Interview Paul Schnabel

De makelbare samenleving

In augustus schetste de regering in vijf Verkenningen haar visie op de toekomst. De rapporten gingen vergezeld van een essay van Paul Schnabel, directeur van het Sociaal en Cultureel Planbureau. «‹Maakbaar› is een heel belast begrip geworden.»

De twee paarse kabinetten is nogal eens ideeën armoede en gebrek aan visie verweten. En inderdaad, op een revolutionair plan ter hervorming van de maatschappij heeft men Kok en de zijnen niet kunnen betrappen. Het mag daarom opmerkelijk heten dat de regering op 28 augustus jongstleden een vijftal Verkenningen presenteerde die op de gebieden van onderwijs, zorg, economische structuur, belastingen en sociale infrastructuur contouren en mogelijk heden voor de toekomst schetsen. Bovendien gingen deze rapporten vergezeld van een essay van Paul Schnabel, directeur van het Sociaal en Cultureel Planbureau (SCP). In Bedreven en gedreven: Een heroriëntatie op de rol van de Rijksoverheid in de samenleving ontwerpt Schnabel een nieuw voertuig voor de overheid, de paarse four wheel drive. Het zogenoemde 4-R-model van Schnabel beschrijft hoe de rijksoverheid zich idealiter zou moeten opstellen: zij moet Richting geven en Ruimte scheppen, om vervolgens Resultaat te boeken en uiteindelijk niet alleen Rekenschap te vragen maar ook af te leggen.

Het feit dat Paars eindelijk komt met een eigen filosofie, en dat die bovendien wordt verwoord door de directeur van een overheids instelling en niet door de regering of een lid daarvan, is al vrij opmerkelijk. Nog opvallender lijkt het dat dit alles weinig aandacht heeft getrokken in de media. Paul Schnabel, gezeten in zijn werkkamer in het gebouw van het ministerie voor Volksgezondheid, Welzijn en Sport, waar ik hem spreek enkele uren voor de aanslagen in Amerika, is hierover niet zo verbaasd. «De commentaren op dit soort publicaties komen altijd met zekere vertraging. Bovendien moet je niet vergeten dat de Verkenningen uitkwamen een dag voordat Kok zijn afscheid aankondigde, terwijl bovendien de meeste aandacht uitging naar de kwestie rond Melkert. Maar de reacties beginnen nu te komen. Pim Fortuyn heeft al geroepen dat, zodra hij het voor het zeggen heeft, ik aan de kant word gezet. Volgens hem behoort een ambtenaar dit soort stukken niet te schrijven, waarmee hij suggereert dat ik het uit eigen initiatief heb gedaan. Ik ben daarentegen gewoon gevraagd, en het schrijven van adviezen is nu eenmaal een van de taken van het SCP.»

Een van de andere taken van het bureau is het «beschrijven van het welzijn van ’s lands bevolking». In dit kader presenteerde Schnabels bureau op 7 september het eerste rapport in een nieuwe, tweejaarlijkse reeks: De sociale staat van Nederland. Hierin wordt een systematische beschrijving en analyse van de levensomstandigheden van de Nederlandse bevolking gegeven. Hoewel met name op het gebied van de volks gezondheid, de veiligheid en het onderwijs nog niet alles rozengeur en maneschijn is, gaat het opvallend goed met ons, en bovendien zijn we in overgrote meerderheid behoorlijk tevreden met het overheidsbeleid. Dit beheerste optimisme stijgt ook op uit de Verkenningen en uit Schnabels essay. Opvallend is dat het begrip «maakbaarheid van de samenleving» weer in ere hersteld lijkt, zij het onder een andere naam. Waarom heeft Schnabel hiervoor zo'n afschuwelijk woord als «makelbaar» gekozen?

Schnabel: «Dat was een grapje. ‹Maakbaar› is natuurlijk een heel belast begrip geworden, waarmee alles wordt aangeduid wat in de jaren zeventig niet gedeugd zou hebben. Ik denk overigens niet dat dit terecht is. Ik ben socioloog, ik ben een leerling van Piet Thoenes. Hij was degene die veertig jaar geleden het begrip ‹verzorgingsstaat› heeft geïntroduceerd. Thoenes was tegen een scherpe scheiding tussen de sociale wetenschap en de politiek. Wel is er natuurlijk een onderscheid tussen taak en methode, maar beide zijn bezig met de samenleving en met maatschappelijke problemen. Anders heeft het namelijk geen zin. In die traditie ben ik opgevoed.»

Het maakbaarheidsdenken schoot in de jaren zeventig erg ver door, het geloof in planning en de rol van de centrale overheid was onder sommige beleidsmakers heel groot. Volgens Schnabel is er nu wel consensus over dat dit niet zo'n geweldig goed idee was. «Maar dat betekent natuurlijk niet dat je nu gaat zeggen dat er helemaal niets meer gepland kan worden, want zo is de praktijk nu eenmaal niet. Wat je ziet, is dat er niet alleen sterk gedecentraliseerd is, dat lagere overheden bepaalde taken krijgen of dat zaken buiten de overheid geregeld gaan worden, maar dat er steeds meer onderhandeld wordt over hoe dingen gedaan zullen worden. Dat kan door middel van zelfregulering. Ik was gisteren op de nationale flexwerkdag, van de algemene bond van uitzendorganisaties. Daar hield minister Vermeend een enthousiast verhaal. Veertig jaar geleden werd ongelooflijk neergekeken op uitzendorganisaties. Dat waren ordinaire koppelbazen, zoals je die bijvoorbeeld in de tuinbouw nog steeds hebt. Dat was geen goed volk, daar ging je als overheid niet mee om. Inmiddels zie je dat de uitzendsector zichzelf veranderd heeft, maar dat ook de positie van de uitzendkracht sterk is verbeterd, en dat de houding van de overheid is veranderd. De overheid speelt nog wel mee, maar bepaalt niet langer hoe het allemaal moet. Vaak codificeert de overheid alleen nog maar achteraf, ze legt vast wat al afgesproken is. Dat bedoel ik dus met makelbaar. De overheid is meer de verbindende schakel tussen partijen, zoals een makelaar, of speelt de rol van notaris die reeds gemaakte afspraken een formeel karakter geeft.»

Nu is een makelaar of een notaris in beginsel een neutrale figuur die een overeenkomst tussen twee partijen tot stand brengt of vastlegt. De overheid is echter allesbehalve neutraal, ze is heel vaak zelf partij.

«Zo letterlijk moet je dat natuurlijk niet nemen. De overheid maakt keuzes, en speelt inderdaad een rol. Maar je moet niet vergeten, en dat heb ik ook in dat stuk aangegeven, dat de overheid vele gedaantes heeft. De overheid kan zelfs tegenover zichzelf komen te staan. De overheid is soms opdrachtgever én uitvoerder. Ook bij de NS zie je die merkwaardige rol.»

Terwijl de kritiek op de privatisering lijkt toe te nemen, blijft de regering vasthouden aan dit idee. Hoewel Schnabel erkent dat er terreinen zijn, bijvoorbeeld de nutsbedrijven, waarop privatisering misschien niet zo geweldig werkt, schaart hij zich niet aan de zijde van de critici. Schnabel: «Ik ben er niet van overtuigd dat het vroeger zo veel beter was, dat lijkt me een verheerlijking. Het was wel allemaal veel simpeler, daar ben ik het mee eens. Maar beter? Vaak kon er gewoon niets. Toen ik in 1975 uit het buitenland terugkwam, moest ik een half jaar op een telefoonaansluiting wachten. Als er niets kan, is dat overzichtelijk. Maar willen we dat? Ik geloof niet dat er echt een weg terug is. En als men zegt dat de burger geen enkele invloed heeft op geprivatiseerde ondernemingen, vergeet men dat die invloed er vroeger ook niet was. De democratisch gekozen organen konden toen misschien wel direct ingrijpen, maar ze deden dat niet. Wat ik heb proberen duidelijk te maken, is dat er andersoortige afspraken gemaakt moeten worden. Als je ruimte geeft, moet je natuurlijk wel zorgen dat je die ruimte definieert. Je moet duidelijk aangeven wat er allemaal geregeld moet worden, anders heb je er geen greep meer op. Je merkt dat de overheid nog moet leren. Dat is dus Rekenschap en Resultaat — dat zijn de dingen die nog onvoldoende vastgelegd zijn en vorm hebben gekregen.»

Een kenmerk van marktwerking is de eeuwige roep om meer rendement en efficiency. Het is dus nooit goed genoeg, het kan altijd beter. Met enige overdrijving zou je kunnen stellen dat dit wel tot een collectieve maatschappelijke burn out moet leiden. Schnabel gelooft hier niets van: «Er zijn twee dingen. Marktwerking is nooit ongereguleerd. Je hebt altijd een marktmeester nodig om te zorgen dat het geen bende wordt. Bovendien heeft marktwerking altijd de neiging zichzelf op te heffen, want waar de marktpartijen op uit zijn is het verkrijgen van een monopolie. In de collectieve sector is marktwerking geen doel maar een instrument, om meer flexibiliteit en beweging in het systeem te krijgen. Dat stond al duidelijk in het rapport van de commissie-Dekker over de gezondheidszorg, ruim vijftien jaar geleden. En van het begin af aan stond in dat stuk: als we het aan de markt alleen overlaten, krijg je slechts concurrentie op de prijs, en dat kan natuurlijk niet in de gezondheidszorg. Daar heb je kwaliteitscontroles nodig, men moet elkaar niet op de prijs kapot gaan concurreren.

Als marktwerking een instrument is, moet je ook steeds kijken of het instrument goed werkt, of het zinvol is om het in te zetten. En je moet kijken of je de goede kwaliteitsmechanismen hebt of kunt creëren. Het is niet altijd op voorhand duidelijk hoe die mechanismen eruit moeten zien. Ook de mate waarin de overheid participeert in die kwaliteitscontrole verschilt van geval tot geval.»

Hoewel volgens Schnabel in beginsel alle terreinen van de maatschappij te «vermarkten» zijn, gelooft hij niet dat de overheid zich volledig zal terugtrekken. Waar het de openbare orde en veiligheid betreft houdt de overheid een duidelijk taak. «Wel zal de markt in toenemende mate gaan overheersen, maar toch is het Amerikaanse model niet zonder meer van toepassing op Europa. Het zal hier altijd om een afgeleide gaan, omdat wij de marktwerking altijd willen controleren door het gelijkheidsprincipe toe te passen. Als je daarentegen het vrijheidsprincipe centraal stelt, komt de marktwerking heel sterk naar voren. Als de burger in dat geval niets te kiezen heeft, dan is dat pech voor hem. Ik ken serieuze Amerikaanse publicaties over de gezondheidszorg waarin het Nederlandse of Duitse systeem met afschuw wordt beschreven, waarin gevraagd wordt: wat verbeelden ze zich wel?»

Maar zijn dit alleen Amerikaanse geluiden? Bolkestein heeft begin september op een bijeenkomst in Italië immers gepleit voor afschaffing van de verzorgingsstaat volgens het zogeheten Rijnland-model, en voor een «kil kapitalisme» naar Amerikaanse snit.

«Dat is dus de formule van: wie het betalen kan die krijgt het, en de rest is aangewezen op de bedeling. Je krijgt dan geen verzorgingsstaat maar een tweeklassesysteem. Een brede onderlaag van mensen die het niet kunnen betalen — en dat worden er dan steeds meer — krijgt een primitieve vorm van basiszorg en onderwijs aangeboden. En als je het heel streng bedoelt moet je zelfs dat nalaten, maar zover zal toch ook Bolkestein niet willen gaan. Overigens weet ik niet in hoeverre dit soort geluiden binnen de VVD gehoor vinden.»

Toch pleit u in uw essay voor «de verschuiving van gelijkheidsbevordering naar vrijheidsbevordering». Gaat dat niet in deze richting?

«Nee. Ik heb dat genoemd: de overgang van kwantitatief individualisme naar kwalitatief individualisme. Bij dat eerste heb je het over de basis van de verzorgingsstaat, over gelijke rechten. Je beschouwt iedereen als gelijke, je gaat niet differentiëren naar individuele kenmerken. De AOW is daar een voorbeeld van, en iedereen vindt dat eigenlijk heel mooi. De AOW is in Nederland betrekkelijk weinig omstreden.

Kwalitatief individualisme gaat uit van het vrijheidsprincipe, en dat betekent dus dat je juist wel gaat kijken naar individuele situaties en behoeftes, en dat mensen ook de kans krijgen om zich te ontplooien. In het Duits is het het verschil tussen Einzelheit, een teleenheid, en Einzigkeit, waarbij de uniciteit, het bijzondere van mensen een rol speelt. Kwalitatief individualisme past dus beter bij een vraagsturing, terwijl kwantitatief individualisme typisch hoort bij aanbodsturing.

We hebben een halve eeuw van heel veel aandacht voor die aanbodsturing, voor het gelijkheidsprincipe achter de rug, en het resultaat is werkelijk fantastisch. In honderd jaar tijd is een leefwereld die toen maar voor tien of vijftien procent van de bevolking beschikbaar was — een goed huis, een goede opleiding, een zeker inkomen, goed voedsel, verwarming en noem maar op — gemeengoed geworden voor minstens 85 procent. En als je kijkt naar een zeker basisniveau, dan is het voor nagenoeg honderd procent beschikbaar. Die vijftien procent leeft niet in absolute armoede, maar daar is toch nog wel de nodige ellende.»

Maar wat is er dan eigenlijk mis met dat kwantitatieve individualisme?

«Je kunt het niet eindeloos als politiek uitgangspunt hanteren. Dan ben je alleen maar bezig met een soort fine tuning, die bovendien een destabiliserend en deactiverend effect heeft. Steeds meer mensen blijven dan steeds langer in de sfeer van de uitkeringen hangen. Dat is niet goed, daar zijn we toch wel van overtuigd. Nou, dan is het tijd om te kijken naar de mogelijkheden om het kwalitatief individualisme te bevorderen. Maar wel op basis van het gelijkheidsprincipe. Dat moet je eerst gerealiseerd hebben, om het vrijheidsprincipe de ruimte te kunnen geven.»

Maar hoe bepaal je dan de mate van vrijheid en van gelijkheid, hoe los je die spanning op? Schnabel heeft daarop geen sluitend antwoord. «Maar ik probeer wel in die lijn verder te denken. Ik denk dat die ruimte er nu is en ook dat de mensen die ruimte zullen gaan vragen. Mensen willen die ruimte. Dat is natuurlijk ook het succes van de VVD. En van Kok, die toch komend vanuit een sterk kwantitatief individualistische benadering — al hanteert hij die term vast niet — steeds meer ruimte heeft willen laten. Niet eens zozeer uit een persoonlijke, diepe overtuiging, maar uit een gevoel dat dat het beste was om te doen. Maar hij heeft daarbij wel altijd vastgehouden aan het principe van verdelende rechtvaardigheid, zodat zo veel mogelijk mensen kunnen delen in de welvaart.»

Eigenlijk is volgens Schnabel niemand in Nederland tegen de verzorgingsstaat. «Ik heb nooit de indruk gehad dat bijvoorbeeld in de VVD daar fundamenteel anders over wordt gedacht. Ze hebben het zelf mede tot stand gebracht. Je ziet ook overal om ons heen hetzelfde beeld. Dat is toch de grootste prestatie van de twintigste eeuw, dat die verzorgingsstaat tot stand is gekomen, en dat het gelukt is om hem dat draagvlak te geven.»