Asielzoekers Het Europese beleid

De lobby van Leers

Door de toenemende invloed van anti-immigratiepartijen en de nasleep van de Arabische lente is de kans dat de EU in 2012 een gezamenlijk asielbeleid op poten heeft nihil.

Medium 01 top 10 asielaanvragen

DE FUNDAMENTEN VAN de Europese Unie beginnen duidelijk barsten te vertonen. Op 9 mei vierde Europa weliswaar met veel vertoon haar verjaardag (‘Europadag’), feitelijk hangt de Europese vlag halfstok. Behalve in een voortwoekerende eurocrisis raken de EU-lidstaten ook steeds dieper verstrikt in een migratiecrisis. De meest recente aanleiding waren de Tunesische bootvluchtelingen die in de nasleep van de Arabische lente de oversteek naar het continent waagden - om vervolgens met een Italiaans visum dieper Europa in te reizen.
Vrij rondreizende Tunesiërs bleek voor veel lidstaten een brug te ver. De Franse president Nicolas Sarkozy riep om meer interne grenscontroles, een verzoek dat prompt door de Europese Commissie werd ingewilligd. Officieel ging het om een kleine aanpassing van het Verdrag van Schengen, maar de achterliggende moraal was duidelijk: EU-lidstaten vertikken het om andermans asiel- en migratieproblemen gezamenlijk op te lossen. En dus klopt na Griekenland nu Italië tevergeefs aan bij zijn Europese bondgenoten, op zoek naar 'Europese solidariteit’ bij het opvangen van asielzoekers.
Voor het kabinet-Rutte zou de verdeeldheid over het Europees asielbeleid wel eens gunstig kunnen uitpakken. De coalitie plus gedoogpartner PVV maken er geen geheim van Europa een sta-in-de-weg te vinden voor een strenger asielbeleid. Daarom is minister van Immigratie en Asiel Gerd Leers (CDA) belast met een lobby om de richtlijnen die in grote mate ons asielbeleid bepalen te wijzigen (zie kader).
Toen het kabinet bij zijn aantreden aankondigde Europese afspraken te willen openbreken, werden die plannen nog weggezet als onhaalbaar. De kans dat Europa wilde luisteren naar de particuliere eisen van het kabinet-Rutte leek gering. Maar dat was vóórdat de kritiek op open grenzen en een gezamenlijk asielbeleid volop aanzwol. Volgens Philippe De Bruycker, oprichter en directeur van Odysseus, een wetenschappelijk netwerk dat namens de Europese Commissie onderzoek doet naar asiel- en migratiebeleid, staat Europa op een kruispunt waarop ze moet beslissen wat ze met het gezamenlijk asielbeleid aan wil. 'EU-bestuurders hebben de mond vol van Europese solidariteit, maar stiekem hoopt iedere regeringsleider dat asielzoekers ergens anders aankloppen. Nu het erop aankomt zijn ze absoluut niet geneigd om solidariteit ook daadwerkelijk te organiseren.’ Aldus De Bruycker. Het is in ieder geval vruchtbare grond voor de Nederlandse plannen die lidstaten meer controle zullen geven over de asielinstroom.
ER IS NOG EEN tweede reden waarom de lobby van Leers wel eens soepeler zou kunnen lopen dan verwacht. Nederland heeft een ijzersterke reputatie als trendsetter op het gebied van Europees asielbeleid. Zo werkt de EU al jaren aan een plan om asielzoekers in de regio van herkomst op te vangen, een plan dat bekend staat als 'The Dutch Proposal’. Eind jaren negentig nam Nederland het initiatief tot de Europese High Level Working Group on Asylum and Migration. Dit toporgaan legde het fundament voor vergaande Europese samenwerking bij migratievraagstukken waartoe in 1999 met het Verdrag van Amsterdam werd besloten. In 2004 was Nederland actief betrokken bij het 'Haags Programma’ waarin de EU afsprak een gezamenlijk asielsysteem op te zetten. Toeval of niet, het pas opgerichte samenwerkingsorgaan EASO (European Asylum Support Office) dat de ontwikkeling van een gezamenlijk asielbeleid moet begeleiden, wordt voorgezeten door een Nederlander.

Medium 02 toegewezen aanvragen

Met zijn Europese agenda zet Leers de traditie van Nederland als gidsland dus voort. Maar er is één belangrijk verschil. Ons doel in Europa was traditioneel het voorkomen dat lidstaten elkaar zouden beconcurreren met een zo streng mogelijk asielbeleid. Het huidige kabinet laat die koers varen. De Europese inzet van Rutte cum suis is juist: meer ruimte voor lidstaten om de asielvoorwaarden te verzwaren. De voornaamste reden voor deze trendbreuk: de instroom van asielzoekers zou 'de spankracht’ van de Nederlandse samenleving te boven gaan.
Spankracht. Het sleutelwoord in iedere discussie over migratie. Ook Leers’ voorganger Nebahat Albayrak (PVDA) bediende zich graag van de term om haar asielbeleid uit te leggen. Maar wat wordt ermee bedoeld? Gaat het om het aantal asielzoekers dat bij Nederland aanklopt? In dat geval is de druk op de Nederlandse samenleving juist flink afgenomen. Cijfers laten zien dat het aantal asielaanvragen in de afgelopen jaren enorm is gekelderd, van bijna 45.000 in 2000 tot minder dan 15.000 in 2010: nog geen zes procent van de ruim 250.000 aanvragen die de Europese Unie het afgelopen jaar kreeg. In de top-tien van meest gekozen landen voor een asielaanvraag is Nederland een Europese middenmoter. Frankrijk krijgt al jaren op rij de meeste asielaanvragen te verwerken, gevolgd door Duitsland, Zweden, België en het Verenigd Koninkrijk. Nederland komt pas op de zevende plaats, achter Zwitserland (zie grafiek links).
Het aantal asielaanvragen zegt echter weinig over het aantal asielzoekers dat ook daadwerkelijk een vergunning krijgt. Nederland behoort dan ineens tot de Europese top. Met 7565 in 2010 toegewezen asielverzoeken nam Nederland een van de grootste cohorten asielzoekers op. Alleen Duitsland en Zweden verleenden meer verblijfsvergunningen (zie grafiek rechts).
Wie bovenstaande cijfers naast elkaar legt, ziet dat het Nederlandse beleid nog steeds behoorlijk ruimhartig is. Een relatief hoog percentage van de aanvragen wordt toegewezen, zeker in vergelijking met, bijvoorbeeld, Frankrijk. Dat land krijgt ruim drie keer zo veel aanvragen binnen, maar verleent minder asiel dan Nederland, zowel in absolute als relatieve zin. Nederland is nummer één in het geven van 'humanitaire bescherming’, dat wil zeggen bescherming op basis van individuele traumatische omstandigheden. Bovendien is Nederland actief deelnemer aan het resettlement-programma van de VN-vluchtelingenorganisatie UNHCR. In totaal nam Nederland in 2010 vijfhonderd vluchtelingen over uit voornamelijk ontwikkelingslanden, een zesde van het EU-totaal.
Hier geldt wel de kanttekening dat Europa ver achterblijft bij de Verenigde Staten, die onderdak boden aan zestigduizend resettlement-vluchtelingen.
IN NEDERLAND STAAN de deuren dus, zeker in vergelijking met andere EU-lidstaten, open voor asielzoekers. Maar ruimhartig beleid is niet hetzelfde als de spankracht van een samenleving overschrijden. Gemeten per aantal inwoners - een van de criteria die de UNHCR gebruikt om de asielcapaciteit van een land te meten - is de asielstroom richting Nederland klein. Per hoofd van de bevolking zitten landen als Malta en Cyprus veel eerder aan hun taks. Natuurlijk, dat zijn kleine eilandjes in de Middellandse Zee, maar ook België, Noorwegen en Zweden krijgen meer asielaanvragen per hoofd van de bevolking te verwerken. Ook gemeten naar het bruto nationaal product - nog een UNHCR-criterium - hebben Frankrijk, Zweden, Duitsland, Griekenland, Italië en Polen een grotere asielinstroom dan Nederland.
Kortom, het woord 'spankracht’ moet vooral politiek worden begrepen, als eufemisme voor afnemende bereidheid om opvang te bieden aan vluchtelingen. Ook daarin geeft Nederland opnieuw de trend aan in Europa. In veel lidstaten drukken rechtse anti-immigratiepartijen, die nauwelijks onderscheid maken tussen asielzoekers en economische vluchtelingen, een stempel op de politieke koers van hun land. In dat klimaat is elke discussie over gelijk verdelen van migratielasten over lidstaten of een centraal systeem om asielshoppen tegen te gaan gedoemd te mislukken. De kans dat de EU de doelstelling haalt om in 2012 een gezamenlijk asielbeleid op poten te hebben, is dan ook nihil.
Ondertussen houdt Brussel de moed erin. Vorige week haastte de Europese Commissie zich om een memorandum te schrijven waarin vooral op de noodzaak van meer Europese samenwerking op het gebied van asiel en migratiebeleid werd gewezen. De migratieproblemen rondom de Mediterrané toonden dat eens te meer aan, aldus de Commissie. Daar heeft ze gelijk in, maar de bezwerende woorden kunnen niet verhullen dat de lidstaten weinig trek lijken te hebben om het reguleren van asielmigratie aan Brussel over te laten. Als zelfs de belangrijkste aanjager van een gezamenlijk asielbeleid aangeeft geen zin meer in Europa te hebben, is de toekomst voor een gezamenlijk Europees asielbeleid somber. Het is de vraag wat de EU 9 mei 2012 wil gaan vieren.


De Nederlandse inzet voor het EU-migratiebeleid
Nederland probeert aan de Europese onderhandelingstafels het asielbeleid op verschillende manieren aan te scherpen. Hoe dat moet gebeuren is te lezen in de position paper die de minister van Immigratie en Asiel Gerd Leers naar de Kamer stuurde. Zo wil Nederland de Kwalificatierichtlijn aanpassen. Die bepaalt hoe en op welke voorwaarden bescherming moet worden geboden aan vluchtelingen. Nederland wil de bewijslast zo verleggen dat niet de staat, maar de asielzoeker moet bewijzen dat hij nergens in het land van herkomst veilig was. Ook zet de minister in op aanpassing van de Richtlijn Langdurig Ingezetenen. De huidige richtlijn schrijft voor dat vreemdelingen die langer dan vijf jaar in een lidstaat verblijven een zodanig sterke band met het land hebben opgebouwd dat hun verblijfsrecht beschermd moet worden. Nederland wil, naast de eis van vijf jaar onafgebroken verblijf, ook taal- en inkomenseisen kunnen stellen. Ten slotte zet Nederland in op het handhaven van de Dublinverordening die bepaalt dat asielaanvragen in het land van aankomst in behandeling moeten worden genomen. Lidstaten aan de rand van Europa, die veel migranten binnenkrijgen, willen juist van ‘Dublin’ af. Overigens gaat het hier om relatief kleine aantallen. Van de ruim 250.000 migranten die vorig jaar asiel aanvroegen in Europa viel ongeveer vijf procent onder de Dublin-regeling.