Essay: de nieuwe democratie

De nieuwe democratie

De hervormingen van vice-premier Thom de Graaf hebben weinig te maken met democratische vernieuwing. De politieke partij is failliet. Ook de netwerksamenleving is geen walhalla. Tijd voor een experiment.

Hij is een analist van politieke werelden: Jean Marie Guéhenno. Begin jaren negentig kondigt hij in La fin de la democratie het einde van de democratie aan. Deze pretentieuze titel – vlak na de overwinning op het communis me, even uitdagend als schokkend – leidt echter de aandacht af van de intelligente analyse die Guéhenno tot zijn radicale conclusie brengt. Volgens Guéhenno bestaat de wereld uit globale netwerken van flexibele «actoren» waarop democratische instituties als parlement, grondwet en regering geen grip en controle hebben. De natiestaat als democratische eenheid heeft daarmee afgedaan.

In de tweede helft van de jaren negentig beschrijft Manuel Castells in een klassieker het informatietijdperk. Ook hij poneert het netwerk – niet alleen op globaal niveau – als primaire organisatievorm en daarmee als fundament van onze samenleving. Waar in het begin en het midden van de twintigste eeuw verticale structuren domineerden in de samenleving, zijn nu meer horizontale vormen dominant, stelt hij.

De term netwerksamenleving zit vanaf dat moment in de lift. Bijzonder in de analyse van Castells is het onderscheid dat hij maakt tussen «space of places» en «space of flows». Bepaalde organisatievormen zijn aan fysieke plekken gebonden, bijvoorbeeld aan een stad of een conventioneel bedrijf. Andere organisaties, zoals netwerken, zijn dynamisch: dat wil zeggen niet aan tijd en plaats gebonden. Vooral de constatering dat netwerken zich los van fysieke plekken organiseren is van belang voor de vraag naar de mogelijkheid van democratische vernieuwing waarin districten centraal staan.

Wie de representatieve democratie aan het hart gaat, vraagt zich af hoe die gestalte kan krijgen in een wereld waarin burgers hun waarden het liefst via netwerken behartigen en verwezenlijken. Buurtverenigingen, internetcommunities, ANWB, Wereld Natuurfonds, maar ook het Midden- en Kleinbedrijf en overige branche- en belangenorganisaties zijn voorbeelden van netwerken. Deze netwerken manifesteren zich buiten politieke partijen, maar drukken wel politieke waarden uit.

Voor minister Thom de Graaf van Bestuurlijke Vernieuwing is democratische vernieuwing niettemin onlosmakelijk verbonden met het districtenstelsel. Door landelijke verkiezingen mede aan districten te koppelen zal de band tussen parlementariër en kiezer sterker worden, stelt hij. Het is echter de vraag in welke mate een district een politieke gemeenschap (of een netwerk van politieke gemeenschappen) constitueert. Identificeren kiezers zich meer met hun regio dan met hun land? Zijn hun politieke waarden meer verbonden met districten dan met Nederland als geheel? Is het district waarin we leven belangrijk als het om zingeving in ons leven draait? Ik vrees dat daar geen overtuigend bewijs voor bestaat.

De analyse van De Graaf klopt: de politiek is losgezongen van de samenleving. Maar zijn oplossing is, gegeven de kennis over waardevolle netwerken die niet aan een plek gebonden zijn, hachelijk. Netwerken en belangengroepen die niet aan een gebied of politieke partij gebonden zijn, en dat zijn er veel, zullen op dezelfde wijze voorbij gaan aan de districten van De Graaf als de internationale netwerken aan de eerder genoemde natiestaten. Guéhenno zag daarin de oorzaak van het einde van de democratie. Het district als eenheid van politiek handelen is evenmin geschikt als de natiestaat. Toch is dit de weg die de minister van Bestuurlijke Vernieuwing inslaat.

In de tijd dat het districtenstelsel zijn intrede deed, waren mensen (en daarmee hun belangen) nog wel verbonden aan een district, aan het land, aan de grond. Representatie op basis van districten was dan ook niet meer dan logisch. De sterk toegenomen (virtuele) mobiliteit maakt een fysieke plek als een district nu echter bijna per definitie een ongeschikte eenheid voor «waardebundeling». Het plan van De Graaf oogt als een anachronisme uit het tijdperk-Van Mierlo, dat desondanks soelaas moet bieden voor de nieuwe en zich bovendien nog ontwikkelende problemen van de 21ste eeuw. Wellicht waren districtenstelsels een noviteit in de jaren zestig van de vorige eeuw. Nu is het nog zeer de vraag of de democratische «innovaties» een verbetering opleveren.

Daarom was ook de kritiek van Tweede-Kamervoorzitter Weisglas in NRC Handelsblad merkwaardig. Weisglas afficheert zichzelf graag als symbool van onze huidige representatieve democratie. Dat Weisglas het liefst alles bij het oude laat en aankondigt tegen de plannen van De Graaf te gaan stemmen, is dan ook niet verwonderlijk. Verbazing wekkend is wel dat hij, ongeacht de ontwikkelingen in de samenleving, meent dat het parlement als eenheid van analyse, norm en oplossingsrichting in het debat over democratische vernieuwing moet fungeren. «If you have a hammer everything looks like a nail», zeggen de Britten dan.

Wie echter blijft denken in termen van behoud en de opkomst van netwerken als nieuwe politieke gemeenschappen negeert, zal ooit verrast worden door het faillissement van de instituties die boven alle twijfel en daarmee boven alle reflectie verheven zijn, zoals parlement en politieke partij. Willen we dat moment voor zijn, dan is een andere aanpak vereist. Wie netwerken serieus neemt, doorbreekt de idee van de politieke partij als primaire politieke gemeenschap. Niet een analyse van de instituties moet vooropstaan, maar van de manier waarop nieuwe politieke ruimtes ontstaan en hoe politieke gemeenschappen zich organiseren. Om die reden kunnen Castells en Guehénno niet langer worden genegeerd.

Ze roepen juist vragen op. Welke elementen van de huidige democratie moeten we bijvoorbeeld behouden, en welke juist niet? Hoe weten we ons vertegenwoordigd in een netwerkdemocratie? Proteststemmen, lage opkomstpercentages en lage ledenaantallen wijzen op een faillissement van de politieke partij. Maar moeten we politieke partijen dan maar afschaffen en ons overgeven aan informele netwerken? En wat is de primaire politieke entiteit van de 21ste eeuw, voorzover daar überhaupt sprake van zal zijn: is dat het netwerk, de politieke partij of een combinatie van beide?

Aristoteles maakte een beroemd onderscheid in weldadige staatsvormen en hun excessieve evenknie. Zo onderscheidde hij monarchie van tirannie, aristocratie van oligarchie, en democratie van anarchie.

Met een beetje fantasie kun je op de ideeën van De Graaf, Guéhenno, Castells en Weisglas een soortgelijk indelingsmechanisme loslaten. Ik kom dan tot een indeling in partijdemocratie, netwerkdemocratie plus een combinatie van de eerste twee, die het meest raakt aan de huidige democratische toestand in Nederland en die ik hier representatieve democratie noem. Deze democratietypen, en de minder weldadige tegenpolen die ik hieronder toevoeg, vormen vergezichten van hoe democratie zich in de (nabije) toekomst kan gaan ontwikkelen.

Partijdemocratie versus dummydemocratie

Het idee van democratie waarin de politieke partij centraal staat is bekend. Burgers vormen partijen die als waardeaggregaat fungeren voor het formuleren van collectieve problemen en bijpassende oplossingen. Partijen maken vervolgens programma’s waarin dit vorm krijgt en selecteren kandidaten die de kiezer, als vertegenwoordiger van zichzelf en de partij, kan kiezen. In een evenwichtig spel tussen coalitie- en oppositiepartijen ontstaat beleid dat ten goede komt van de samenleving. Partijen zijn door hun leden en de stemmen, die een teken zijn van steunverlening, immers gefundeerd in de maatschappij die ze vormgeven. Politieke partijen hebben dankzij de grondwet het monopolie op de kandidaatstelling van kamerleden, en kamerleden op hun beurt hebben het monopolie op het goedkeuren van wetten. De politieke partij is als programmeur van oplossingen voor maatschappelijke problemen een cruciale schakel in de formalisering van maatschappelijke waarden.

Tot zo ver de theorie. De praktijk van vandaag is anders. Om te beginnen hebben partijen met het opzeggen van ideologieën het monopolie verloren op de wenselijke inrichting van de samenleving. Partij programma’s zijn verworden tot punten zonder samenhang, zonder consistentie. Ze zijn des te meer gericht op de marketing van de partij. Enquêtes en kiezersonderzoeken bepalen de «inhoudelijke» richting. Partijen gedragen zich kortom als economische actoren: ze laten zich leiden door de wetten van vraag en aanbod. Opportunistisch handelen is vaak nog het enige alternatief om de ambigue burger aan zich te binden. Partijen kunnen simpelweg niet anders.

Guéhenno gaat nog een stap verder. Door verkiezingen creëer je volgens hem in het parlement fictieve politieke gemeenschappen (lees: politieke partijen) die in de samenleving feitelijk niet bestaan. Als we verkiezingen op deze manier ondoordacht gebruiken, lopen we eerder de kans de democratie te gronde te richten dan haar te versterken, zegt hij in De toekomst van de vrijheid, waarin hij democratie in een mondiale wereld bestudeert. Zijn conclusie is dat verkiezingen, als ultieme democratische procedure, een destructief effect hebben op politieke gemeenschappen en netwerken die in de samenleving ontstaan.

In de plannen van minister De Graaf blijft de politieke partij niettemin de as waarom democratische vernieuwing draait. Daarmee stevenen we af op wat ik de dummydemocratie noem. Een dummy is een showmodel, een etalageverpakking, een lege huls die alle uiterlijke kenmerken vertoont van het originele product, maar van binnen hol is. Nederlandse politieke partijen functioneren feitelijk al als dummies, als lege hulzen die zich naar believen van de kiezer in no time kunnen vullen. De kloof tussen netwerkachtige waardegemeenschappen en lege partijen die het monopolie op politieke beleidsontwikkeling hebben, vindt daar zijn oorsprong. De dummydemocratie is daarmee een feit: formele structuren (politieke partijen) die niet gefundeerd zijn in de mores en waardepatronen van de samenleving (netwerken) krijgen het monopolie op de vormgeving van die samenleving.

Het kind en het badwater? Waardevol is dat er in deze vorm van democratie een formele procedure is voor het nemen van beslissingen. Een dergelijke procedure is nodig in een complexe samenleving als de onze. Probleem is dat die procedure niet in de samenleving verankerd is, omdat politieke partijen dat niet zijn.

Netwerkdemocratie versus archipeldemocratie

De beelden van Castells en Guéhenno komen samen in netwerkdemocratie en haar tegenpool archipeldemocratie. Netwerkdemocratie werkt idealiter als volgt. Mensen die iets willen wat ze niet alleen voor elkaar kunnen krijgen, verenigen zich. Deze netwerken vormen informele structuren waar mensen hun waarden vertegenwoordigen en hun belangen verwezenlijken. Verbindingen met politieke besluitvorming vinden op informele (via lobbyisten en borrels) of op semi-formele (geïnstitutionaliseerd overleg, zoals overleg met beleidsmakers en het maatschappelijk middenveld) wijze plaats. Politici en beleidsmakers vatten de opvattingen van netwerkleden op als een signaal uit de samenleving.

Het grootste probleem van een netwerkdemocratie is haar informele karakter. Wat is de legitimiteit van een netwerk als deelnemer in politieke besluitvormingsprocessen? Wie of wat vertegenwoordigt een netwerk? Hoeveel leden heeft het? En hoe intensief zijn die leden verbonden? Een voorbeeld. Al schijnt het ledenaantal terug te lopen, de ANWB heeft twee miljoen leden. De ANWB zet zich in voor de mobiliteit van haar leden en probeert zo ook beleid te beïnvloeden. Toen Wim Kok daarmee werd geconfronteerd, stelde hij dat het gros van de leden van de ANWB lid wordt vanwege de wegenwacht, niet vanwege belangen behartiging. Daarmee trok hij impliciet de legitimiteit van de ANWB als belangenbehartiger in twijfel.

Welk netwerk heeft gelijk? En hoe gaan we om met netwerken die tegengestelde belangen vertegenwoordigen (rokers versus niet-rokers, de personeelsvereniging van Schiphol versus de bewoners van de Haarlemmermeer)? Ook in de netwerkdemocratie kunnen we geld maar één keer uitgeven. Hoe beslissen we daarover? Democratie kan niet zonder een procedure om tot die beslissing te komen.

Castells wijst op de noodzaak van nieuwe processen voor waarde afweging, omdat tegengestelde belangen altijd zullen bestaan, maar met name omdat een grote groep mensen geen aansluiting vindt bij netwerken en haar waarden zodoende niet gerepresenteerd ziet. Een van de meest fundamentele democratische imperatieven is dat de burger in staat is om als het om articulatie van zijn of haar eigen politieke waarden gaat, zijn eigen beslissingen te nemen. In de partijdemocratie is die beslissing gereduceerd tot het uitbrengen van één stem in de paar jaar. Netwerkdemocratie is complexer. Je laat je namelijk per waarde vertegenwoordigen. Als je buurt je niet aanstaat, word je lid van de wijkvereniging. Als de res publica je niet aanstaat, word je lid van De Publieke Zaak. Als je cultuuruitingen wilt stimuleren, word je vriend of vriendin van de schouwburg. En als het beleid van het IMF en de EU je niet aanstaat sympathiseer je, bijvoorbeeld via internet, met de andersglobalisten.

Niet iedereen kan of wil echter mee in dit systeem. Uit cynisme, machteloosheid, onbegrip, digibetisme of een andere vorm van onvermogen lopen veel mensen netwerken mis en vice versa. Daarnaast sluiten netwerken mensen actief uit. Netwerken zijn immers gebaseerd op waarden. Mensen die de waarden van een netwerk delen worden toegelaten. Anderen worden uitgesloten.

Een belangrijk fundament van democratie is dat ook uitgeslotenen (of minderheden) hun belangen behartigd zien. In een netwerksamen leving gebeurt dat niet vanzelf.

In Waarom democratieën sterven heeft Jean François Revel het in dit kader over democratie als archipel. Mensen die waarden delen, komen samen in afgesloten gemeenschappen. Mensen die deze waarden niet delen, vallen buiten de boot. De samenleving heeft meer weg van een archipel, bestaande uit eilandjes waarop mensen hun belangen veilig stellen, dan van een landschap van gemeenschappelijk belang. Afzonderlijke netwerken kapitaliseren op eigen belang. Democratie als solidair project is alleen nog binnen de afzonderlijke eilanden te bespeuren. De archipeldemocratie is daarom de excessieve vorm van netwerkdemocratie.

Representatieve versus overrepresentatieve democratie

Dit koppel typeert de lijn van Weisglas. Het gaat om representatie en de bijbehorende over the top-variant overrepresentatie. De representatieve democratie verenigt het beste van bovenstaande werelden in zich. Politieke partijen met stevige achterbannen laten zich qua ideeën en plannen voeden door netwerken (veelal in de vorm van het maatschappelijk middenveld) die ze later tijdens de uitvoering van het beleid ook weer nodig hebben. Partij en netwerk vormen een effectief tweespan in de productie van collectieve goederen. In netwerken articuleren burgers waarden per issue en ze vertrouwen op politieke partijen als het om de aggregatie van waarden gaat.

De keerzijde van het model is minder rooskleurig én realistischer.

In democratische zin krijgt het gelijkheidsprincipe uit de Franse Revolutie vorm in het one man one vote. In een democratie waarin netwerken een belangrijke rol spelen, is stemmen echter niet meer de enige manier van uitoefenen van invloed. Mensen kunnen zich zo vaak laten representeren als ze willen. Een gedachte-experimentje: Marjolein houdt van de natuur. Ze wordt lid van Natuurmonumenten, het WNF, Vrienden van de Waddenzee, donateur van de Zeehondencrèche in Pieterburen, gaat in het bestuur van de weidevogelvereniging en meldt zich bij GroenLinks, waar ze tevens trouw op stemt. Allemaal organisaties waarvan het niet ondenkbaar is dat ze bij beleidsontwikkeling betrokken worden. Met haar representatie van waarden zit het dus wel goed.

Maar dat geldt niet voor iedereen. Velen vinden geen aansluiting bij partij en netwerk. In Nederland neemt het aantal proteststemmen dan ook toe. Castells besteedt veel aandacht aan de proteststem als politiek fenomeen. Belangrijk is dat proteststemmers geen duurzame steun verlenen aan een politieke partij, maar een kortstondig teken van afkeer (van democratie) geven. De theorie dat politieke partijen gebaseerd zijn op actieve achterbannen en zodoende maatschappelijk gefundeerd zijn, vervalt daarmee. Daarnaast zijn er ook nog de mensen die überhaupt niet stemmen. Een deel van de niet-stemmers en proteststemmers zal zijn of haar stem ook niet via netwerken laten gelden. Zij worden niet gerepresenteerd, in tegenstelling tot Marjolein.

Overrepresentatie houdt in dat er ongelijkheid bestaat. Het vergroot de kloof tussen diegenen die (over)gerepresenteerd worden en diegenen die niet vertegenwoordigd worden. Ook hier is uitsluiting van diegenen die niet gerepresenteerd worden het grootste probleem. Overrepresentatieve democratie is de excessieve vorm van representatieve democratie.

En nu? Want dit is verontrustend. De drie excessieve democratievormen die ik benoemde (dummydemocratie, archipeldemocratie en overrepresentatieve democratie) zijn realistischer dan hun gespiegelde ideaalmodellen. Partijen zijn failliet, netwerken zijn springlevend maar sluiten veel mensen uit en er is sprake van ongelijkheid in representatie. Anders geformuleerd: we hebben behoefte aan een gedragen procedure waarmee we politieke waarden van netwerken tegen elkaar kunnen afwegen en kunnen beslissen welke we honoreren. Een gedragen procedure in die zin dat uitsluiting en overrepresentatie voorkomen worden.

Maar hoe? Door te experimenteren met het combineren van informele structuren en formele beslissingsprocedures. Minister De Graaf wil de kiezer een tweede stem geven om een districtskandidaat te kiezen. Waarom proberen we niet die tweede stem als formalisering voor (informele) netwerken te gebruiken? Je zou kiezers bijvoorbeeld de mogelijkheid kunnen bieden per onderwerp (onderwijs, volksgezondheid, fileproblematiek, milieu) aan te geven welk netwerk ze willen dat hen vertegenwoordigt. In een parallelle Netwerkkamer – of, meer in overeenstemming met het plaatsloze en dynamische karakter ervan, Netwerkruimte – komen de verkozen netwerken tot een beleidsvoorstel. Dit voorstel leggen ze vervolgens in de Tweede Kamer voor. Dat is doorzichtiger dan de informele wijze waarop netwerken nu beleid beïnvloeden. Bovendien voorziet een dergelijke procedure in een formeel moment. Een derde voordeel is dat leden van de Netwerkruimte niet aan een politieke partij verbonden hoeven te zijn.

De Tweede Kamer zou tijdens de behandeling van de voorstellen van deze Netwerkruimte de mate van uitsluiting als voornaamste criterium moeten hanteren voor aanvaarding of verwerping van de voorstellen. Net zoals de Eerste Kamer nu waakt over de kwaliteit van wetgeving van de Tweede Kamer, kan de Tweede Kamer dan waken over processen van uitsluiting die onlosmakelijk met de plannen van de Netwerkruimte verbonden zijn. Bij succes kan de Netwerkruimte in toenemende mate gaan fungeren als ideeënleverancier en wetgever en de Tweede Kamer als Uitsluitingskamer.

Op lange termijn zal deze oplossing overigens niet voldoen aan de ontwikkelingen in de samenleving. Partijen blijven failliet, netwerken blijven langs overheden bewegen en overrepresenatie blijft bestaan. Het experiment is vooral bedoeld om inzicht te krijgen in de werking van democratische principes in de netwerksamenleving. We zouden er tijdens de volgende verkiezingen mee kunnen beginnen door iedere kiezer, voor vijf van tevoren vastgestelde issues, de kans te bieden aan te geven door wie hij of zij wordt vertegenwoordigd.

Want nu lijkt democratische veroudering een term die de lading van de plannen van De Graaf en Weisglas beter dekt. Veroudering omdat de vorm waarin wij democratie hebben gegoten (Weisglas) of willen gieten (De Graaf) de verbinding tussen samenleving en politiek uiteindelijk onherstelbaar zal beschadigen. De Graaf versnelt dat proces, Weisglas ontkent dat proces. Democratische veroudering blijft niet beperkt tot de coalitie. Ook oppositiepartij PvdA doet een duit in het zakje van behoud. Voorzitter van de projectgroep Democratie en bestuurlijke vernieuwing Andeweg pleitte vorige week voor terugkeer naar het stelsel van voor 1917. de commissie stelt voor het meerderheidsstelsel te koppelen aan kandidaatstelling per district. En ondanks de titel van het rapport De leidende burger staat ook hier de politieke partij centraal.

De democratie, die Guéhenno ten einde verklaarde, moet worden ontdaan van haar lijkwade. De politieke partij als eenheid van analyse in processen van democratische vernieuwing dragen we daarmee inderdaad ten grave. En nieuwe politieke gemeenschappen zullen niet perfect zijn. Maar door te experimenteren kunnen we leren hoe democratische waarden zich ontwikkelen als informele en formele structuren samengaan. Op die manier kunnen we ook in de toekomst democratische principes als checks and balances, vrijheid en gelijkheid waarborgen. Pas als we daar zicht op hebben zal het proces van democratische vernieuwing kans van slagen hebben.

Albert Jan Kruiter is bestuurskundige en medewerker van de Nederlandse School voor Openbaar Bestuur