringende landen niet meerekenen, terwijl dat wel een factor van betekenis kan zijn. En je moet rekening houden met de beschikbaarheid van bepaalde vluchtroutes, de voorkeuren van reisagenten en het beleid van andere EU-landen.’
Een snelle vergelijking tussen opeenvolgende prognoses van de afgelopen jaren en de uiteindelijke cijfers van het aantal binnengekomen asielzoekers leert dat de profetieën van de rekenmeesters van Justitie wel heel erg vaak bijgesteld moesten worden, de 'vier verschillende statistische methodieken’ ten spijt. Aan het begin van het verkiezingsjaar 1994 meldde De Telegraaf over de volle breedte van de voorpagina dat toenmalig staatssecretaris Kosto liefst 100.000 asielzoekers verwacht. Halverwege dat jaar, tijdens de onderhandelingen voor het eerste paarse kabinet, wordt dit bijgesteld tot 40.000. Op 31 december ligt het eindtotaal op 52.576. Een jaar later zijn de marges minder groot, toch moet de prognose van januari (35.000) weer naar beneden worden bijgesteld. Aan het eind van het jaar hebben 29.258 mensen asiel aangevraagd. In 1996 en 1997 doen zich vergelijkbare taferelen voor. De prognoses moeten telkens worden bijgesteld.
Het jaar 1998 echter belooft een hoogtepunt van wispelturigheid te worden. Aan het begin van dit jaar voorspelden de cijferaars van Justitie, toen nog onder leiding van staatssecretaris Schmitz, de komst van 45.000 asielzoekers. Zonder dat er nieuwe gegevens bekend werden, stelde zij dit vlak voor de verkiezingen bij tot 32.500, waarmee in de begrotingsonderhandelingen voor Justitie naar verluidt het budget voor de opvang flink omlaag kon. Toen eind september de 40.000-grens was bereikt, werd de nieuwe voorspelling voor de eindbalans van 1998 48.000. Kortom, de rekenmethoden zijn bepaald niet betrouwbaar.

ONDERTUSSEN ZIJN de wilde voorspellingen wel desastreus voor het draagvlak onder de bevolking, aldus Jos Meloen, een van de auteurs van het boek De opvang van asielzoekers. Meloen: 'In ons onderzoek hebben wij een driedeling gevonden in de mate van draagvlak. Een flink deel van de bevolking zegt dat vluchtelingen zonder meer opgevangen moeten worden. Morele motieven en geïnformeerdheid over bepaalde verdragen die ons tot opvang verplichten, liggen aan deze mening ten grondslag. Een ander deel van de bevolking zegt dat vluchtelingen zonder meer niet opgenomen moeten worden. De derde groep is echter het grootst en het belangrijkst voor een zeker draagvlakbeleid. Deze groep zegt onder voorwaarden akkoord te gaan met de opvang van asielzoekers of vluchtelingen. De voorwaarden waar het hier om gaat, zijn vaak heel beperkt: een asielzoekerscentrum oké, als er maar geen gedonder in de wijk komt.’
Het is deze groep die het best te beïnvloeden is, schrijven Meloen c.s. in hun boek. Deze groep wordt negatief in haar oordeel gestuurd wanneer politici 'de hele tijd van alles en nog wat roepen’. Ook de flink hoge voorspellingen over de te verwachten instroom hebben negatieve uitwerkingen. 'Bij een deel van de bevolking roept dat het beeld op dat we worden overstroomd’, aldus de onderzoekers. Als er dan binnen de politiek verdeeldheid optreedt, dan verdwijnt bij de grote groep die de opvang onder voorwaarden goedkeurt, langzaamaan het draagvlak. 'De landelijke politiek walst overal overheen en houdt geen rekening met het beetje draagvlak dat er is’, zegt Meloen.

DE ASIELZOEKERSCENTRA zijn overvol, liet het COA in september in een brandbrief weten. Op dat moment waren er 40.000 nieuwe asielzoekers, terwijl in 1994 nog 56.000 mensen opgevangen konden worden. Dat kan, zegt Jos Meloen. De COA is immers een 'harmonicaorganisatie’. Bij een stijging van het aantal verwachte asielzoekers moet het aantal opvangplaatsen stijgen en bij een daling moet er weer ingekrompen worden. De centra hebben met de gemeenten tijdelijke contracten met een maximum van vijf jaar afgesloten. Er zijn centra gesloten, terwijl er nog geen vervanging was. Nieuwe centra werden tot voor kort ook niet nodig geacht, omdat het kabinet verwachtte dat het restrictieve beleid van de afgelopen jaren zijn beslag zou krijgen op de instroom.
In totaal zijn er de afgelopen jaren wel minder mensen Europa binnengekomen, maar in Nederland niet. Hoewel de asielzoeker zélf in de meeste gevallen niet weet waar hij terecht komt, weet de reisagent dit wel. Voor hem spelen behalve de goede bereikbaarheid van Nederland, ook nog andere zaken mee. Philip Muus: 'Wij zijn hier zo lang met die procedures in de weer, dat reisagenten graag Nederland kiezen. Ze weten dan zeker dat hun klanten niet weer snel terugkomen. Als je als reisagent binnen een half jaar geconfronteerd wordt met personen die weer voor de deur staan na een mislukte poging Europa in te komen, dan is je handel snel naar de knoppen.’
Als je het verschil in aantrekkelijkheid tussen Nederland en de rest van Europa wil opheffen, vereist dat Europees beleid. Op dit moment lijkt dat verder dan ooit. Er zijn wel pogingen gedaan. In 1987 stelde het Europees Parlement een commissie in die het asielbeleid van de lidstaten van de Europese Gemeenschap in kaart moest brengen. Voorzitter van de commissie werd de sociaal-democraat Heinz Oskar Vetter, een autoriteit op het gebied van de asielproblematiek, aldus John van Tilborg die op dat moment namens de zogenaamde Regenboogcoalitie werkzaam was bij het parlement en tegenwoordig voor de stichting Inlia de belangen van asielzoekers behartigt. Vetter consulteerde de EG-lidstaten over het beleid, sprak met alle mogelijke intergouvernementele organen en schreef daarover de rapportage Ein Mensch wie Du und Ich: Flüchtlinge in der Europäischen Gemeinschaft. Een degelijke rapportage, aldus Van Tilborg. 'Vetter constateerde dat we in Europa wel een heel erg kortetermijnbeleid aan het ontwikkelen waren. Ontwikkelingen in de wereld die grote stromen vluchtelingen op gang brachten, werden niet tijdig gesignaleerd. Er was enkel plaats voor restrictieve maatregelen: visavoorschriften, aanpassingen van wetgeving en beleid tot en met inspanningen om de grondwet te wijzigen.’
Naar aanleiding van Vetters rapportage nam het parlement met overweldigende meerderheid een resolutie aan die de lidstaten aanraadde van dit beleid af te stappen en over te gaan op een gemeenschappelijk beleid. Van Tilborg: 'Ik heb indertijd samen met alle Nederlanders in de Europese fractie een uitgebreid telegram voor de regering gemaakt waarin wij uitlegden bezig te zijn met een Europees asielbeleid. Wij namen ons werk serieus, maar niet één fractie in Nederland zei er iets mee te doen. Het negeren van zulke zorgvuldige rapportages stak heel erg. Nu, elf jaar later, springen de tranen je gewoon in de ogen. De discussie die toen speelde, wordt gewoon herhaald. Alsof er niets gebeurd is.’

HET GELIJK VAN Van Tilborg bleek afgelopen zondag in het televisieprogramma Buitenhof waar minderhedenprofessor dr. David Pinto zijn vertrek bij de VVD gepaard liet gaan met een voorstel voor een gemeenschappelijk Europees asielbeleid. De man die enkele jaren geleden glorieus bij de liberalen werd binnengehaald omdat hij had durven praten over 'het doodknuffelen van allochtonen’ vreesde nu het 'doodknuppelen’ van asielzoekers door het behoud van nationale wetgeving. Een gezamenlijk Europees asielbeleid is, elf jaar na Vetters onderzoek, nog steeds actueel.
Muus: 'Er zijn op dit moment nog zulke grote verschillen in Europa: de toegankelijkheid van landen, de procedure op zich, de procedurelengte, de opvang, noem maar op. Wil je hiervan afkomen, dan moet je een zekere harmonisatie hebben tussen landen. Wanneer je echter iets harmoniseert, kom je aan het soevereiniteitsprincipe van een land. Op dit moment willen de meeste Europese landen niet verder gaan dan het vrij laten reizen van onderdanen van EU-lidstaten. Omdat landen op dit moment nog sterk van mening verschillen over de soevereine beslissing van wie er toegelaten zou moeten worden, heb je niet veel meer dan dat intergouvernementele gedoe: Schengen, Dublin - niet-supranationale afspraakjes. Als men wél iets supranationaals doet, dan worden het uitgeklede criteria en een neerwaartse harmonisatie.’
Met de hernieuwde oproep voor Europees beleid herhaalt de geschiedenis zich, zoals zo vaak in het asielbeleid. De eerste staatssecretarissen op Justitie hadden het aan het begin van de jaren zeventig nog best makkelijk. Op vragen van NRC zei de D66'er Glastra van Loon onlangs zich nog maar één asielzoeker te herinneren, 'er stroomde nog niets’. Tijdens zijn staatssecretariaat kwamen echter wel degelijk de eerste grote vluchtelingenstromen. De val van president Salvador Allende van Chili op 11 september 1973 lijkt een keerpunt in het vluchtelingenbeleid. Voor het eerst waagt men zich aan prognoses en de eerste relletjes en meningsverschillen over de toelating van vluchtelingen bereiken in deze tijd de pers. Een groep van zestig Koerden wordt in 1975 aanvankelijk niet als vluchteling aangemerkt. Pas na jarenlang procederen krijgen zij van de Raad van State alsnog de begeerde status. In datzelfde jaar ontstaat geharrewar over de cijfers van het aantal vluchtelingen dat het kabinet wil toelaten. Op zijn wekelijkse persconferentie geeft premier Den Uyl in 1975 aan dat het kabinet 'enige honderden’ extra Chileense vluchtelingen wil opnemen. Drie ministers uit zijn kabinet herinnerden zich de afspraken echter iets anders: er werd in de ministerraad gesproken van honderdvijftig vluchtelingen, niet van honderden. Bijna twee weken later moest staatssecretaris Zeevalking van Justitie toegeven dat er met de notulen was geknoeid, waardoor de verwarring de wereld inkwam. Ter geruststelling van De Telegraaf zouden er inderdaad maar honderdvijftig 'linkse Chilenen’ worden toegelaten.
Hoewel de cijfers van ingediende asielaanvragen (zoals verstrekt door Justitie) tot het eind van de jaren zeventig rond de 300 blijven schommelen, wordt in 1974 met het invoeren van de zogeheten B-status een begin gemaakt met 'restrictieve maatregelen’. Asielzoekers met de B-status worden niet erkend als vluchteling maar worden op 'humanitaire gronden’ toegelaten. Uit budgettaire overwegingen wordt er drie jaar later een quotum van maximaal 750 op te nemen asielzoekers gesteld. De 'geleidelijke teloorgang van de traditionele gastvrijheid’ werd met deze maatregelen in gang gezet, concludeerde een onderzoeker in het weekblad Intermediair later, mede doordat door het stellen van een quotum het 'Nederland-is-vol-besef’ meer begon te leven.
In 1980 komt voor het eerst het aantal individueel ingediende asielaanvragen boven de duizend te liggen. Het aantal vluchtelingen dat uitgenodigd wordt op grond van de 'ernstige-calamiteitenregel’, is steeds ruim boven het quotum. Er worden veel Vietnamese bootvluchtelingen van zee geplukt en naar Nederland gebracht, maar ook een groeiende groep christelijke Turken komt hier naartoe. Drieduizend Tamils komen in 1985, halverwege het staatssecretariaat van CDA'er Virginie Korte-Van Hemel, naar Nederland.
Terwijl tot dan toe bijna alle vluchtelingen in huizen opgevangen zijn, wordt in 1987, vanuit het besef dat de groep vluchtelingen almaar groter wordt, een begin gemaakt met de centrale opvang van asielzoekers. Via de Regeling Opvang Asielzoekers (ROA) verkassen asielzoekers na korte tijd echter naar een huis.

IN DE JAREN NEGENTIG wordt het asielbeleid strenger, mede door een andere benadering van het onderwerp in de politiek. Na het zogenaamde 'maïsveldincident’ in 1993, tijdens het staatssecretariaat van PvdA'er Aad Kosto, waarbij een groep asielzoekers wegens plaatstekort in de reguliere opvang een nacht tussen de maïsplanten doorbrengt, luiden vluchtelingenorganisaties de noodklok omdat het draagvlak in de samenleving voor het opnemen van asielzoekers dramatisch aan het afnemen is. Door de oorlog in voormalig Joegoslavië en een strenger beleid van omringende landen overtreft de instroom de reguliere opvangcapaciteit. Door toedoen van VVD-leider Bolkestein wordt de discussie in dit jaar voor het eerst een thema waarop politieke partijen zich in het verkiezingsjaar gaan profileren.
En in 1998, ook een verkiezingsjaar? De parallellen met vier jaar geleden zijn overduidelijk. Opnieuw zijn er sterk schommelende prognoses over verwachte instroom de samenleving ingestuurd. En opnieuw is de reguliere opvang vol.
Jos Meloen had het op grond van zijn onderzoek allemaal al voorspeld. Eén ding had hij niet kunnen voorzien: de rol die zijn eigen boek in het debat zou gaan spelen. Hoogstpersoonlijk heeft premier Kok de publicatie van het boek van Meloen c.s. tegengehouden, meldden de uitgever en een van de andere auteurs vorige week in het Leids universitair weekblad Mare. Het asielbeleid mocht niet, zoals de VVD weer wilde, een belangrijk verkiezingsthema worden, luidt de argumentatie. Dat zou wellicht slecht zijn voor het draagvlak.